Решение от 27 октября 2020 г. по делу № А12-16432/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

г. Волгоград Дело № А12-16432/2020

«27» октября 2020 года

Резолютивная часть объявлена 27 октября 2020 года

Полный текст решения изготовлен 27 октября 2020 года

Арбитражный суд Волгоградской области в составе судьи Калашниковой О.И.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Оводовой Н.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Спецтрансстрой» (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Волгоградской транспортной прокуратуре, с привлечением в качестве заинтересованных лиц: Южной транспортной прокуратуры; Нижне-Волжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору; открытого акционерного общества «РЖД»; акционерного общества «РЖДстрой», об оспаривании ненормативного правового акта

при участии в заседании:

от заявителя – ФИО1, представитель по доверенности от25.02.2020 № 040-2020;

от ответчика – ФИО2, представитель по доверенности от 28.09.2020;

от Управления Ростехнадзора – ФИО3, представитель по доверенности от 27.05.2020,

от АО «РЖДстрой» - ФИО4, представитель по доверенности от 27.12.2019,

иные лица, участвующие в деле - не явились, извещены.

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Спецтрансстрой» (далее – заявитель, ООО «Спецтрансстрой», общество) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным представления Волгоградской транспортной прокуратуры (далее – Прокуратура, ответчик) от 31.03.2020 № 23/1-3-2020/41.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц арбитражным судом привлечены: Южная транспортная прокуратура (далее – Прокуратура); Нижне-Волжское Управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Управление Ростехнадзора); открытое акционерное общество «РЖД» (далее – ОАО «РЖД»); акционерное общество «РЖДстрой» (далее – АО «РЖДстрой»).

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленное требование, ссылаясь на допущенные Прокуратурой нарушения законодательства в ходе проведения проверки ОАО «РЖД», в рамках которой без уведомления общества о проводимой проверке ООО «Спецтрансстрой» выдано представление об устранении выявленных нарушений.

Представитель Прокуратуры против удовлетворения заявления возражал по основаниям, изложенным в отзыве.

Представитель Управления Ростехнадзора поддержала позицию Прокуратуры, в удовлетворении заявления просила отказать.

Представитель АО «РЖДстрой» поддержала позицию заявителя, считает, что оспариваемое представление является незаконным и подлежит отмене.

Выслушав доводы представителей, исследовав материалы дела, арбитражным судом установлены следующие обстоятельства.

Пунктом 5 приказа Генерального прокурора Российского Федерации от 15.07.2011 № 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере» транспортным прокурорам при реализации надзорных полномочий предписано обеспечить эффективный надзор за исполнением законов о безопасности движения и эксплуатации транспорта, инженерных сооружений и технических средств, непосредственно обеспечивающих его безопасное функционирование.

В соответствии с приложением № 5 к приказу Южного транспортного прокурора от 08.07.2019 № 84 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере» на Волгоградскую транспортную прокуратуру возложены полномочия по осуществлению надзора за исполнением законодательства о безопасности движения, касающихся функционирования поднадзорных объектов, в пределах Волгоградской области, Кетченеровского, Малодербетовского, Октябрьского районов республики Калмыкия, надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина и соответствием закону правовых актов в подразделениях федеральных органов исполнительной власти и организациях на железнодорожном транспорте.

Осуществляя предоставленные полномочия, Волгоградским транспортным прокурором в рамках пункта 8 плана работы прокуратуры на 1 полугодие 2020 года проведена проверка исполнения требований бюджетного и градостроительного законодательства при строительстве вторых железнодорожных путей на участках: ФИО5, ФИО6, Канальная-Тингута Приволжской железной дороги, осуществляемых в рамках реализации государственной программы «Развитие транспортной системы».

Согласно решению заместителя Волгоградского транспортного прокурора от 19.03.2020 № 28 проверке подлежало исполнение законодательства Ростовской группой заказчика по строительству объектов железнодорожного транспорта обособленного структурного подразделения Дирекции по капитальной реконструкции железных дорог и строительству объектов железнодорожного транспорта - филиала ОАО «РЖД».

Предметом проверки являлось исполнение требований бюджетного, градостроительного законодательства, в том числе при реализации государственных программ в сфере железнодорожного транспорта по объектам «Комплексная реконструкция участка М.Горький - Котельниково Приволжской железной дороги. Строительство вторых путей на участках: ФИО5, ФИО6- Канальная, Канальная –Тингута».

Показаниями допрошенных в судебных заседаниях 22.09.2020 и 14.10.2020 в качестве свидетелей ФИО7, ФИО8 (заместитель управляющего СММТ № 8 филиала АО «РЖДстрой»), ФИО9 (руководитель проекта Фортресурс) подтверждено участие руководителя проекта ООО «Спецтрансстрой» ФИО7 в ходе проверки.

Проверкой установлено, что ОАО «РЖД» (заказчик) для строительства объекта «Комплексная реконструкция участка М.Горький - Котельниково Приволжской железной дороги. Строительство вторых путей на участках: ФИО5, ФИО6- Канальная, Канальная–Тингута» в качестве генподрядчика на основании договоров генерального подряда №№ 3144448, 1866/Р, 1867/Р от 19.11.2018 привлечено АО «РЖДстрой», которое в свою очередь на основании договоров подряда №№ 08-18-01-6838, 08-18-01-6849 от 18.12.2018 для строительства второго пути на участках: ФИО6 - Канальная, Канальная - Тингута привлекло подрядчика ООО «Спецгрансстрой».

Заказчиком приняты работы с нарушением требований проектной документации от генподрядчика, которым, в свою очередь, эти работы приняты от ООО «Спецгрансстрой». Выявленные нарушения выразились в отступлении от проектной документации и снижении качества поставляемых материалов.

При этом ОАО «РЖД» и генподрядчиком - АО «РЖДстрой» самостоятельные строительно-монтажные работы не производились, выявленные проверкой нарушения допущены ООО «Спецтрансстрой» и привлеченными им субподрядными организациями.

Учитывая изложенное, а также то, что заявитель является участником правоотношений по строительству объекта «Комплексная реконструкция участка М.Горький - Котельниково Приволжской железной дороги. Строительство вторых путей на участках: ФИО5, ФИО6, Канальная–Тингута», являющейся предметом прокурорской проверки в соответствием с решением от 19.03.2020 № 28, по итогам проверочных мероприятий 31.03.2020 органом прокуратуры в отношении общества выдано представление об устранении выявленных нарушений № 23/1-3-2020/41.

В соответствии с представлением об устранении выявленных нарушений № 23/1-3-2020/41 обществу предписано: - принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений действующего законодательства Российской Федерации, причин и условий, им способствующих; - рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности руководителя проекта ООО «Спецтрансстрой» ФИО7, и иных виновных должностных лиц, ответственных за допущенные нарушения закона; - о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в Волгоградскую транспортную прокуратуру в установленный законом месячный срок.

В соответствии с отчетом об отслеживании отправлений с почтовым идентификатором № 40006644439143 представление получено ООО «Спецтрансстрой» 06.04.2020.

Не согласившись с выданным представлением ООО «Спецтрансстрой» обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта.

Отказывая в удовлетворении заявления о признании представления незаконным, арбитражный суд руководствуется следующим.

В соответствии со ст.198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания оспариваемого решения незаконным необходимо наличие двух условий: не соответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя, незаконное возложение на заявителя обязанностей либо создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В судебном заседании не подтвердились доводы заявителя о несоответствии представления Прокуратуры действующему законодательству и нарушении прав заявителя.

Проведение проверок органами Прокуратуры регулируется положениями Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон № 2202-1).

На основании ч. 1 ст. 21 Закона № 2202-1 предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

В соответствии с ч. 2 ст. 21 Закона № 2202-1 при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки (п. 3 ст. 21 Закона № 2202-1).

Статьей 22 Закона № 2202-1 установлено, что прокурор или его заместитель при осуществлении возложенных на него функций вправе возбуждать производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, а также, в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона – выносить представления об устранении нарушений закона.

В рассматриваемом случае проверка исполнения требований градостроительного и бюджетного законодательства, в том числе, при реализации государственных программ в сфере железнодорожного транспорта по объекту «Комплексная реконструкция участка им Максима Горького-Котельникового Приволжской железной дороги. Строительство вторых путей на участках: М.Горького - ФИО6, ФИО6 - Канальная, Канальная - Тингута», проводилась на основании плана работы Южной транспортной прокуратуры на первое полугодие 2020 г. и комплексного анализа состояния законности в Волгоградском транспортном регионе за 2019 год.

В соответствии с п. 8 плана работы на 1 полугодие 2020 года проведена проверка исполнения требований бюджетного и градостроительного законодательства при строительстве вторых путей на участках: М. Горький - ФИО6, ФИО6 - Канальная, Канальная - Тингута Приволжской железной дороги, осуществляемых в рамках реализации государственной программы «Развитие транспортной системы».

В ходе проверки установлено, что работы на проверяемом объекте велись подрядчиком ООО «Спецтрансстрой» на основании договоров подряда от 18.12.2018 №№ 08-18-01-6838, 08-18-01-6849, заключенных с генеральным подрядчиком АО «РЖДстрой.

По результатам проверки Прокуратурой установлены факты отступления подрядчиком от требований проектной документации при выполнении строительно-монтажных работ, в том числе при строительстве 2 путей на участке Канальная – Тингута, а именно: - на мосту ПК 581+03,90 при устройстве армокаркаса армостержень выполнен с защитным слоем 20 мм, а рабочей документацией предусмотрен защитный слой 40 мм; на мосту ПК 581+03.90 при устройстве железобетонного пролетного строения конструктивный элемент выполнен с непрямолинейным железобетонным участком (акт освидетельствования скрытых работ № 158 от 20 августа 2019 года); отсутствует исполнительная документация (акты освидетельствования скрытых работ, сертификаты качества, паспорта на материалы) на армирование тела устоя, подтверждающие выполнение требований проектной документации; отсутствует ограждение котлована на строительной площадке, рулонные материалы складируются на поверхность земли без прокладок, отсутствуют проходы шириной не менее 1 м; железобетонные изделия складируются на поверхность земли без прокладок.

По факту указанных нарушений постановлением заместителя руководителя Нижне-Волжского управления 16.06.2020 №10-74МГСН/2020 АО «РЖДстрой признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Вступившим в законную силу судебным актом – решением Арбитражного суда Волгоградской области по делу № А12-15311/2020 от 03.09.2020 постановление Нижне-Волжского управления Ростехнадзора от 16.06.2020 № 10-74МГСН/2020 о привлечении акционерного общества «РЖДстрой» к административной ответственности изменено в части назначения административного наказания, размер административного штрафа снижен до 55 000 рублей. В остальной части постановление оставлено без изменения.

Отклоняя доводы заявителя по настоящему делу об отсутствии в его действиях нарушений действующего законодательства, суд в силу принципа обязательности судебных актов, закрепленного в статье 16 АПК РФ, учитывает вступившее в законную силу решение арбитражного суда по делу № А12-15311/2020, а также исходит из следующего.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2017 № 1596 утверждена Государственная программа «Развитие транспортной системы» в целях экстраполяции постановления Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 319 «Об утверждении федеральной целевой программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», которой предусмотрена комплексная реконструкция объектов железнодорожного транспорта, в том числе строительство вторых путей на участках: М. Горький ФИО6, ФИО6 - Канальная, Канальная - Тингут Приволжской железной дороги.

В соответствии со ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования, застройки, документации по планировке.

Согласно ч. 1 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

На основании ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объект; капитального строительства в соответствии с проектной документацией.

Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

Лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 2 настоящей статьи, и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц.

Лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленными на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенным использованием земельного участка, ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Лицо, осуществляющее строительство, также обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или технического заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или технического заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Таким образом, установив в ходе прокурорской проверки факт отступления подрядчика от проектной документации, Прокуратура в силу положений Закона № 2202-1 вправе выносить представления об устранении нарушений закона.

Из материалов дела следует, что порядок проведения проверки, предусмотренный статьей 21 Закона № 2202-1, Прокуратурой соблюден, а именно: решение о проведении проверки № 28 от 19.03.2020 вынесено уполномоченным должностным лицом; решение доведено до руководителя проверяемой организации - Ростовской группы заказчика по строительству объектов железнодорожного транспорта - обособленного структурного подразделения Дирекции по капитальной реконструкции железных дорог и строительству объектов железнодорожного транспорта - филиала ОАО «РЖД», которая является заказчиком строительства.

Отклоняя доводы заявителя о том, что обществу не направлялось решение о проведении проверки суд учитывает, что проверяемым лицом в рассматриваемом случае являлось ОАО «РЖД» - заказчик строительства объекта, которому и было направлено уведомление о проведении проверки.

В то же время, с учетом выявленных нарушений, установленных на объекте строительства, подрядчиком которого являлся заявитель, Прокуратурой в адрес подрядчика выдано представление об устранении нарушений, что соответствует положениям статьи 22 Закона № 2202-1.

В нормативно-правовом регулировании прокурорской деятельности не установлена безусловная взаимосвязь между вынесением решения о проведении проверки и внесением представления об устранении нарушений закона, поскольку прокурор, либо его заместитель обладают правоспособностью на внесение представления лицу, уполномоченному устранить нарушения закона, без вынесения решения о проведении проверки (к примеру, по результатам анализа состояния законности при привлечении к административной ответственности).

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 N 2-П разъяснено, что снования прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем, реализация прокурором предоставленных ему полномочий вне оснований конкретной проверки по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора.

С учетом изложенных нормативных положений, при обнаружении в ходе проверки ОАО «РЖД» оснований для проведения отдельной проверки в отношении ООО «Спецтрансстрой» Прокуратура должна была вынести решение о проведении новой проверки и известить об этом заявителя.

Между тем, в рассматриваемом случае указанные основания для проведения отдельной проверки заявителя отсутствовали, вывод о допущенных обществом нарушениях был сделан по результатам проверки ОАО «РЖД» и не требовал дополнительной проверки выявленных обстоятельств, у заявителя не запрашивались какие-либо документы, сведения и пояснения.

Учитывая изложенное, установив в ходе проверки заказчика строительства объекта нарушения, допущенные подрядчиками, Прокуратура вправе была выдать указанным лицам представления об устранении нарушений закона.

Доводы ООО «Спецтрансстрой» о незаконности требований представления прокурора в части привлечения к дисциплинарной ответственности виновных лиц являются несостоятельными, поскольку по смыслу представления обществу было предложено решить вопрос об ответственности по своему усмотрению. В императивном порядке о необходимости привлечения работников ООО «Спецтрансстрой» к дисциплинарной ответственности Прокуратурой не указывалось, поскольку указанный вопрос относится к исключительной компетенции работодателя.

При принятии настоящего решения суд также учитывает, что с учетом установленного факта допущенных подрядчиком в ходе строительства нарушений, права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности вынесением оспариваемого представления не нарушены, поскольку Прокуратурой законно возложена обязанность по устранению выявленных нарушений действующего законодательства на подрядчика.

При таких обстоятельствах, оспариваемое представление является законным и обоснованным, а заявленное требование удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 АПК РФ, арбитражный суд

решил:

в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью «Спецтрансстрой» отказать.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью «Спецтрансстрой» в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 3 000 рублей.

Решение может быть обжаловано в течение месяца после его принятия в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Волгоградской области.

Судья О.И. Калашникова