Решение от 15 июля 2020 г. по делу № А03-4059/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД АЛТАЙСКОГО КРАЯ

656015, Барнаул, пр. Ленина, д. 76, тел.: (3852) 29-88-01

http:// www.altai-krai.arbitr.ru, е-mail: a03.info@arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е

г. Барнаул Дело № А03-4059/2020

Резолютивная часть решения объявлена 08 июля 2020 года.

В полном объеме решение изготовлено 15 июля 2020 года.

Арбитражный суд Алтайского края в составе судьи Куличковой Л.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Диагностический центр Алтайского края», г.Барнаул (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Алтайского края, г.Барнаул (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании незаконным в части акта № 4 от 10.02.2020 плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования и соблюдения прав застрахованных граждан на получение гарантированной бесплатной медицинской помощи в КГБУЗ «Диагностический центр Алтайского края» ,

при участии представителей:

от заявителя – ФИО2 (паспорт, доверенность от 17.04.2018),

от заинтересованного лица – ФИО3 (паспорт, доверенность № 41-д от 09.01.2018).

УСТАНОВИЛ:

краевое государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Диагностический центр Алтайского края», г.Барнаул (ИНН <***>, ОГРН <***>) (далее – заявитель, Учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением (с учетом уточнения в порядке статьи 49 АПК РФ) к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Алтайского края, г.Барнаул (ИНН <***>, ОГРН <***>) (далее – заинтересованное лицо, Фонд) о признании незаконным акта № 4 от 10.02.2020 в части вывода об установлении факта нецелевого расходования средств ОМС на оплату дополнительных отпусков стимулирующего характера, не предусмотренное территориальной программой обязательного медицинского страхования, вывода об установлении факта необоснованного получения средств НСЗ для софинансирования расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала, требования о возврате в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края средств в размере 963 802,13 рублей, требования об уплате штрафа в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края за использование не поцелевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договорам на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, в размере 96 380,21 рублей, требованияо возврате в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края необоснованно полученных средств НСЗ для софинансирования расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала, в размере 381 969,56 рублей, требования о предоставлении в Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края в течение месяца с момента получения акта плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатках и отчет о фактическом его исполнении в части нецелевого расходования средств ОМС на оплату дополнительных отпусков стимулирующего характера, не предусмотренное территориальной программой обязательного медицинского страхования, необоснованного получении средств НСЗ для софинансирования расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала, с приложением подтверждающих документов.

В обоснование заявленных требований заявитель указывает, что нарушения, указанные в акте проверки являются необоснованными, нарушают права и законные интересы заявителя. Полагает, что расходование средств ОМС на оплату дополнительных отпусков стимулирующего характера соответствует требованиям действующего законодательства Российской Федерации. Получение средств НСЗ для софинсирования расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала обосновано.

Фонд представил отзыв и дополнение к нему, просит в удовлетворении заявленных требований отказать. Считает оспариваемый акт законным и обоснованным. Полагает, что некорректное формирование Заявки на получение средств на софинансирование расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала КГБУЗ «Диагностический центр Алтайского края» привело к искажению информации о приросте численности врачей и среднего медицинского персонала и общей потребности в денежных средствах для софинансирования.

В судебном заседании представитель заявителя на удовлетворении заявленных требований настаивала по доводам, изложенным в заявлении. Представитель заинтересованного лица возражала против удовлетворения заявления по основаниям, изложенным в отзыве и дополнении к нему..

Исследовав материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующему.

В соответствии с приказом Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края № 695 от 23.12.2019 в период с 13.01.2020 по 11.02.2020 в отношении КГБУЗ «Диагностический центр Алтайского края» проведена плановая комплексная проверка использования средств обязательного медицинского страхования и соблюдения прав застрахованных граждан на получение гарантированной бесплатной медицинской помощи за период с 01.01.2018 по 31.12.2019.

10.02.2020 по итогам плановой комплексной проверки составлен акт № 4, где отражены выявленные нарушения.

По результатам проверки составлен Акт 4 плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования и соблюдения прав застрахованных граждан на получение гарантированной бесплатной медицинской помощи в КГБУЗ «Диагностический центр Алтайского края» от 10.02.2020, согласно которому Территориальный фонд ОМС Алтайского края потребовал от заявителя:

1. В соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона №326-ФЗ в течение 10 рабочих дней со дня предъявления требования:

- возвратить в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края средства, использованные не по целевому назначению, в размере 963 802,13 руб.;

- за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договорам на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, уплатить в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края штраф в размере 96 380,21 руб. (963 802,13 руб. х 10%).

2. Возвратить в бюджет Территориального фонда необоснованно полученные средства нормированного страхового запаса Территориального фонда для софинансирования расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала в сумме 381 969,56 руб.

Не согласившись с частью указанных нарушений, в соответствии с Положением о контроле за деятельностью медицинских организаций, утвержденным Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 № 73, КГБУЗ «Диагностический центр Алтайского края» направило в Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Алтайского края протокол разногласий (возражения на акт проверки).

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Алтайского края признал необоснованными возражения, изложенные в протоколе разногласий, (возражения на акт проверки) в связи с чем Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд считает, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» установлено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствует закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Обязанность доказывания нарушения прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возложена на заявителя.

В пунктах 1 и 2 статьи 19 Федерального закона от 16.07.1999 №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (далее - Федеральный закон № 165-ФЗ) предусмотрено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное в настоящем пункте нарушение, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В статье 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно статье 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Таким образом, использование средств внебюджетных фондов можно расценивать как нецелевое исключительно в случае использования их на цели, не соответствующие условиям и назначениям получения.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 14.1 Постановления от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», под нецелевым использованием бюджетных средств признается использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметной доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Правоотношения, возникающие в сфере осуществления обязательного медицинского страхования, регулируются Законом №326-ФЗ.

На основании статьи 3 Закона №326-ФЗ обязательное медицинское страхование - это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств ОМС в пределах территориальной программы ОМС и в установленных названным Законом случаях в пределах базовой программы ОМС.

В соответствии с требованиями п.5 ч.2 ст.20 Закона №326З, а также п.5.10. Договора, заключенного Обществом, на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с Территориальной программой обязательного медицинского страхования, ежегодно утверждаемой Правительством Алтайского края (далее - Программа ОМС).

В Программе ОМС определены виды медицинской помощи и структура тарифа на оплату медицинской помощи, оказываемой в рамках обязательного медицинского страхования.

Исходя из положений статей 16, 81 Федерального закона от 21.11.2011 №323- ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее - Закон №323-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья разрабатывают, утверждают и реализуют территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

Согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 24.10.2013 №1648-О, в системе действующего правового регулирования средства обязательного медицинского страхования, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования, имеют особое публичное предназначение, а потому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, вне зависимости от формы собственности (частная, государственная, муниципальная) и организационно-правовой формы должны обеспечить их целевое использование.

Контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями путем проведения проверок и ревизий осуществляется территориальным фондом в соответствии с Положением, утвержденным приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 №73.

Полномочия Территориального фонда ОМС Алтайского края по осуществлению контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, в том числе по проведению проверок и ревизий установлены пунктом 12 части 7 статьи 34 Закона № 326-ФЗ, а также подпунктом 12 абзаца второго пункта 3.1. Положения о ТФОМС Алтайского края, утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 04.02.2011 № 48 (в ред. от 20.04.2011 № 201, от 19.05.2014 № 239).

Контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями путем проведения проверок и ревизий осуществляется Территориальным фондом в соответствии с Положением, утвержденным приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 № 73.

В ходе проверки, проведенной специалистами фонда на основании приказа от 23.12.2019 № 695 в КГБУЗ «Диагностический центр Алтайского края» с 13 января по 11 февраля 2020 г., в том числе было установлено, что в проверяемом периоде с 01.01.2018 по 31.12.2019 медицинской организацией нарушено требование п.5 ч.2 ст.20 Федерального закона № 326-ФЗ и обязательство, предусмотренное п.5.10. Договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (далее – Договор), об использовании средств обязательного медицинского страхования (далее – ОМС), полученных за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования. Использование не по целевому назначению медицинской организацией средств обязательного медицинского страхования выразилось в их расходовании:

- на оплату ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, предоставленного сотрудникам, занятым на работах с безвредными условиями труда, а также оплата начисленных на указанные выплаты страховых взносов в размере 29 515,18 руб.,

- на оплату ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска стимулирующего характера, подлежащего оплате за счет средств, поступивших от внебюджетной деятельности (за счет средств, поступивших от иной приносящей доход деятельности), а также оплата начисленных на указанные выплаты страховых взносов на сумму 963 802,13 руб.

Согласно части 9 статьи 39 Федерального закона № 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Кроме того, в ходе проверки установлен факт необоснованного получения медицинской организацией средств нормированного страхового запаса Территориального фонда, предназначенных для софинансирования расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала в сумме 381 969, 56 руб.

Правоотношения в сфере обязательного медицинского страхования регулируются Федеральным законом № 326-ФЗ.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 20 Федерального закона № 326-ФЗ и пункта 5.10. Договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (далее – Договор) медицинская организация обязана использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

В соответствии со статьями 16, 81 Федерального закона от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №323-ФЗ), органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья разрабатывают, утверждают и реализуют территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями, установленными Базовой программой обязательного медицинского страхования, являющейся составной частью Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 36 Федерального закона № 326-ФЗ).

Согласно части 7 статьи 35 Федерального закона № 326-ФЗ в рамках базовой программы ОМС структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя, в том числе расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие расходы.

В проверяемом периоде объем гарантированного бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств ОМС на территории Алтайского края устанавливался территориальными программами обязательного медицинского страхования (далее – территориальные программы ОМС), являющимися составными частями Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов (постановление Администрации Алтайского края от 26.12.2017 № 480) и Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов (постановление Администрации Алтайского края от 29.12.2018 № 482).

Согласно территориальной программе ОМС структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя, в том числе расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие расходы.

В соответствии с ч.1 ст.30 Федерального закона № 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включает в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Согласно методике расчета тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (пункт 158 раздела XI Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 №158н, (далее – Правила ОМС № 158н) и пункт 192 раздела XII Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздрава России от 28.02.2019 № 108н (далее – Правила ОМС № 108н)) в расчет тарифа на оплату медицинской помощи включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

Согласно пунктам 158.4., 158.14. Правил ОМС № 158н и пунктам 196, 206 Правил ОМС № 108н, затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда определяются в соответствии с действующей системой оплаты труда.

Порядок предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, в том числе и дополнительных, регулируется статьями 114 – 126 Трудового кодекса РФ.

Согласно части 1 статьи 116 ТК РФ ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, работникам, имеющим особый характер работы, работникам с ненормированным рабочим днем, работникам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в других случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами.

Работодатели с учетом своих производственных и финансовых возможностей могут самостоятельно устанавливать дополнительные отпуска для работников, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и иными федеральными законами. Порядок и условия предоставления этих отпусков определяются коллективными договорами или локальными нормативными актами, которые принимаются с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации (ч.2 ст. 116 ТК РФ).

Статьей 41 ТК РФ предусмотрено, что в коллективном договоре с учетом финансово-экономического положения работодателя могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями.

Права медицинских работников устанавливаются согласно ст. 72 Федерального закона № 323-ФЗ, в соответствии с которой медицинские работники и фармацевтические работники имеют право на основные гарантии, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ч.1).

Дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам могут устанавливаться Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления за счет соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (ч.2).

По смыслу вышеприведенных норм права, предоставление работникам ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска стимулирующего характера в случаях, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, предусмотрено с учетом финансово-экономического положения работодателя, который вправе при наличии соответствующей возможности такие выплаты осуществлять. В таком случае коллективным договором или иными локальными актами медицинской организации может быть предусмотрено предоставление работникам ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска стимулирующего характера на условиях, более благоприятных по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами.

Вместе с тем, наличие у медицинской организации права устанавливать дополнительные гарантии работникам, не свидетельствует о наличии возможности возмещать расходы на предоставление данных гарантий за счет средств ОМС.

Данный вывод обусловлен тем, что финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении полномочий по обеспечению прав граждан в сфере ОМС на территориях субъектов Российской Федерации, переданных Российской Федерацией для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе утверждение территориальных программ обязательного медицинского страхования, соответствующих единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования, и реализация базовой программы обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется за счет субвенций, предоставляемых из бюджета Федерального фонда ОМС бюджетам территориальных фондов ОМС (далее – субвенция) (п.1 ч.1, ч.2 ст.6 Федерального закона № 326-ФЗ).

Правила распределения, предоставления и расходования субвенций утверждены постановлением Правительства РФ от 05.05.2012 №462 и устанавливают, что субвенции предоставляются в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона № 326-ФЗ (пункт 2 Правил). Размер субвенций рассчитывается исходя из норматива финансового обеспечения Базовой программы ОМС, утверждаемой Правительством РФ на очередной финансовый год.

В целях организации обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации средний подушевой норматив финансирования за счет средств ОМС, установленный Базовой программой ОМС, включает расходы на организацию осуществления полномочий Российской Федерации, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации (разъяснения Минздрава России от 13.12.2017 № 11-7/10/2-8616, от 21.12.2018г. №11-7/10/1/511 по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый 2019 и 2020 годы, на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов).

В связи с чем, расходы медицинской организации на оплату ежегодного дополнительного отпуска стимулирующего характера, не предусмотренного законодательством Российской Федерации, не включены в средний подушевой норматив, установленный Базовой программой обязательного медицинского страхования.

Соответственно, медицинская организация не вправе производить за счет средств ОМС данные расходы сверх предусмотренных законодательством Российской Федерации, хотя и установленных коллективным договором.

В проверяемом периоде в КГБУЗ «Диагностический центр Алтайского края» действовали коллективные договоры от 15.06.2012, 28.20.2018 (далее – Коллективный договор).

В соответствии с п.3.14. Коллективного договора, работодатель обязуется предоставить работникам ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск стимулирующего характера, компенсируемый за счет средств, поступивших от внебюджетной деятельности (за счет средств, поступивших от иной приносящей доход деятельности), согласно перечню должностей работников, являющемуся приложением к Коллективному договору.

В ходе проверки установлено расходование средств ОМС на оплату ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска стимулирующего характера, не предусмотренного законодательством Российской Федерации, но предоставленного сотрудникам медицинской организации согласно п.3.14 Коллективного договора, подлежащего оплате за счет средств, поступивших от внебюджетной деятельности (за счет средств, поступивших от иной приносящей доход деятельности), а также оплата начисленных на указанные выплаты страховых взносов в размере 963 802,13 руб. (приложение № 2 к акту проверки).

Факт расходования средств ОМС в указанном размере заявителем не оспаривается.

Таким образом, из средств ОМС произведена оплата расходов, которые не предусмотрены законодательством Российской Федерации и которые согласно локальным актов Диагностического центра должны были быть оплачены из другого источника. Следовательно, данные расходы не связаны с оказанием медицинской помощи и обеспечением деятельности медицинской организации в целом в рамках программы ОМС, не предусмотрены структурой тарифа на оплату медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС и не могли быть оплачены за счет средств обязательного медицинского страхования.

В заявлении об оспаривании акта проверки в обоснование своих требований заявитель также указывает, что начисления на выплаты ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска стимулирующего характера, предоставленного сотрудникам, были произведены в соответствии с классификацией расходов кодов цели: по виду расходов 111 «Фонд оплаты труда учреждений» код КОСГУ 211 «Заработная плата» и 119 «Взносы по обязательному социальному страхованию на выплаты по оплате труда работников и иные выплаты работникам учреждений» код КОСГУ 213 «Начисления на выплаты по оплате труда» в соответствии с приказом Минфина РФ от 29.11.2017 № 209н в пределах фонда оплаты труда и плановый значений.

Данный довод заявителя не может быть принят во внимание, поскольку коды классификации операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ), предусмотренные приказом Минфина РФ от 29.11.2017 № 209н, используются в целях обеспечения сопоставимости показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при составлении и предоставлении бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности и источники финансирования тех или иных расходов медицинской организации не определяют. Тот факт, что расходы на вышеуказанный дополнительный отпуск стимулирующего характера учитываются по подстатье КОСГУ 211 «Заработная плата» и КОСГУ 213 «Начисления на выплаты по оплате труда», не свидетельствует о том, что данные расходы могут быть оплачены за счет средств ОМС.

Кроме того, данный довод заявителя подтверждает несостоятельность его другого довода о том, что указанные спорные «расходы на оплату дополнительных отпусков являются «прочими расходами» (абзац второй страницы 4 заявления об оспаривании акта проверки).

В связи с изложенным, средства ОМС, израсходованные заявителем на оплату расходов по предоставлению дополнительных отпусков стимулирующего характера, а также оплата начисленных на указанные выплаты страховых взносов в размере 963 802,13 руб., использованы медицинской организацией в нарушение требований п.5 ч.2 ст.20 Федерального закона № 326-ФЗ, п.5.10. Договора не в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования, то есть не по целевому назначению и подлежат возврату в бюджет Территориального фонда в силу части 9 статьи 39 Федерального закона № 326-ФЗ. За использование средств ОМС не по целевому назначению медицинская организация также уплачивает штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств, то есть 96 380,21 руб.

Средства нормированного страхового запаса Территориального фонда ОМС (далее – средства НСЗ) направляются в медицинские организации для софинансирования расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала на основании Соглашения, заключенного между Территориальным фондом и медицинской организацией.

Перечисление средств на софинансирование расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала, осуществляется на основании Заявок на предоставление средств НСЗ, являющихся приложением к Соглашению.

В соответствии с п.4.5. Порядка ведения формы отчетности об использовании средств нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования для софинансирования расходов медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения, оказывающих первичную медико-санитарную помощь в соответствии с территориальными программами обязательного медицинского страхования, на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала, утвержденного приказом ФФОМС от 12.04.2019 №64, в графы 8 и 9 отчетности, которые должны соответствовать графам 5-6 ежемесячной заявки, медицинские организации должны отражать численность уволенных врачей и среднего медицинского персонала в отчетном периоде.

При этом в документе отсутствует какое-либо ограничение в виде объема занимаемой должности по уволенным сотрудникам.

Таким образом, некорректное формирование Заявки на получение средств на софинансирование расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала КГБУЗ «Диагностический центр Алтайского края» привело к искажению информации о приросте численности врачей и среднего медицинского персонала и общей потребности в денежных средствах для софинансирования.

Суд считает требование о возврате в бюджет Территориального фонда необоснованно полученных средств нормированного страхового запаса для софинансирования расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала (далее – средства НСЗ, средства для софинансирования) в размере 381 969,56 руб. правомерным в виду следующего.

Согласно части 6.6. статьи 26 Федерального закона № 326-ФЗ с января 2019 года часть расходов медицинских организаций на зарплату врачей и среднего медперсонала финансируется Территориальным фондом. Указанные средства нормированного страхового запаса Территориального фонда предоставляются медицинским организациям на основании соглашения, типовая форма и порядок заключения которого утверждены приказом Минздрава России от 22.02.2019 № 86н. Порядок формирования средств нормированного страхового запаса, условия их предоставления медицинским организациям и порядок их использования утверждены приказом Минздрава России от 22.02.2019 № 85н.

Согласно пункту 7.2. части 2 статьи 20 Федерального закона № 326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства нормированного страхового запаса территориального фонда для софинансирования расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала в порядке, предусмотренном частью 6.6 статьи 26 Федерального закона № 326-ФЗ.

2 октября 2019 г. между КГБУЗ «Диагностический центр Алтайского края» и Территориальным фондом заключено Соглашение о предоставлении медицинским организациям, указанным в части 6.6. статьи 26 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», средств нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования для софинансирования расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала (далее – Соглашение). Срок действия Соглашения с 01.01.2019 по 31.12.2019.

Предметом данного Соглашения является предоставление Фондом Медицинской организации средств, предусмотренных в нормированном страховом запасе Фонда для софинансирования расходов медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения, оказывающих первичную медико-санитарную помощь в соответствии с территориальными программами обязательного медицинского страхования, на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала (далее – средства для софинансирования).

В соответствии с пунктом 4 Соглашения средства для софинансирования предоставляются при соблюдении Медицинской организацией, в частности следующих условий:

в) наличие у Медицинской организации потребности в медицинских работниках, оказывающих первичную медико-санитарную помощь;

г) наличие принятого на работу медицинского работника в текущем финансовом году на штатную должность в полном объеме (не менее одной ставки) сверх численности медицинских работников по состоянию на 1 января текущего года;

е) предоставление Медицинской организацией в Фонд до 5-го числа месяца, следующего за отчетным (за декабрь - до 20 декабря текущего финансового года), согласованной Уполномоченным органом власти заявки на предоставление средств для софинансирования (приложение к настоящему Соглашению). Заявка заполняется нарастающим итогом с начала года (сноска <1> к приложению к типовой форме соглашения).

Согласно пункту 9 Соглашения Фонд:

а) осуществляет в соответствии с заявкой на предоставление средств для софинансирования перечисление на лицевой счет Медицинской организации средств для софинансирования, но не более объема средств для софинансирования на год, утвержденного Медицинской организации Уполномоченным органом власти по согласованию с Фондом;

б) осуществляет контроль за использованием средств, полученных Медицинской организацией в соответствии с настоящим Соглашением;

в) направляет требование о возврате Медицинской организацией средств, полученных в соответствии с настоящим Соглашением, использованных не по целевому назначению.

Согласно пункту 10 Соглашения Медицинская организация, в том числе:

а) представляет в Фонд документы, подтверждающие выполнение условий, предусмотренных подпунктами "а" - "г" пункта 4 настоящего Соглашения, одновременно с Соглашением, представленным в Фонд в соответствии с Порядком;

б) использует средства, полученные в соответствии с настоящим Соглашением, для финансового обеспечения расходов по выплате заработной платы с начислениями медицинским работникам, принятым в штат сверх фактической численности медицинских работников по состоянию на 1 января текущего года, с учетом действующей в Медицинской организации системы оплаты труда с соблюдением условий, установленных настоящим Соглашением;

в) ведет раздельный аналитический учет предоставленных из бюджета Фонда средств для софинансирования по доходам и расходам, связанным с исполнением Соглашения.

В соответствии с пунктом 2 Порядка использования средств нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования для софинансирования расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала, утвержденного также приказом Минздрава России от 22.02.2019 №85н (далее – Порядок использования средств), средства для софинансирования используются медицинской организацией на заработную плату медицинских работников, принятых в штат медицинской организации в текущем году сверх численности по состоянию на 1 января текущего года, и начисления на выплаты по оплате труда указанных работников.

Кроме того, приказом Федерального фонда ОМС от 12.04.2019 №64 утверждена форма отчетности об использовании средств нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования для софинансирования расходов медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения, оказывающих первичную медико-санитарную помощь в соответствии с территориальными программами обязательного медицинского страхования, на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала и порядок ее ведения.

Согласно пунктам 4.5. и 5 данного Порядка ведения отчетности в графах 8 и 9 отражается численность уволенных врачей и среднего медицинского персонала в отчетном периоде, соответствующая данным в графах 5 и 6 ежемесячной заявки медицинской организации на предоставление средств для софинансирования. В графах 5 и 6 данной заявки медицинская организация должна указать количество человек, уволенных на последнее число отчетного месяца. А в графах 9 и 10 заявки указывается прирост численности человек на последнее число отчетного месяца.

Таким образом, из буквального содержания пункта 7.2. части 2 статьи 20, части 6.6. статьи 26 Федерального закона № 326-ФЗ, условий указанного Соглашения, Порядка использования средств и Порядка ведения отчетности следует, что средства НСЗ Территориального фонда, полученные в соответствии с заключенным Соглашением, медицинская организация обязана расходовать на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала, принятых в штат сверх фактической численности медицинских работников по состоянию на 1 января текущего года, и объем предоставляемых средств зависит от прироста количества человек – медицинских работников на последнее число отчетного месяца. Другими словами, при подсчете количества уволенных медицинских работников медицинская организация должно учитывать всех уволенных медицинских работников независимо от полноты занимаемой ими ставки.

В результате анализа заявок КГБУЗ «Диагностический центр Алтайского края» на предоставление средств НСЗ за 2019 г. установлено несоответствие данных о численности уволенных врачей и среднего медицинского персонала, отраженных в заявках, фактическим данным, установленным на основании приказов (распоряжений) о прекращении (расторжении) трудового договора с работником (увольнении) (далее – приказ).

Так, в заявках на 2019 год за апрель количество уволенных сотрудников среднего медицинского персонала указано в количестве 9 человек, за май – 10 человек, за июнь – 12 человек, за июль – 14 человек, за август – 15 человек, за сентябрь – 17 человек, за октябрь - 17 человек, за ноябрь – 20 человек, за декабрь – 21 человек. Согласно предоставленным в ходе проверки приказам фактически за период с января по апрель 2019 г. уволено работников среднего медицинского персонала – 10 человек, с января по май – 11 человек, с января по июнь – 13 человек, с января по июль – 17 человек, с января по август – 18 человек, с января по сентябрь – 20 человек, с января по октябрь – 20 человек, с января по ноябрь – 23 человека, с января по декабрь, то есть за 2019 год – 24 человека.

Таким образом, при составлении заявок на предоставление средств НСЗ для софинансирования в 2019 году заявитель КГБУЗ «Диагностический центр Алтайского края» при подсчете количества уволенных медицинских работников среднего медицинского персонала не учел увольнение трех медицинских сестёр, занимавших 0,5 ставки (выписка из приказов от 17.04.2019 № 421-Л, 02.07.2019 № 724-Л, 16.07.2019 № 800-Л).

Так, в заявках на 2019 год за август количество уволенных врачей указано в количестве 9 человек, за сентябрь – 10 человек, за октябрь - 12 человек, за ноябрь – 13 человек, за декабрь – 14 человек. Согласно предоставленным в ходе проверки приказам фактически за период с января по август 2019 г. уволено врачей – 10 человек, с января по сентябрь – 12 человек, с января по октябрь – 14 человек, с января по ноябрь – 15 человека, с января по декабрь, то есть за 2019 год – 16 человек.

Таким образом, при составлении заявок на предоставление средств НСЗ для софинансирования в 2019 году заявитель КГБУЗ «Диагностический центр Алтайского края» при подсчете количества уволенных врачей не учел увольнение врача ультразвуковой диагностики, занимавшего 0,25 ставки (выписка из приказа от 16.08.2019 №957-Л), а также врача-хирурга, занимавшего 0,5 ставки (выписка из приказа от 25.09.2019 №1112-Л).

Таким образом, в результате занижения в заявках численности уволенных медицинских работников и соответственно завышения прироста их численности по состоянию на 1 января текущего года, заявитель КГБУЗ «Диагностический центр Алтайского края» необоснованно получил средства НСЗ для софинансирования расходов на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала в размере 381 969,56 руб., следовательно, израсходовал их с нарушением требований пункта 7.2. части 2 статьи 20 Федерального закона № 326-ФЗ и подпункта б) пункта 10 Соглашения о целевом назначении указанных средств.

Подробное изложение сведений и расчетов содержится в приложении №3 к обсуждаемому акту проверки и заявителем не оспаривается.

В соответствии с подпунктом е пункта 10 Соглашения медицинская организация возвращает в бюджет Территориального фонда средства, полученные в соответствии с настоящим Соглашением, использованные не по целевому назначению на основании требования, направленного Территориальным фондом в силу подпункта в) пункта 9 Соглашения.

Учитывая изложенное, в обсуждаемом акте проверки содержится законное и обоснованное требование Территориального фонда о возврате в бюджет фонда указанных денежных средств в размере 381 969,56 руб.

Наличие у медицинской организации права устанавливать дополнительные гарантии работникам, не свидетельствует о наличии возможности возмещать расходы на предоставление данных гарантий за счет средств ОМС.

Таким образом, Фонд обоснованно исходил из того, что направление заявителем средств ОМС на цели, не соответствующие целям, установленным Территориальными программами государственных гарантий бесплатного оказания населению Алтайского края медицинской помощи, является нецелевым использованием средств ОМС.

Кроме того, контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями путем проведения проверок и ревизий осуществляется Территориальным фондом ОМС в соответствии с Положением, утвержденным приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 № 73 (далее - Положение о контроле).

На основании проверенных данных и фактов, подтвержденных документами, результатами проведенных проверок и процедур фактического контроля, других действий, связанных с проведением проверки, результаты проверки излагаются в акте проверки (абзац 14 пункта 23.2 Положения о контроле).

По результатам проверки составляется акт проверки, включающий, в частности заключительную часть, включающую обобщенную информацию о результатах проверки, с указанием выявленных нарушений и недостатков и сроков их устранения или сроков представления плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков.

При наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона № 326-ФЗ (пункт 23.3. Положения о контроле).

В случае несогласия с результатом рассмотрения территориальным фондом возражений на акт проверки медицинская организация вправе обжаловать данное решение в досудебном и (или) судебном порядке (абзац последний пункта 28 Положения о контроле).

В случае неисполнения медицинской организацией требований территориального фонда о возврате (возмещении) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) об уплате штрафов, пеней, а также в случае неустранения выявленных нарушений в установленные сроки территориальный фонд вправе:

-направить соответствующую информацию и материалы проверки в правоохранительные и судебные органы для привлечения виновных лиц к ответственности (пункт 30 Положения о контроле),

-предъявить медицинской организации требования о возврате в бюджет Территориального фондаперечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию средств, использованных не по целевому назначению (подпункт 15 пункта 3.2. Положения о ТФОМС).

Таким образом, обязательные для заявителя требования, влекущие юридические последствия, которые он вправе оспорить в порядке главы 24 АПК РФ, изложены в заключительной части акта проверки и заключаются в требовании возврата средств, использованных заявителем не по целевому назначению, а также уплате штрафа.

В связи с чем, требования заявителя о признании незаконным Акта проверки № 4 от 10.09.2020 в части содержащихся в нём выводов, а также требования о предоставлении плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков не носят властно-распорядительного характера, не устанавливают, не изменяют и не отменяют права и обязанности заявителя, не содержат обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия и нарушающих права и охраняемые законом интересы заявителя и не отвечают требованиям, предъявляемым к ненормативным правовым актам, решениям органов, осуществляющих публичные полномочия, порядок оспаривания которых установлен главой 24 АПК РФ.

Пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» установлено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствует закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Совокупность обстоятельств, предусмотренных статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении настоящего дела арбитражным судом не установлена.

Исследовав представленные в дело доказательства, арбитражный суд приходит к выводу, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом, не противоречит действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя.

На основании вышеизложенного, арбитражный суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Руководствуясь статьями 110, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Алтайского края в апелляционную инстанцию – Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения, либо в кассационную инстанцию – Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья Л.Г. Куличкова