Решение от 1 июня 2022 г. по делу № А07-4920/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

450057, Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Октябрьской революции, 63а, тел. (347) 272-13-89,

факс (347) 272-27-40, сервис для подачи документов в электронном виде: http://my.arbitr.ru

сайт http://ufa.arbitr.ru/


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А07-4920/2022
г. Уфа
1 июня 2022 года
Резолютивная часть решения оглашена 23 мая 2022 года. Решение в полном объеме изготовлено 1 июня 2022 года.


Арбитражный суд Республики Башкортостан в составе судьи Валеева К.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в судебном онлайн заседании дело по заявлению

Администрации городского округа г. Салават Республики Башкортостан (453261, <...>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (450008, <...>)

о признании незаконными решения №ТО002/01/15-261/2019 от 30.12.2021 и предписания УФАС по РБ №ТО002/01/15-261/2019 от 30.12.2021 г.

при участии в заседании:

от заявителя – ФИО2, доверенность от 24.01.2022 года, диплом;

от ответчика – ФИО3, доверенность №6 от 10.01.2021 года, диплом.


Администрация городского округа г. Салават Республики Башкортостан (далее – Заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании недействительными решения от 30.12.2021 года №ТО002/01/15-261/2019 предписания по делу № №ТО002/01/15-261/2019 от 30.12.2021 года, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан заявленные требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве.

Изучив материалы дела, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению частично по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан поступило обращение, содержащее признаки нарушения Закона о защите конкуренции в действиях Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан.

По результатам рассмотрения обращения Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан вынесено решение № ТО002/01/15-261/2019 от 30.12.2021 года, Администрация городского округа город Салават Республики Башкортостан признана нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Также 30.12.2021 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан вынесено предписание № ТО002/01/15-261/2019 которым Администрации городского округа г.Салават Республики Башкортостан (453261, <...>) устранить нарушение ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции (п. 1).

С целью исполнения настоящего предписания Администрации городского округа г.Салават Республики Башкортостан надлежит признать утратившим силу Постановление Администрации городского округа г.Салават Республики Башкортостан от 02.06.2020 №1160-п «Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией городского округа г.Салават Республики Башкортостан, муниципальными учреждениями и иными организациями городского округа г.Салават Республики Башкортостан (п.2).

Утвердить новый перечень муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией городского округа г.Салават Республики Башкортостан, муниципальными учреждениями и иными организациями городского округа г.Салават Республики Башкортостан с учетом обстоятельств, изложенных в решении по настоящему делу №002/01/15-261/2019 от 30.12.2021(п.3).

Не согласившись с указанным решением и предписанием, Администрация городского округа г. Салават Республики Башкортостан обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании его недействительным. Заявитель указывает на то, что требуя отмены нормативного правового акта антимонопольный орган выходит за рамки своей компетенции. Кроме того, оспоренные акты вынесены за пределами сроков давности.

В силу ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

11) непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Статья 15 Закона о защите конкуренции представляет собой формальный состав правонарушения, который не требует обязательного наступления негативных последствий. Для определения в действиях субъектов квалифицирующих признаки состава данного нарушения, достаточно выявить факт наличия действий, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Установленное антимонопольным органом нарушение администрацией ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции выразилось в том, что Администрацией городского округа город Салават Республики Башкортостан постановлением от 02.06.2020 №1160-п «Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией городского округа город Салават Республики Башкортостан, муниципальным учреждениям и иным организациям городского округа г.Салават Республики Башкортостан» утвержден перечень муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией городского округа город Салават Республики Башкортостан без включения такой муниципальной услуги как предоставление выкопировки из генерального плана городского округа.

При этом необходимость включения данной муниципальной услуги в соответствующий перечень мотивирована следующими обстоятельствами.

В соответствии со ст.18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований является генеральные планы городских округов.

Согласно ч.7 ст.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети «Интернет», определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования, не менее чем за три месяца до их утверждения.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее - органы местного самоуправления), регулируются Федеральным законом от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Применительно к названному Федеральному закону муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

В силу п.26 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся, в частности, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории.

Исходя из указанных выше норм, следует, что предоставление выкопировки из генерального плана городского округа является муниципальной услугой, предоставляемой органами местного самоуправления. При этом такой орган власти не вправе отказать в предоставлении муниципальной услуги.

Кроме того, в соответствии с ч.1 ст.9 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных ч.1 ст.1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, утверждается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг.

Само по себе отсутствие такой муниципальной услуги в утвержденном перечне муниципальных услуг является основанием для отказа Администрацией в предоставлении данной услуги, что может привести к дополнительным финансовым и иным затратам хозяйствующих субъектов и в свою очередь приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Данная позиция нашла подтверждение в рамках судебного спора №А07-4504/2019 по иску Ответчика к антимонопольному органу с требованиями признать недействительным предупреждение Башкортостанского УФАС России №ТО002/01/15-261/2019 от 09.01.2019.

Суды исходили из того, что предоставление выкопировки из генерального плана по смыслу п.2 ст.2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» относится к категории муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления, поскольку генеральный план является нормативным правовым актом, утверждение которого относится к вопросам местного значения. Суды указали, что отсутствие услуги по предоставлению выкопировки из генерального плана городского округа в перечне предоставляемых администрацией муниципальных услуг, может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе посредством представления отсутствующей в перечне услуги каким-либо единственным хозяйствующим субъектом за определенную плату.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.02.2020 в удовлетворении исковых требований Администрации отказано. Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2020 по тому же делу апелляционная жалоба Администрации оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции – без изменения. Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 12.08.2020 решение суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции оставлены без изменения, кассационная жалоба Администрации – без удовлетворения. Определением Верховного суда Российской Федерации от 05.10.2020 Администрации отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании.

Комиссия Башкортостанского УФАС России (далее – Комиссия), проанализировав действующее постановление Администрации городского округа г.Салават Республики Башкортостан от 02.06.2020 №1160-п «Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией городского округа г.Салават Республики Башкортостан, муниципальными учреждениями и иными организациями городского округа г.Салават Республики Башкортостан» в редакции постановления Администрации №1961-п от 27.09.2021, установила, что муниципальная услуга - предоставление выкопировки из генерального плана городского округа и предоставления такой услуги в указанный перечень, не включена.

Отсутствие данной муниципальной услуги в указанном перечне подтверждено, в том числе представителем Администрации на заседании Комиссии.

Согласно ч.1 ст.39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Частью 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции определено, что на основании решения комиссия выдает предписание.

В соответствии с п.5 ч.1 ст.49 Закона о защите конкуренции Комиссия при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства разрешает вопрос о выдаче предписаний и об их содержании, а также о необходимости осуществления других действий, направленных на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с ч.1 ст.50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает ответчику предписание, которое, в силу п.5 ч.1 ст.49 Закона о защите конкуренции, направлено на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства.

Статьей 23 Закона о защите конкуренции предусмотрено полномочие антимонопольного органа выдавать органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания, в том числе об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Несмотря на наличие вышеуказанных судебных актов арбитражных судов администрацией меры по исполнению предупреждения Башкортостанского УФАС России не приняты, предупреждение №002/01/15-1718/2021 в установленные сроки не исполнено (получено 03.12.2021, сроки на исполнение истекли 15.12.2021).

Доводы администрации о том, что предоставление спорной муниципальной услуги не предусмотрено федеральным и региональным законодательством, подлежат отклонению как основанные не неверном толковании норм права.

Поскольку утверждение генерального плана, являющегося нормативным (муниципальным) правовым актом, относится к вопросам местного значения, в том числе городского округа, постольку можно сделать вывод, что предоставление выписки из него представляет собой муниципальную услугу, что нашло отражение в выводах судов трех инстанция по делу №А07-4504/2019 и определении Верховного суда Российской Федерации от 05.10.2020 №309-ЭС20-15260.

При этом ссылки заявителя на отсутствие в перечне типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, государственными учреждениями субъектов РФ и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.09.2019 №2113-р, муниципальной услуги по предоставлению выкопировки из генерального плана, не свидетельствует о невозможности включения в перечень муниципальных услуг, предоставление которых осуществляется органом местного самоуправления, поскольку действующим законодательством четко определенный (закрытый) перечень муниципальных услуг не предусмотрен, кроме того, как следует из данного распоряжения, соответствующий перечень является типовым, подразумевающим под собой стандартный перечень услуг, обычно оказываемый органами власти и соответствующими организациями. Аналогичное обоснование подлежит использовать и в отношении типового перечня муниципальных услуг, оказываемых органами местного самоуправления в Республике Башкортостан утвержденного постановлением Правительства РБ от 22.04.2016 №153.

Таким образом, необходимость включения муниципальный услуги в перечень муниципальных услуг продиктована нормами Градостроительного Кодекса РФ, Федеральным законом от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

Доводы заявителя об истечении срока давности подлежат отклонению ввиду следующего.

Как следует из оспариваемого решения, Перечень №34-п от 10.01.2018 «Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией городского округа г.Салават Республики Башкортостан» в настоящее время признан утратившим силу. Действует иной перечень, иной нормативный правовой акт от 02.06.2020. Следовательно, признаки нарушения ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, установленные Башкортостанским УФАС России в предупреждении от 18.09.2019 №01/15-19, по состоянию на период рассмотрения антимонопольного дела (после его возобновления определением от 09.08.2021) не представлялась возможным устранить.

В связи с чем, Комиссией антимонопольного органа после установления обстоятельств, свидетельствующих, что в действующем акте от 02.06.2020 №1160-п «Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией городского округа г.Салават Республики Башкортостан, муниципальными учреждениями и иными организациями городского округа г.Салават Республики Башкортостан» муниципальная услуга - предоставление выкопировки из генерального плана городского округа и предоставления такой услуги в указанный перечень, не включена, на основании положений ч.3 ст.39.1 Закона о защите конкуренции, п.1.5 Приказа ФАС России от 22.01.2016 №57/16 выдано иное предупреждение, а именно 002/01/15-1718/2021.

Таким образом, признаки нарушения антимонопольного законодательства установлены предупреждении № 002/01/15-1718/2021 от 25.11.2021 года.

В этой связи, сроки давности рассмотрения дела в соответствии со ст.41.1 Закона о защите конкуренции нельзя признать истекшими.

Принимая во внимание, что вынесение оспоренного решения и предписания произведено УФАС по РБ в пределах предоставленной этому органу компетенции, выводы, содержащиеся в оспоренном по настоящему делу решении антимонопольного органа по существу законны.

Вместе с тем, суд не может согласиться с формулировкой п. 2 оспоренного предписания.

Согласно пункту 2 предписания по делу № №ТО002/01/15-261/2019 от 30.12.2021 года с целью исполнения настоящего предписания Администрации городского округа г.Салават Республики Башкортостан надлежит признать утратившим силу Постановление Администрации городского округа г.Салават Республики Башкортостан от 02.06.2020 №1160-п «Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией городского округа г.Салават Республики Башкортостан, муниципальными учреждениями и иными организациями городского округа г.Салават Республики Башкортостан».

Однако выводы антимонопольного органа предусматривают внесение дополнения в перечень муниципальных услуг, то есть утверждение новой муниципальной услуги. Такое действие не требует признания утратившим силу перечня иных муниципальных услуг.

Признание утратившим силу Постановления Администрации городского округа г.Салават Республики Башкортостан от 02.06.2020 №1160-п «Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией городского округа г.Салават Республики Башкортостан, муниципальными учреждениями и иными организациями городского округа г.Салават Республики Башкортостан» может повлечь негативные последствия в части непредставления иных муниципальных услуг, не являющихся предметом настоящего спора.

Согласно ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах суд считает, что заявленное требование подлежат удовлетворению частично.

Руководствуясь статьями 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Заявленные Администрацией городского округа г. Салават Республики Башкортостан (453261, <...>) требования удовлетворить частично.

Признать недействительным пункт 2 предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (ИНН <***>, ОГРН <***> от 20.01.2003 года, 450008, РБ, <...>) №ТО002/01/15-261/2019 от 30.12.2021 года.

В удовлетворении остальной части заявленных требований заявителю отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме) через Арбитражный суд Республики Башкортостан.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной жалобы можно получить на Интернет-сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда www.18aas.arbitr.ru.



СудьяК.В. Валеев