Решение от 22 января 2020 г. по делу № А48-11991/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело №А48-11991/2019
г.Орел
22 января 2020 года
Резолютивная часть решения объявлена 15.01.2020 года

В полном объеме решение суда изготовлено 22.01.2020 года

Арбитражный суд Орловской области в составе судьи Полиноги Ю.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Департамента здравоохранения Орловской области (<...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (<...>, ОГРН <***>, ИНН <***>), третьи лица: Бюджетное учреждение здравоохранения Орловской области «Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы» (<...>, ОГРН <***>, ИНН <***>), Департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области (<...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 11.09.2019 № 4360/03,

при участии:

от заявителя- представитель ФИО2 (доверенность от 01.02.2019);

от ответчика- представитель ФИО3 (доверенность от 09.01.2020);

от третьего лица (Бюджетное учреждение здравоохранения Орловской области «Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы»)-представитель ФИО4 (доверенность от 09.01.2020), руководитель ФИО5 (выписка, предъявлен паспорт);

от третьего лица (Департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области)- представитель ФИО6 (доверенность от 06.03.2019).

установил:

Департамент здравоохранения Орловской области (далее – заявитель, Департамент) обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее - ответчик, Орловское УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительным предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 11.09.2019 № 4360/03.

В обоснование заявленного требования Департамент указал, что предоставление Бюджетному учреждению здравоохранения Орловской области «Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы» права осуществлять приносящую доход деятельность в рамках реализации уставных видов деятельности не противоречит нормам действующего законодательства. Услуги по хранению трупов в морозильной камере, доставляемых в морг на сохранение, с целью предотвращения гнилостных изменений, оказание ритуальных услуг в танатологических отделениях, прочие услуги немедицинского сервиса связаны с основной деятельностью учреждения, проводятся непосредственно после завершения судебно-медицинских экспертиз и исследований трупов и осуществляются для достижения целей деятельности учреждения и соответствует указанным целям. Доход от оказания указанных платных услуг направляется на нужды учреждения и используется для выполнения учреждением основного вида деятельности. Услуги, выполняемые учреждением, не являются самостоятельным продуктом рынка ритуальных услуг и, как следствие, не могут влиять в целом на товарный рынок таких услуг, ограничивая каким-то образом конкурентную среду. Основанием для предоставления учреждением немедицинских услуг является волеизъявление (согласие) родственников и близких умершего или лица, взявшего на себя обязанности по захоронению умершего, на получение услуги на платной основе, и добровольное желание исполнителя оказывать платные немедицинские услуги.

Ответчик в письменном отзыве указал, что Законом № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон № 73-ФЗ) не предусмотрена возможность осуществления судебно-экспертными организациями иной деятельности, помимо экспертной. Ритуальные услуги равно как и оказание услуг по санитарной и косметической обработке тел, сохранению (бальзамированию) тел умерших, реставрации тел умерших не относятся к медицинской деятельности и в свою очередь образует рынок свободного обращения товара, на который не может быть ограничен доступ хозяйствующим субъектам. Оказание платных немедицинских услуг, перечисленных в прейскуранте Бюджетного учреждения здравоохранения Орловской области «Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы» не отвечает цели организации Учреждения (обеспечение производства судебно-медицинских экспертиз в Орловской области), а также не отвечает целям деятельности государственных судебно-экспертных учреждений, предусмотренным Законом № 73-ФЗ. Учитывая, что рынок ритуальных услуг является конкурентным, оказание указанных выше услуг БУЗ «ОБСМЭ» может привести к понуждению граждан к заключению договора на оказание ритуальных услуг именно с данным учреждением, что может нарушить право на свободный выбор субъекта, оказывающего ритуальные услуги, что в итоге может привести к ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

Определением суда к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Бюджетное учреждение здравоохранения Орловской области «Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы» (далее – БУЗ ОО «ОБСМЭ»), Департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области.

Департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области в представленном отзыве на заявление поддержал доводы о недействительности оспариваемого предупреждения.

Представить БУЗ ОО «ОБСМЭ» в судебном заседании поддержал позицию заявителя.

Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, рассмотрев представленные по делу доказательства, арбитражный суд установил следующее.

В ходе внеплановой проверки антимонопольный орган установил, что приказом Департамента здравоохранения Орловской области от 01.10.2018 № 694 в Устав БУЗ ОО «ОБСМЭ» были внесены изменения, а именно пункт 13 раздела II «Предмет и цели деятельности учреждения» изложен в следующей редакции: «13. Учреждение для достижения целей, ради которых оно создано, имеет право осуществлять приносящую доход деятельность: 1) проведение экспертных исследований в рамках гражданских, арбитражных и административных дел; 2) проведение экспертных исследований по самообращению граждан; 3) оказание ритуальных услуг в танатологическом отделении и межрайонных отделениях; 4) хранение трупов в морозильной камере, доставляемых в морг на сохранение, с целью предотвращения гнилостных изменений; 5) прочие услуги немедицинского сервиса.».

Приказом БУЗ ОО «ОБСМЭ» от 29.12.2018 № 166 «Об оказании платных немедицинских услуг» введено в действие с 01.01.2019 «Положение о порядке и условиях предоставления платных немедицинских услуг в бюджетном учреждении здравоохранения Орловской области «Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы» (далее - Положение), а также утвержден прейскурант цен на немедицинские услуги, оказываемые БУЗ ОО «ОБСМЭ».

Полагая, что внесение изменений Департаментом здравоохранения Орловской области в Устав БУЗ ОО «ОБСМЭ», позволяющих осуществлять немедицинские услуги за плату (ритуальные услуги) может привести к ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг, что свидетельствует о признаках нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ), антимонопольный орган выдал Департаменту здравоохранения Орловской области предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 11.09.2029 № 4360/03, о необходимости прекращения указанных действий (бездействия) путем осуществления действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе путем внесения в Устав БУЗ «ОБСМЭ» изменений, исключающих возможность оказания Учреждением немедицинских (ритуальных услуг) услуг за плату в срок до 06.11.2019.

Не согласившись с указанным предупреждением, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд, оценив представленные по делу доказательства, находит требования заявителя подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

Согласно ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта возложена на принявший его орган.

Статьей 23 Закона о защите конкуренции определены полномочия антимонопольного органа, согласно которой антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе.

В силу части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Частью 2 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ определено, что предупреждение выдается хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом (часть 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с частью 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Сура Российской Федерации, изложенной в Постановлении Президиума от 15.04.2014 N 18403/13 по делу N А43-26473/2012, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

В настоящем деле предупреждение выдано заявителю при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При вынесении оспариваемого предупреждения антимонопольный орган исходил из того, что оказание платных немедицинских услуг, перечисленных в прейскуранте Учреждения (бальзамация трупа, облачение тела умершего в похоронную одежду и др.) не отвечает цели организации БУЗ ООО «ОБСМЭ», а также не отвечает целям деятельности государственных судебно-экспертных учреждений, предусмотренным Законом № 73-ФЗ, оказание указанных услуг БУЗ ООО «ОБСМЭ» может привести к понуждению граждан к заключению договора на оказание ритуальных услуг именно с данным учреждением, что может нарушить право на свободный выбор субъекта, оказывающего ритуальные услуги, что в итоге может привести к ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

Бюджетное учреждение здравоохранения Орловской области «Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы» является государственным бюджетным учреждением, входящим в систему здравоохранения, при этом функции и полномочия в отношении Учреждения осуществляет Департамент здравоохранение Орловской области.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ) (в редакции, действовавшей до внесения в него изменений Законом от 26.07.2019 N 224-ФЗ) государственными судебно-экспертными учреждениями являются специализированные учреждения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, созданные для обеспечения исполнения полномочий судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей посредством организации и производства судебной экспертизы. Организация и производство судебной экспертизы могут осуществляться также экспертными подразделениями, созданными федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В случаях, если производство судебной экспертизы поручается указанным экспертным подразделениям, они осуществляют функции, исполняют обязанности, имеют права и несут ответственность, которые предусмотрены для государственных судебно-экспертных учреждений.

Из содержания статьи 11 Закона № 73-ФЗ не следует, что само по себе учреждение является органом исполнительной власти либо наделено какими-либо его полномочиями.

Согласно пункту 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон №7-ФЗ) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Частью 2 статьи 9.2 Закона №7-ФЗ предусмотрено, что бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом.

Согласно части 4 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Согласно статье 37 Закона № 73-ФЗ (в редакции, действовавшей до внесения в него изменений Законом от 26.07.2019 N 224-ФЗ) деятельность государственных судебно-экспертных учреждений, экспертных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе экспертных подразделений органов внутренних дел Российской Федерации, финансируется за счет средств федерального бюджета.

Государственные судебно-экспертные учреждения вправе проводить на договорной основе экспертные исследования для граждан и юридических лиц, взимать плату за производство судебных экспертиз по гражданским, административным и арбитражным делам, делам об административных правонарушениях. Порядок расходования указанных средств определяется соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Взаимосвязанный анализ пунктов 1, 4 статьи 9.2 Закона 7-ФЗ и статей 11, 37 Закона №73-ФЗ свидетельствует о том, что специальная правоспособность государственных бюджетных судебно-экспертных учреждений ограничивается лишь теми видами деятельности, которые непосредственно указаны в учредительных документах.

Согласно п. 13 раздела II «Предмет и цели деятельности учреждения» учреждение для достижения целей, ради которых оно создано, имеет право осуществлять приносящую доход деятельность: 1) проведение экспертных исследований в рамках гражданских, арбитражных и административных дел; 2) проведение экспертных исследований по самообращению граждан; 3) оказание ритуальных услуг в танатологическом отделении и межрайонных отделениях; 4) хранение трупов в морозильной камере, доставляемых в морг на сохранение, с целью предотвращения гнилостных изменений; 5) прочие услуги немедицинского сервиса.».

С учетом изложенного, принимая во внимание положения пунктов 1, 4 статьи 9.2 Закона 7-ФЗ и статей 11, 37 Закона №73-ФЗ, суд считает, что предоставление БУЗ ОО «ОБСМЭ» права предоставлять указанные услуги, не противоречит нормам действующего законодательства.

Аналогичная позиция изложена в определении Верховного суда Российской Федерации от 05.08.2019 № 309-ЭС19-12048.

Следовательно, осуществляя некоторые виды предпринимательской деятельности (в том числе оказание платных услуг по подготовке умерших к захоронению) строго в соответствии с пунктом 13 раздела II Устава, для достижения поставленных уставных целей, учреждение действует в пределах действующего законодательства Российской Федерации.

Кроме того, как указал заявитель, доход, полученный от оказания немедицинских услуг, учреждение направляет на обеспечение своей основной деятельности.

Антимонопольный орган полагает, что внесение Департаментом здравоохранения Орловской области изменений в Устав БУЗ ОО «ОБСМЭ», позволяющих осуществлять немедицинские услуги за плату (ритуальные услуги) может привести к ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

Признаки ограничения конкуренции перечислены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

В качестве признаков ограничения конкуренции ответчик указал следующее.

Ввиду того, что БУЗ ОО «ОБСМЭ» оказало платные немедицинские услуги (ритуальные услуги) в отношении 1118 тел умерших, а всего в январе-сентябре 2019 года в городе Орле умерло 3156 человек, то БУЗ ОО «ОБСМЭ» занимает существенную долю рынка ритуальных услуг, что по мнению антимонопольного органа приводит или может привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов на рынке ритуальных услуг (первый признак); исходя из данных обстоятельств (возможность оказания существенного влияния на рынок ритуальных услуг) изменение БУЗ ОО «ОБСМЭ» цен на платные немедицинские услуги (ритуальные услуги) приводит или может привести к росту цен рынке ритуальных услуг, а также к определению БУЗ ОО «ОБСМЭ» общих условий обращения товара; также, это приводит или может привести к отказу хозяйствующих субъектов, функционирующих на рынке ритуальных услуг, от самостоятельных действий на данном рынке, поскольку они будут вынуждены подстраиваться под изменяющиеся условия, в том числе взаимодействовать с БУЗ «ОБСМЭ» путем заключения соглашений по установлению или поддержанию цен, или разделу товарного рынка, так как все тела умерших в любом случае поступают первоначально в БУЗ «ОБСМЭ».

Арбитражный суд отклоняет данные доводы по следующим основаниям.

Платные немедицинские услуги могут оказываться учреждением только в отношении тел умерших, находящихся в учреждении в обязательном порядке, а не в отношении всех тел умерших на территории Орловской области, и на основании волеизъявления (согласия) родственников и близких умершего или лица, взявшего на себя обязанности по захоронению умершего, на получение данных услуг на платной основе, что свидетельствует об отсутствии нарушении прав потребителей на свободный выбор организации, оказывающей ритуальные услуги.

Согласно журналу регистрации трупов в судебно-медицинском морге БУЗ ОО «ОБСМЭ» за 2019 год по состоянию на 17 декабря 2019 года в учреждение поступило 2834 тела умерших.

Договоры об оказании платных немедицинских услуг за период с 01.01.2019 по 30.11.2019 заключены в отношении 1118 тел умерших. В отношении остальных тел умерших платные немедицинские услуги не оказывались в связи с отсутствием волеизъявления лица, взявшего на себя обязанности по захоронению умершего.

БУЗ Орловской области «Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы» имеет межрайонные отделения: Кромское МРО; Мценское МРО; Ливенское МРО; Залегощенское МРО.

Согласно информации, полученной от межрайонных отделений, по данным журналов регистрации трупов, договоры об оказании платных немедицинских услуг указанными отделениями не заключались.

Всего в БУЗ Орловской области «ОБСМЭ» и межрайонные отделения по состоянию на декабрь 2019 года поступило 4158 тел умерших, договоры на оказание платных немедицинских услуг заключены в отношении 1118 тел умерших, что составляет 26,9 % и свидетельствует об отсутствии ограничения доступа хозяйствующих субъектов в сфере оказания спорного вида услуг.

При таких обстоятельствах, оказываемые БУЗ ОО «Орловской бюро судебно-медицинской экспертизы» услуги только в отношении тел умерших, находящихся в учреждении в обязательном порядке, не могут рассматриваться как товар, образующий самостоятельный товарный рынок, в смысле, придаваемом ему Федеральным законом от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и не могут влиять в целом на товарный рынок таких услуг, ограничивая конкурентную среду.

Арбитражный суд пришел к выводу, что у ответчика не имелось достаточных оснований для вывода о наличии в действиях заявителя нарушений части 1 статьи 15 Закон о защите конкуренции, а также для выдачи Департаменту здравоохранения Орловской области предупреждения.

При таких обстоятельствах суд считает, что требования Департамента о признании недействительным предупреждения № от 11.09.2019 № 4360/03 являются обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст.167-170, 201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 11.09.2019 № 4360/03.

Решение может быть обжаловано в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в г. Воронеже через Арбитражный суд Орловской области в течение месяца со дня его принятия.

Судья Ю.В. Полинога