Решение от 24 декабря 2018 г. по делу № А83-13504/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КРЫМ

295000, Симферополь, ул. Александра Невского, 29/11

http://www.crimea.arbitr.ru

E-mail: info@crimea.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

24 декабря 2018 года Дело №А83-13504/2018

Резолютивная часть решения объявлена 18 декабря 2018 года. Полный текст решения изготовлен 24 декабря 2018 года.

Арбитражный суд Республики Крым в составе судьи Лукачева С.О. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1 рассмотрел материалы дела по заявлению Заместителя прокурора <...>, г. Симферополь, <...>) в интересах муниципального образования городской округ Алушта в лице Алуштинского городского совета Республики Крым (ОГРН – <***>; ИНН – <***>; пл. Советская, 1, г. Алушта, <...>)

к Администрации города Алушты Республики Крым (ОГРН – <***>; ИНН – <***>; пл. Советская, 1, г. Алушта, <...>)

муниципальному унитарному предприятию городского округа Алушта Республики Крым «Управление благоустройства города и капитального строительства» (ОГРН – <***>; ИНН – <***>; ул. Виноградная, 13, г. Алушта, <...>);

Управлению капитального строительства и жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Алушты Республики Крым (ОГРН – <***>; ИНН – <***>; площадь Советская, г. Алушта, <...>)

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требований относительно предмета спора на стороне заинтересованных лиц Финансового управления Администрации города Алушты Республики Крым (ОГРН – <***>; ИНН – <***>; площадь Советская, д. 1, каб. 45, г. Алушта, <...>)

о признании недействительным пункта постановления, соглашения,

при участии:

от заявителя – ФИО2, удостоверение от 11.10.2017 № 226675, прокурор;

от Алуштинского городского совета Республики Крым – ФИО3, доверенность от 09.01.2018 №02-38/07, представитель;

от Администрации города Алушты Республики Крым - ФИО3, доверенность от 06.06.2018 №02.9-11/1174, представитель;

от МУП «Управление благоустройства города и капитального строительства» – ФИО4, доверенность от 25.05.2018 №б/н; ФИО5, доверенность от 03.04.2018 №1, представители;

иные участники - не явились.

УСТАНОВИЛ:

22.08.2018 Заместитель прокурора Республики Крым (далее – прокурор) обратился в Арбитражный суд Республики Крым (далее - суд) с требованиями о признании недействительным п. 2 постановления Администрации города Алушты Республики Крым (далее - Администрация города Алушты, администрация) от 18.05.2018 № 915 «Об утверждении решений комиссии по проведению конкурсного отбора на предоставление в 2018 году субсидий на возмещение затрат в связи с выполнением работ, оказание услуг на возмещение затрат в связи с выполнением работ, оказание услуг по содержанию и уборке парков, скверов, зеленых зон, общественных территорий, расположенных на территории муниципального образования городской округ Алушта из бюджета муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым»; признании недействительным Соглашения №8 о предоставлении из бюджета муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг на финансовое обеспечение затрат в связи производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, заключенного 18.05.2018 между Управлением капительного строительства и жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Алушты Республики Крым и муниципальным унитарным предприятием городского округа Алушта Республики Крым «Управление благоустройства города и капитального строительства» (далее – МУП «Управление благоустройства города и капитального строительства», предприятие).

Прокурор заявленные требования мотивирует положениями ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), ст.ст. 13, 24 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон №44-ФЗ), ст. 167 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) и указывает, что услуги по организации благоустройства территории муниципального образования могут быть оказаны только путем осуществления закупок. В противном случае устраняется конкуренция среди хозяйствующих субъектов и создаются преимущества отдельных хозяйствующим субъектам. Более того, поскольку соглашение от 18.05.201 №8 основывается на незаконном постановлении, последнее является недействительной сделкой.

Во время судебного заседания прокурор требования, изложенные в заявлении (т. 1 л.д. 7-13), пояснениях (т. 2 л.д. 12-14, 35-37), поддержал в полном объеме. Дополнительно отметил, что принятие оспариваемого постановления фактически привело к созданию необоснованных преимуществ конкретному хозяйствующему субъекту, что свидетельствует об ограничении конкуренции. Прокурор также указал о соблюдении им трехмесячного сора на обращение в суд с данным заявлением. При этом, исходя из сути сложившихся правоотношений, оспариваемых актов, последние носят экономических характер, а доводы администрации о неподсудности дела арбитражному суду несостоятельны.

Представители администрации и МУП «Управление благоустройства города и капитального строительства» против удовлетворения заявления возражали по основаниям, изложенным в отзывах (т. 1 л.д. 101-111, т. 2 л.д. 16-24). Указали, что оспариваемые постановление и соглашение соответствуют нормам действующего гражданского и бюджетного законодательства. Прокурором не доказано нарушение прав Алуштинского городского совета Республики Крым (далее - Алуштинский городской совет, совет), процедуры проведения конкурса, необоснованного отклонения участников конкурса. Путем принятия оспариваемого постановления администрация фактически возместила МУП «Управление благоустройства города и капитального строительства» в порядке ст. 78 БК РФ уже понесенные им расходы, которые предприятие несет как участник муниципальной программы, выполняя установленные программой мероприятия. Своими действиями администрация не представила каких-либо преимуществ МУП «Управление благоустройства города и капитального строительства», а соответственно, не имеется правовых оснований утверждать о наличии нарушения Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон №135-ФЗ). Срок для подачи настоящего заявления прокуратурой пропущен без уважительных причин, вследствие чего последний восстановлению не подлежит.

Представитель Алуштинского городского совета требования, содержащиеся в заявлении, поддержал в полном объеме.

Иные лица, участвующие в деле, явку уполномоченных представителей в судебное заседание не обеспечили; о дне, месте и времени слушания дела уведомлены надлежащим образом и своевременно; заявлений и ходатайств от них до начала слушания дела в адрес суда не поступало.

Рассмотрев материалы дела, исследовав представленные доказательства, судом установлены следующие обстоятельства.

18.05.2018 Администрацией города Алушты со ссылками на Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон Республики Крым от 21.08.2014 №54-ЗРК «Об основах местного самоуправления в Республике Крым», постановление Администрации города Алушты от 04.04.2018 №547, устав муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым, решение Алуштинского городского совета от 14.11.2014 №5/1 «О принятии устава муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым вынесено постановление №915 «Об утверждении решений комиссии по проведению конкурсного отбора на предоставление в 2018 году субсидий на возмещение затрат в связи с выполнением работ, оказание услуг на возмещение затрат в связи с выполнением работ, оказание услуг по содержанию и уборке парков, скверов, зеленых зон, общественных территорий, расположенных на территории муниципального образования городской округ Алушта из бюджета муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым» (далее - постановление №915, т. 1 л.д. 16-17).

Согласно п. 2 названного постановления администрацией утвержден протокол рассмотрения, допуска и оценки заявок, участвующих в конкурсном отборе получателей субсидии на возмещение затрат в связи с выполнением работ, оказанием услуг по содержанию и уборке парков, скверов, земельных зон, общественных территорий, расположенных на территории муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым из бюджета муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым от 16.05.2018 №8.

18.05.2018 между Управлением капительного строительства и жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Алушты (главный распорядитель) и МУП «Управление благоустройства города и капитального строительства» (получатель субсидии) заключено соглашение №8 о предоставлении из бюджета муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг на финансовое обеспечение затрат в связи производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (далее – соглашение №8, т. 1 л.д. 18-22).

Согласно положениям соглашения №8 его предметом является выполнение работ, оказание услуг по содержанию и уборке парков, скверов, земельных зон, общественных территорий, расположенных на территории муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым, из бюджета муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым. Субсидии предоставляются по КБК 80705030120080200811.

В силу п.2.1 соглашения №8 субсидия предоставляется в размере 2 631 280,09 руб. и не может превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели решением Алуштинского городского совета о бюджете муниципального образования городской округ Алушта на соответствующий финансовый год.

Пункт 1.4 соглашения №8 определяет, что источником предоставления субсидии является бюджет муниципального образования на 2018 год, утвержденный решением Алуштинского городского совета от 22.12.2017 №33/205.

Прокурор, полагая, что п. 2 постановления №915 и соглашение №8 нарушают права и законные интересы муниципального образования городской округ Алушта в лице Алуштинского городского совета применительно к ст. 52 процессуального закона, обратился в суд с данным заявлением.

Исследовав материалы дела, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, всесторонне и полно выяснив фактические обстоятельства, на которых основывается заявление, суд пришел к выводу, что заявление подлежит удовлетворению ввиду нижеследующего.

Согласно ч. 2 ст. 198 во взаимосвязи с абз. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления недействительными являются одновременно как его несоответствие закону, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд. Аналогичная правовая позиция изложена в п. 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Между тем, в соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Из материалов дела усматривается, что заявление об оспаривании п. 2 постановления от 18.05.2018 и соглашения №8 от 18.05.2018, датированное 17.08.2018 Исорг-7/2-7726-2018/, поступило в суд 22.08.2018 по почте. При этом согласно оттиску календарного штемпеля отделения почтовой связи почтовое отправление сдано прокуратурой на почту 17.08.2018 (т. 1 л.д. 92). В этой связи суд пришел к выводу, что регламентированный вышеуказанной нормой срок на обращение в суд прокурором не пропущен, а доводы администрации об обратном противоречат фактическим обстоятельствам дела.

Между тем, с учетом фактических обстоятельства дела, поскольку оспариваемое постановление администрации и сделка носят экономический характер, позиция заинтересованных лиц относительно неподведомственности спора арбитражному суду несостоятельна.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ) вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

При этом согласно п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся, среди прочего, утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Как указано в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности «ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2)» (утв. приказом Росстандарта от 31.01.2014 №14-ст), деятельность по благоустройству ландшафта включает: закладку, обработку и обслуживание: парков и садов для частных и общественных жилых домов, общественных и нежилых зданий (школ, больниц, административных зданий, церковных зданий и т.п.), городских территорий (парков, городских зеленых зон, кладбищ и т.п.), зеленых зон вдоль транспортных магистралей (дорог, железнодорожных и трамвайных линий, водных путей, портов), промышленных и торговых зданий, зеленых зон зданий (сады на крышах, озеленение фасадов, внутренних помещений), спортивных площадок, игровых площадок, зон отдыха, полей для гольфа и прочих мест для развлечений и отдыха, стационарных и проточных водных пространств (водоемов, прудов, плавательных бассейнов, рвов, водных трасс, заводских сточных систем).

В силу ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных или муниципальных нужд. Аналогичное положение содержится в ч. 3 ст. 3 Федерального закона №44-ФЗ.

Таким образом, муниципальное образование, получив право распоряжаться полученными денежными средствами, обязано осуществлять закупки в соответствии с Федеральным законом №44-ФЗ.

В свою очередь, в соответствии со ст. 13 Федерального закона №44-ФЗ в соответствии с настоящим Федеральным законом заказчиками осуществляются закупки для обеспечения муниципальных нужд, в том числе для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных муниципальными программами, для выполнения функций и полномочий муниципальных органов.

Согласно ч. 1 ст. 24 Федерального закона №44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (ч. 2 ст. 24 Федерального закона №44-ФЗ).

Иными словами государственные органы, органы управления внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и другие получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов могут вступать в договорные отношения только посредством заключения государственного и муниципального контракта. Государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе и в пределах лимитов бюджетных обязательств. Иной подход допускал бы поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в обход норм Федерального закона №44-ФЗ (ст. 10 ГК РФ). Аналогичная позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 03.08.2015 №309-ЭС15-26.

Однако в нарушение изложенных императивных требований Федерального закона №44-ФЗ, администрацией конкурс на выполнение работ, оказание услуг по содержанию и уборке парков, скверов, зеленых зон, общественных территорий, расположенных на территории муниципального образования городской округ Алушта, не проводился.

Таким образом, выделение бюджетных средств МУП «Управление благоустройства города и капитального строительства» без осуществления процедуры размещения заказов путем проведения открытого конкурса для муниципальных нужд создает преимущество отдельному хозяйствующему субъекту и противоречит нормам Федерального закона №44-ФЗ.

Кроме того, субсидирование прочих юридических лиц предусмотрено положениями пунктов 1, 2 ст. 78 БК РФ, которые предусматривают, что для возмещения затрат в связи с выполнением работ юридическим лицам, индивидуальными предпринимателями, а также физическими лицами - производителями услуг могут предоставляться из местного бюджета субсидии по решению представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления, к правоотношениям, рассматриваемым в настоящем споре, не применимы.

Статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации разрешено предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

Однако муниципальные предприятия исключены из числа субъектов указанного субсидирования.

Следовательно, субсидирование, предусмотренное оспариваемым постановлением, незаконно как по субъекту – адресату предоставления субсидии, - так и по объекту – выполненные работы не могут быть квалифицированы как затраты, требующие компенсации через использование указанного бюджетного механизма.

Учитывая изложенные обстоятельства, п. 2 оспариваемого постановления №915 противоречит положениям ст. 72 БК РФ, ст.ст. 13, 24 Федерального закона №44-ФЗ нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, вследствие чего подлежит признанию недействительным.

Более того, из соглашения №8 следует, что последнее заключено между Управлением капительного строительства и жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Алушты и МУП «Управление благоустройства города и капитального строительства» на основании и во исполнение постановления администрации №915, п. 2 которого признан судом выше недействительным.

В силу разъяснений, содержащихся в п. 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 №15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе», предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования.

Согласно п. 1 ст. 166 ГК РФ сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

За исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (п. 1 ст. 168 ГК РФ).

Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (п. 2 ст. 168 ГК РФ).

В силу ст. 167 ГК РФ недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения.

Путем системного анализа вышеуказанных норм во взаимосвязи с материалами дела, установленными выше обстоятельствами, суд пришел к выводу, что соглашение №8 подлежит признанию недействительным, поскольку заключено на основании п. 2 постановления №915 незаконность которого установлена судом.

Применительно к ст. 110 процессуального закона правовые основания для распределения судебных расходов у суда отсутствуют.

Руководствуясь статьями 167-170, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

1. Заявленные требования удовлетворить.

2. Признать недействительным п. 2 постановления Администрации города Алушты Республики Крым от 18.05.2018 №915 «Об утверждении решений комиссии по проведению конкурсного отбора на предоставление в 2018 году субсидий на возмещение затрат в связи с выполнением работ, оказание услуг на возмещение затрат в связи с выполнением работ, оказание услуг по содержанию и уборке парков, скверов, зеленых зон, общественных территорий, расположенных на территории муниципального образования городской округ Алушта из бюджета муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым».

3. Признать недействительным Соглашение №8 о предоставлении из бюджета муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг на финансовое обеспечение затрат в связи производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, заключенное 18.05.2018 между Управлением капитального строительства и жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Алушты Республики Крым и Муниципальным унитарным предприятием городского округа Алушта Республики Крым «Управление благоустройства города и капитального строительства».

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Республики Крым в порядке апелляционного производства в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд (299011, <...>) в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Судья С.О. Лукачев