Решение от 17 марта 2021 г. по делу № А66-16722/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

с перерывом в порядке статьи 163 АПК РФ

Дело № А66-16722/2020
г.Тверь
17 марта 2021 года


(резолютивная часть объявлена 16.03.2021)

Арбитражный суд Тверской области в составе судьи Басовой О.А., при ведении протокола судебного заседания и аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1, при участии представителей: от заявителя - ФИО2, от Администрации города Твери – ФИО3, после перерыва – ФИО4 (посредством онлайн-заседания), от Департамента экономического развития администрации г. Твери - ФИО5 (посредством онлайн-заседания), рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Марат», г.Тверь, ИНН <***>,

к Департаменту экономического развития администрации г. Твери, г. Тверь, ИНН <***>,

Администрации города Твери, г.Тверь, ИНН <***>,

о признании незаконным отказа во включении торгового павильона, установленного по адресу: <...>, в схему размещения нестационарных торговых объектов, в том числе объектов по оказанию услуг, на территории города Твери, и обязании устранить допущенные нарушения,

У С Т А Н О В И Л:

общество с ограниченной ответственностью «Марат» (далее – заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Департаменту экономического развития администрации г. Твери (далее – Департамент), Администрации города Твери (далее - Администрация) о признании незаконным отказа во включении торгового павильона, установленного по адресу: <...>, в схему размещения нестационарных торговых объектов, в том числе объектов по оказанию услуг, на территории города Твери, и обязании устранить допущенные нарушения.

В судебном заседании заявитель требования поддержал.

Ответчики против их удовлетворения возражают по основаниям, изложенным в письменных отзывах. Администрация ходатайствовала о прекращении производства по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 127.1 АПК РФ, так как полагает, что рассмотрение данного дела относится к компетенции суда общей юрисдикции, поскольку признание оспариваемого отказа недействительным влечет необходимость внесения изменений в нормативный правовой акт.

Как следует из материалов дела, Общество является собственником нестационарного торгового объекта (далее – НТО) – павильона, установленного в соответствии с распоряжением Главы администрации Московского района г. Твери № 184-2 от 02.08.1996 по адресу: <...>.

Общество 07.08.2020 обратилось в Департамент с заявлением о включении данного павильона в Схему размещения нестационарных торговых объектов (далее – Схема НТО).

Письмом от 04.09.2020 № 22/900и Департамент сообщил заявителю, что Комиссией по разработке Схемы НТО, утвержденной постановлением Администрации от 17.09.2014 № 1127 «О порядке разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов, в том числе объектов по оказанию услуг на территории города Твери» (далее – Постановление № 1127) 27.12.2018 принято решение исключить территорию по вышеуказанному адресу из Схемы НТО.

Расценив данное письмо как отказ во включении павильона в Схему НТО, заявитель оспаривает его в судебном порядке.

При рассмотрении дела суд исходит из следующего.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ Арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 настоящего Кодекса.

К таким основаниям согласно пункту 1 части 1 статьи 127.1 АПК РФ относится случай, когда исковое заявление, заявление подлежат рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства либо не подлежат рассмотрению в судах.

В силу пунктов 1, 1.1 части 2 статьи 1 Кодекса административного производства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела: об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

Таким образом, рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов производится судами общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства.

Пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ во взаимосвязи с пунктом 1 части 1 статьи 127.1 АПК РФ не предусмотрено такое основание для прекращения производства по делу, как рассмотрение дела в порядке административного судопроизводства.

Таким образом, оснований для прекращения производства по делу у суда не имеется.

Обжалование в арбитражном суде нормативного правового акта является в силу части 4 статьи 39 АПК РФ не основанием для прекращения производства по делу, а основанием для передачи дела арбитражным судом в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта Российской Федерации для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Однако в данном случае приведенное основание также отсутствует в силу следующего.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

В данном случае оспариваемый отказ не обладает признаками нормативного правового акта, а именно: не устанавливает никаких правовых норм, не рассчитан на неоднократное применение; не касается неопределенного круга лиц.

Напротив, данный отказ адресован конкретному лицу – Обществу, и касается только его прав и обязанностей.

Само по себе то обстоятельство, что признание оспариваемого отказа недействительным может впоследствии повлечь необходимость внесения изменений в нормативный правовой акт (Схему НТО) не наделяет сам спорный отказ признаками нормативного правового акта и не свидетельствует об отнесении спора к компетенции суда общей юрисдикции.

Таким образом, спорный отказ не является нормативным правовым актом, имеет признаки правового акта индивидуального характера. Учитывая, что данным актом затрагиваются права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, дело подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Об отнесении к компетенции арбитражных судов споров, связанных с оспариванием отказов органов государственной власти и местного самоуправления во внесении изменений в Схему НТО свидетельствует также многочисленная судебная практика (например, Определение Верховного Суда РФ от 18.01.2018 N 310-КГ16-20355, Определение Верховного Суда РФ от 18.02.2021 N 309-ЭС20-23657 по делу N А76-35977/2018 и другие).

Рассмотрев заявленные требования по существу, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, действий государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, оспариваемых действий н устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). Заявитель же обязан доказать факт нарушения обжалуемым ненормативным актом своих прав и законных интересов.

Положениями статей 1, 2 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 381-Ф3) определены основные цели государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации и основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе.

Согласно пункту 6 статьи 2 Закона № 381-ФЗ под нестационарным торговым объектом понимается торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 10 Закона № 381-ФЗ).

Схема размещения разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определённым в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона № 381-Ф3).

Согласно пункту 2 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29.09.2010 N 772, включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.

В соответствии со статьей 10 Закона № 381-ФЗ Постановлением администрации Тверской области от 28.09.2010 N 458-па утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области схем размещения нестационарных торговых объектов (далее - Порядок № 458).

Согласно пункту 3 Порядка № 458 схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органами местного самоуправления, муниципальных образований Тверской области определенным в соответствии уставом муниципального образования Тверской области.

В соответствии с пунктом 4 Порядка № 458 в схему размещения нестационарных торговых объектов не чаще двух раз в год могут быть внесены изменения в порядке, установленном органом местного самоуправления муниципального образования Тверской области.

Постановлением Администрации города Твери от 17.09.2014 № 1127 (далее – Постановление № 1127) создана комиссия по разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов, в том числе объектов по оказанию услуг на территории города Твери (далее - Комиссия).

Этим же постановлением утверждены Положение о Комиссии, а также Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов, в том числе объектов по оказанию услуг на территории города Твери (далее – Порядок утверждения Схемы НТО).

В соответствии с пунктом 3 Постановления № 1127 органом, уполномоченным на разработку проекта схемы НТО, в том числе на земельных участках, находящихся в государственной собственности до разграничения, является Департамент.

Совещательным органом, в чьи полномочия входит, в числе прочего, рассмотрение предложений о внесении изменений в Схему НТО, является Комиссия (пункты 1, 2.1 Положения о Комиссии).

Комиссия, в частности, рассматривает вопросы, связанные с размещением и функционированием НТО на территории города Твери; взаимодействует с Министерством имущественных и земельных отношений Тверской области по вопросам согласования Схемы НТО и внесения изменений в Схему НТО в отношении земельных участков, находящихся в государственной собственности; рассматривает вопросы, связанные с размещением и функционированием НТО на территории города Твери; готовит заключения о внесении изменений в Схему НТО, которые утверждаются правовым актом Администрации города Твери (пункты 2.2.4, 2.2.5, 2.3, Положения о Комиссии).

В соответствии с пунктом 3.2 Порядка утверждения Схемы НТО Схема НТО разрабатывается на три года с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территории муниципального образования "город Тверь" и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, установленных Правительством Тверской области.

Требования к утверждению Схемы НТО установлены разделом 4 Порядка утверждения Схемы НТО. Данный раздел предусматривает, в частности, следующие процедуры: направление уполномоченным органом (Департаментом) разработанного проекта Схемы в указанные в пункте 4.1 Порядка утверждения Схемы органы исполнительной власти города Твери и Тверской области для подготовки информации о наличии (отсутствии) возражений по территориям размещения нестационарных торговых объектов, а также типам НТО и специализации НТО; направление проекта Схемы НТО с обобщенными предложениями по внесению изменений на рассмотрение в Комиссию; направление проекта Схемы НТО на согласование органу, осуществляющему полномочия собственника имущества, после заключения Комиссии о возможности утверждения проекта Схемы НТО с учетом представленных замечаний; подготовка и направление на утверждение установленным порядком проекта постановления Администрации города Твери об утверждении Схемы НТО.

Разделом 5 Порядка утверждения Схемы НТО предусмотрены основания для внесения изменения в Схему НТО, а разделом 6 - требования к утверждению внесения изменений в Схему НТО.

Начальным этапом процедуры внесения в Схему НТО изменений, связанных с внесением в нее новых территорий, является направление в адрес Департамента соответствующих предложений, оформленных в виде письменных обращений, с указанием адреса местонахождения НТО, номера согласно утвержденной Схеме НТО, субъекта торговли, осуществляющего деятельность в объекте, обоснования причин исключения (пункт 5.4 Порядка утверждения Схемы).

Согласно пункту 5.5 Порядка утверждения Схемы уполномоченный орган (Департамент) рассматривает предложения о включении (исключении) территорий в Схему НТО и принимает решение о целесообразности внесения изменений в Схему НТО в соответствии с п. 5.1 и п. 5.2 настоящего раздела.

Внесение изменений в Схему НТО оформляется проектом постановления Администрации города Твери, который разрабатывается уполномоченным органом. Вносить изменения в утвержденную Схему НТО допускается не чаще двух раз в год (раздел 6 Порядка утверждения Схемы).

Анализ приведенных норм в их совокупности позволяет сделать вывод о том, что порядок внесения изменений в Схему аналогичен порядку, предусмотренному для утверждения Схемы НТО. То есть обязательными являются процедуры по направлению Департаментом проекта изменений в Схему в органы исполнительной власти города Твери и Тверской области для подготовки информации о наличии (отсутствии) возражений; направление проекта изменений на рассмотрение в Комиссию и получение ее заключения о возможности внесения изменений; направление проекта изменений на согласование органу, осуществляющему полномочия собственника имущества; подготовка и направление на утверждение проекта постановления Администрации города Твери о внесении изменений в Схему НТО.

В спорный период на территории города Твери действовала (и в настоящее времядействует) Схема размещения НТО, утвержденная Постановлением Администрации города Твери от 03.05.2018 N 577 (далее – Схема № 577).

Из материалов данного дела следует, что распоряжением Главы администрации Московского района города Твери от 02.08.1996 № 184-2 Обществу (ранее - ТОО «Марат») была разрешена установка торгового павильона по продаже мяса и мясопродуктов по адресу: ул. Орджоникидзе, д.48-а.

Павильоны по продаже продовольственных товаров по указанному адресу были включены в раздел I «Схема размещения киосков и павильонов» Схемы № 577 в ее первоначальной редакции (строки 109, 110), период функционирования – три года.

Постановлением Администрации города Твери от 25.02.2019 № 166 О внесении изменений в Постановление администрации города Твери от 03.05.2018 N 577 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов, в том числе объектов по оказанию услуг, на территории города Твери" строки 109, 110 из Схемы исключены. В действующей Схеме № 577 указанный адрес размещения НТО отсутствует. Постановление от 25.02.2019 № 166 Обществом не оспаривалось, является действующим.

Обществом инициирована процедура внесения изменения в Схему размещения НТО, направленная на повторное внесение в нее территории под размещение павильона по вышеуказанному адресу путем направления в Департамент соответствующих предложений, оформленных заявлением от 07.08.2020, вх. № 22/788.

В нарушение процедуры рассмотрения таких предложений, установленной Постановлением № 1127, Департамент не проверил обращение Общества на предмет его соответствия пункту 5.3 Порядка утверждения Схемы, а в случае его соответствия установленным требованиям не провел предусмотренные им обязательные процедуры, а именно – не направил проекта изменений в Схему в органы исполнительной власти города Твери и Тверской области для подготовки информации о наличии (отсутствии) возражений; не направил проект изменений на рассмотрение в Комиссию и не получил ее заключение о возможности или невозможности внесения изменений.

Минуя указанные процедуры, без необходимого заключения Комиссии о целесообразности (нецелесообразности) внесения изменений в Схему НТО, Департамент в письме от 04.09.2020 № 22/900и указал Обществу на принятие ранее Администрацией решения от 27.12.2018 об исключении территории по адресу: <...> у дома № 48-а (кадастровый номер земельного участка 69:40:0200043:36) из Схемы размещения НТО, отказав заявителю на данном основании во включении спорной территории в Схему.

Между тем, сам по себе факт предшествовавшего исключения территории из Схемы размещения НТО не свидетельствует о невозможности повторного включения в Схему той же территории при условии получения всех необходимых согласований с уполномоченными органами, положительного заключения Комиссии и наличия оснований, предусмотренных пунктами 5.1-5.1.5 Порядка утверждения Схемы.

Департамент не проверил, отпали ли обстоятельства, послужившие основанием для предшествовавшего исключения спорной территории из Схемы размещения НТО. В судебном заседании представитель Департамента дать пояснения по данному вопросу затруднился.

При таких обстоятельствах суд полагает, что отказ Департамента Обществу во включении торгового павильона, установленного по адресу: <...>, в Схему размещения НТО является незаконным и необоснованным, принятым с нарушением установленной процедуры. При этом данный отказ нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, лишая его права на ведение торговой деятельности на указанной им территории. С учетом изложенного, требования Общества, предъявленные Департаменту, подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

В данном случае, учитывая, что заявление Общества от 07.08.2020, вх. № 22/788 о включении торгового павильона в Схему размещения НТО было рассмотрено с нарушением установленной законодательством процедуры, суд полагает, что надлежащим способом устранения такого нарушения является обязание Департамента повторно рассмотреть указанное заявление с соблюдением требований Порядка утверждения Схемы НТО применительно к процедуре рассмотрения предложений о включении (исключении) территорий в Схему НТО и принятия решения о целесообразности внесения изменений в Схему НТО в соответствии с пунктами 5.1 и 5.2 раздела 5 данного Порядка. Для начала реализации процедуры повторного рассмотрения заявления Общества суд устанавливает десятидневный срок, исчисляемый со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В то же время суд полагает необоснованным предъявление Обществом тех же требований Администрации, заявленной в качестве ответчика по делу наряду с Департаментом.

Администрация не осуществляла в отношении Общества никаких действий в ходе рассмотрения его заявления и оспариваемый отказ не принимала. В соответствии с Порядком утверждения Схемы НТО все процедурные действия, выполняемые в ходе рассмотрения предложений по внесению в Схему НТО изменений, связанных с внесением в нее новых территорий, вплоть до этапа подготовки проекта постановления Администрации о внесении изменений в Схему НТО, возложены на Департамент.

Администрация прав Общества в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности не нарушала, и в рамках настоящего дела на нее не может быть возложена обязанность по устранению таких нарушений.

При таких обстоятельствах суд отказывает в удовлетворении требований Общества к Администрации.

В силу статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 рублей взыскиваются с Департамента в пользу Общества.

Руководствуясь ст.ст. 110, п. 1 ч. 1 ст. 127.1, ст.ст. 163, 167-170, 198-201 АПК РФ Арбитражный суд Тверской области,

РЕШИЛ:

В удовлетворении ходатайства Администрации города Твери о прекращении производства по делу отказать.

В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью «Марат» к Администрации города Твери отказать.

Требования общества с ограниченной ответственностью «Марат» к Департаменту экономического развития администрации города Твери удовлетворить.

Признать незаконным отказ Департамента экономического развития администрации города Твери во включении торгового павильона, установленного по адресу: <...>, в схему размещения нестационарных торговых объектов, в том числе объектов по оказанию услуг, на территории города Твери.

Обязать Департамент экономического развития администрации города Твери устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем повторного рассмотрения заявления общества с ограниченной ответственностью «Марат» от 07.08.2020, вх. № 22/788 о включении торгового павильона, установленного по адресу: <...>, в схему размещения нестационарных торговых объектов, в том числе объектов по оказанию услуг, на территории города Твери, с соблюдением требований порядка, установленного Постановлением Администрации города Твери от 17.09.2014 N 1127 "О порядке разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов, в том числе объектов по оказанию услуг на территории города Твери", применительно к процедуре рассмотрения предложений о включении (исключении) территорий в Схему НТО и принятия решения о целесообразности внесения изменений в Схему НТО в соответствии с пунктами 5.1 и 5.2 раздела 5 Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов, в том числе объектов по оказанию услуг на территории города Твери, утвержденного указанным Постановлением.

Установить Департаменту развития администрации города Твери для начала реализации процедуры повторного рассмотрения заявления общества с ограниченной ответственностью «Марат» от 07.08.2020, вх. № 22/788 десятидневный срок, исчисляемый со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Взыскать с Департамента экономического развития администрации города Твери (<...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) в пользу общества с ограниченной ответственностью «Марат» (<...>, офис VIII, ОГРН <***>, ИНН <***>) расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 рублей.

Исполнительный лист выдать взыскателю в порядке статьи 319 АПК РФ.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд (г. Вологда) в месячный срок со дня его принятия.

Судья О.А. Басова