Решение от 22 ноября 2019 г. по делу № А15-4659/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А15-4659/2019
22 ноября 2019 года
г. Махачкала


Резолютивная часть решения объявлена 15 ноября 2019 г. Решение изготовлено в полном объеме 22 ноября 2019 г.

Арбитражный суд Республики Дагестан в составе судьи Магомедовой Ф.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан (ОГРН <***>, ИНН0541019009)

к Управлению Федерального казначейства по Республики Дагестан (ОГРН1020502632941, ИНН <***>)

о признании недействительным представления № 103-20-08/3225 от 25.07.2019,

при участии в судебном заседании: от заявителя – ФИО2 (доверенность № 03-03/2018 от 27.11.2018),

от заинтересованного лица – ФИО3 (доверенность от 29.12.2018 № 103-12- 10/5883), ФИО4 (доверенность от 29.12.2018 № 103-12-10/5884, копия диплома юриста) ФИО5 (доверенность № 103-12-14/4601 от 15.11.2019, копия диплома юриста), ФИО6 (доверенность от 30.10.2019 № 103-12-13/4396, диплом о высшем юридическом образовании не представлен, в признании полномочий на участие в деле отказано на основании ч.4 ст. 63 АПК РФ), ФИО7 (доверенность от 30.10.2019 № 103-12-13/4395, диплом о высшем юридическом образовании не представлен, в признании полномочий на участие в деле отказано на основании ч.4 ст. 63 АПК РФ),

от третьего лица (Счетная палата РД) – ФИО8 (доверенность от 26.09.2019 № 01/502/11),

УСТАНОВИЛ:

Администрация Главы и Правительства Республики Дагестан (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республики Дагестан (далее – заинтересованное лицо, УФК по РД, управление) о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Республики Дагестан от 25.07.2019 № 103-20-08/3225.

Определением от 26.09.2019 судебное разбирательство назначено на 31.10.2019. К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Счетная палата Республики Дагестан.

Определением от 31.10.2019 судебное заседание отложено на 15.11.2019.

Представитель Администрации в судебном заседании поддержал заявленные требования, просил признать представление № 103-20-08/3225 от 25.07.2019 недействительным по основаниям, изложенным в заявлении, представил для приобщения к материалам дела дополнительные доказательства в обоснование своих доводов, а именно: копию акта проверки Счетной палаты Республики Дагестан от 18.09.2019, копию письма от 13.12.2018 за № 1204/014624 министру внутренних дел РД, копии распоряжений Минимущества Дагестана “О порядке использования государственного движимого имущества Республики Дагестан” от 18.06.2019 № 335-р и от 05.11.2019 № 496-р с приложениями.

Управление Федерального казначейства по РД в отзыве от 20.09.2019 № 103-12- 06/413-1 и его представители в судебном заседании просили отказать в удовлетворении заявленного требования, считают изложенные в заявлении доводы незаконными и необоснованными.

Третье лицо (Счетная палата РД) в отзыве от 24.09.2019 № 01-498/11 и его представитель в судебном заседании считают требования заявителя обоснованными и подлежащими удовлетворению. Представитель Счетной палаты пояснил, что в ходе проверки, проведенной Счетной палатой Республики Дагестан в отношении Администрации, бюджетные нарушения, отраженные в оспариваемом представлении, не нашли своего подтверждения. Представитель Счетной палаты РД также пояснил, что в рамках проведенной проверки, Счетной палатой не проверялось соблюдения требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

От представителя управления поступило письменное ходатайство от 13.11.2019 № 103-12-06/413 об отложении судебного заседания на другой срок, мотивированное тем, что на заседание не может явиться полномочный представитель заинтересованного лица, которому поручено представление интересов УФК по Республике Дагестан по данному делу, в связи с его нахождением в командировке в г. Москве. Ходатайство об отложении судебного заседания, обоснованно также тем, что дополнительные документы, поступившие от заявителя имеют большой объем (149 листов), а представитель казначейства ознакомился с ними только 13.11.2019, дело является сложным (3 тома), требуется время для надлежащего ознакомления с материалами дела и подготовки правовой позиции, кроме того, УФК по Республике Дагестан планирует представить свыше 1000 листов копий материалов проверки, послуживших основанием для направления представления заявителю.

Представитель УФК по Республике Дагестан в судебном заседании поддержал указанное ходатайство об отложении судебного заседания, просил его удовлетворить.

Представители заявителя и третьего лица возражали против удовлетворения ходатайства.

Рассмотрев ходатайство представителя УФК по РД об отложении судебного заседания, суд протокольным определением отказал в его удовлетворении ввиду следующего.

В соответствии с частью 3 статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если лицо, участвующее в деле и извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, заявило ходатайство об отложении судебного разбирательства с обоснованием причины неявки в судебное заседание, арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает причины неявки уважительными.

Из содержания данной нормы следует, что полномочие суда по вопросу удовлетворения ходатайства об отложении судебного разбирательства относится к числу дискреционных и зависит от наличия обстоятельств, препятствующих участию стороны в судебном заседании, которые суд оценит в качестве уважительных причин неявки.

При оценке содержания понятия уважительности причин суд принимает во внимание пункт 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 36 от 28.05.2009 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", в соответствии с которым не могут, как правило, рассматриваться в качестве уважительных причин нахождение представителя заявителя в командировке (отпуске), кадровые перестановки, отсутствие в штате организации юриста, смена руководителя (его нахождение в длительной командировке, отпуске), а также иные внутренние организационные проблемы юридического лица.

Таким образом, отложение судебного разбирательства является правом суда, а не его обязанностью. При рассмотрении соответствующего ходатайства суд учитывает фактические обстоятельства и исходит из необходимости разрешения спора в установленные процессуальные сроки.

В судебном заседании принимает участие представитель УФК по РД ФИО3, который также принимал участие в предварительном судебном заседании и который ознакомился с материалами дела. При таких обстоятельствах суд считает, что нахождение другого представителя заинтересованного лица в командировке в назначенный день судебного разбирательства не может служить препятствием для рассмотрения дела.

Рассмотрев доводы заинтересованного лица о том, что с представленными заявителем дополнительными документами представитель казначейства ознакомлен 13.11.2019, дело является сложным, поскольку состоит из трех томов и требуется время для надлежащего ознакомления с материалами дела и подготовки правовой позиции, о планировании предоставить свыше 1000 листов копий материалов проверки, суд также не находит достаточных процессуальных оснований для отложения судебного разбирательства.

Как видно из материалов дела, дополнительные документы, о которых указывается в ходатайстве, представлены Администрацией в суд 28.10.2019, то есть до начала судебного разбирательства, назначенного на 31.10.2019. Определением от 31.10.2019 судебное заседание было отложено на 15.11.2019. Таким образом, заинтересованное лицо имело достаточно времени для ознакомления с материалами дела, в том числе дополнительными документами, представленными заявителем 28.10.2019, а также для представления дополнительных документов. Однако представитель управления обратился в суд с ходатайством об ознакомлении с материалами дела лишь 12.11.2019 в 14 часов 10 минут и утром 13.11.2019 ознакомлен с материалами дела.

Указанные действия УФК по РД не соответствуют критериям разумности и добросовестности, а направлены на затягивание рассмотрения данного спора, что недопустимо в силу статьи 9 АПК РФ.

Суд также отмечает, что сформированные в трех томах материалы дела, состоят в большей степени из оспариваемого представления, акта проверки казначейства, отзыва управления и материалов проверки, представленных самим же управлением в предварительном судебном заседании.

Кроме того, суд принимает во внимание, что доводы, по которым УФК по РД не согласно с заявленным требованием, достаточно подробно изложены в тексте отзыва от 20.09.2019 № 103-12-06/413-1.

В судебном заседании в порядке статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв на 40 минут. После перерыва судебное заседание продолжено с участием тех же представителей.

После перерыва представители заявителя и заинтересованного лица представили дополнительные документы в обоснование своих доводов.

Выслушав доводы представителей заявителя, заинтересованного лица и третьего лица, исследовав письменные материалы дела и оценив, руководствуясь статьей 71 АПК РФ, относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, на основании приказа управления от 03.04.2019 № 163 в период с 04.04.2019 по 21.06.2019 административным органом в отношении Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан проведена плановая проверка годового отчета об исполнении в 2018 году бюджетов субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

По результатам проведенной проверки управлением составлен акт от 21.06.2019 и вынесено в адрес Администрации представление от 25.07.2019 № 103-20-08/3225 с требованием рассмотреть информацию об указанных в нем нарушениях, и о принятии мер по устранению причин и условий их совершения.

Администрация, не согласившись с представлением управления от 25.07.2019 № 103- 20-08/3225, обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Предусмотренный частью 4 статьи 198 АПК РФ трехмесячный срок для подачи заявления в суд на обжалование ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, заявителем не пропущен.

В соответствии п. 3 ст. 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

На основании п. 1, 2 ст. 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с положениями пунктов 10, 47, 68 Постановления Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" органы Федерального казначейства (в том числе, его территориальные органы) по результатам проведенных проверок вправе выдавать представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В силу п. 2 статьи 270.2 БК РФ представление - это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Таким образом, выносимые органами государственного (муниципального) финансового контроля представления содержат властные предписания, обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку создают, порождают и изменяют правоотношения, характеризуется принудительным воздействием на проверяемое лицо, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.

Как установлено судом, Администрации вменены в вину следующие нарушения: п.1 – принятие бюджетных обязательств сверх доведенных лимитов (нарушение в денежном выражении составило 653 487, 72 руб.); п.2 – расходование бюджетных средств сверх утвержденных назначений (нарушение в денежном выражении составило 12 284 340,00 руб.); п.3 – приобретение служебного автотранспорта в количестве 12 единиц сверх установленного лимита служебного легкового автотранспорта (нарушение в денежном выражении составило 23 084 340,00 руб.); п.4 - неэффективное и неэкономное использование бюджетных средств, выразившихся в возмещении судебных расходов (нарушение в денежном выражении составило 72 913,35 руб.); п.5 – утверждение плана- графика закупок с нарушением установленного срока; п. 6 – направление информации и документов об исполнении государственных контрактов в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, с нарушением установленного срока; п.7 – не направление документов о приемке поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; п.8 – при заключении государственного контракта на оказание услуг по автотранспортному обслуживанию Главы Республики Дагестан для служебных поездок по городу Москве и Московской области с Федеральным государственным бюджетным учреждением «Транспортный комбинат «Россия» Управления делами Президента Российской Федерации на сумму 5 871 611,09 рублей не использованы конкурентные способы определения исполнителя; п.9 - необоснованно произведена оплата Федеральному государственному бюджетному учреждению «Транспортный комбинат «Россия» Управления делами Президента Российской Федерации за оказанные услуги по автотранспортному обслуживанию Главы Республики Дагестан для служебных поездок по городу Москве и Московской области (нарушение в денежном выражении составило 1 313 711,70 руб.).

В представлении Управление Федерального казначейства по Республике Дагестан потребовало рассмотреть информацию об указанных в нем нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в срок не позднее 30 дней со дня получения представления. Кроме того, в представлении Администрации также предписано о результатах исполнения представления проинформировать Управление Федерального казначейства по Республике Дагестан не позднее 5 дней с даты исполнения представления.

По нарушению подпункта 2 пункта 1 статьи 162, пункта 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указанному в п.1 представления - о принятии бюджетных обязательств сверх доведенных лимитов, судом установлено следующее.

Согласно абзацу второму пункта 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства. При этом бюджетными обязательствами являются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

Бюджетные обязательства принимаются путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Как следует из ст. 72 БК РФ, государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств. Исключением из данного правила являются случаи, установленные ч. 3 ст. 72 БК РФ. Таким образом, проведение закупок сверх лимитов бюджетных обязательств или при их отсутствии признается нарушением.

Согласно акту проверки вывод о принятии бюджетных обязательств сверх утвержденных лимитов сделан исходя из проведенного анализа путем сопоставления лимитов бюджетных обязательств с фактически произведенными расходами и наличием на конец года кредиторской задолженности по данным расходам.

В судебном заседании представитель казначейства по данному пункту представления пояснила, что при поведении проверки были сопоставлены лимиты бюджетных обязательств, которые доведены до получателя (13 524 300 руб. по 242 виду расходов) с фактически произведенными расходами в этом финансовом году (14413903,26 руб. по 242 виду расходов) и наличием кредиторской задолженности по данным расходам, в результате чего выявлена разница на сумму 889 603, 20 руб. В связи с тем, что по указанной сумме пояснения даны не были, самим ревизорам не удалось установить, в связи с чем возникли данные расходы, из указанной суммы вычли расходы на коммунальные услуги, в результате чего бюджетные обязательства, приятые заявителем сверх доведенных лимитов составили 653 487, 72 руб. Указанная сумма составлена по следующим видам расходов: расчеты с подотчетными лицами – 37 438, 00 руб., услуги связи – 348 957, 67 руб., расчеты по транспортным услугам – 230 949, 60 руб., расчеты по прочим услугам и работам – 36 142, 45 руб.

Представитель Счетной палаты в судебном заседании по данному пункту представления пояснил, что наличие кредиторской задолженности не может являться нарушением, указанном в пункт 1 представления, сама по себе кредиторская задолженность не свидетельствует о принятии бюджетных обязательств сверх доведенных лимитов. При проверке, проведенной Счетной палатой за тот же период, такого нарушения не выявлено. По мнению представителя Счетной палаты, пункт 1 представления является незаконным, поскольку Управлением казначейства не доказано, по каким контрактам

администрацией приняты бюджетные обязательства сверх доведенных лимитов, когда и по каким контрактам образовалась данная кредиторская задолженность.

Таким образом, судом установлено, что Управление казначейства в ходе проверки не выяснило, по каким бюджетным обязательствам, по каким контрактам, сверх каких сумм лимитов Администрацией приняты бюджетные обязательства сверх доведенных лимитов.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что нарушение в виде принятия бюджетных обязательств сверх доведенных лимитов на сумму 653 487,72 руб. не доказано, и признает пункт 1 представления недействительным.

Пунктом 2 представления установлено, что в нарушение статей 38, 162, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации Администрацией осуществлено расходование бюджетных средств сверх утверждённых сметных назначений. Нарушение в денежном выражении составило 12 284 340,00 руб.

В пункте 3 представления указано на необоснованное приобретение служебного автотранспорта в количестве 12 единиц сверх установленного лимита служебного легкового автотранспорта согласно постановлению правительства Республики Дагестан от 08.04.2011 № 101 “Об утверждении лимита служебного легкового автотранспорта Администрации главы и Правительства Республики Дагестан».

Из акта проверки от 21.06.2019 и представления от 25.07.2019 следует, что за 2018 год по сводному расчету Администрацией предусмотрены лимиты бюджетных ассигнований по кодам бюджетной классификации (раздел подраздел (ФКР)-0104, код распределителя (ППП) – 501, целевая статья (КЦСР)-8830020000, вид расходов (КВР)- 244), всего на сумму 62 545 675,97 руб., из них по коду классификации операции сектора государственного управления (КОСГУ) - 310 “увеличение стоимости основных средств” 27 944 790 руб., в том числе: на поставку мебели -7 321 940 руб., на приобретение автомобилей в количестве 6 единиц на общую сумму 10 800 000 руб., в том числе: микроавтобус “Газель Next CityLine” две единицы 3 800 000 руб., автомобиль “Toyota Camry” четыре единицы – 7 000 000 руб., на поставку хозяйственного оборудования – 1240000, 00 руб., на приобретение оргтехники – 6 196 500,00 руб., на хозяйственно- бытовой инвентарь – 2 386 360 руб. Фактические кассовые расходы составили 27944790,00 руб., в том числе: на приобретение автотранспорта в количестве 12 единиц на общую сумму 23 084 340,00 руб., на приобретение хозяйственно- бытового инвентаря на сумму 1500078,51 руб., на приобретение оргтехники и бытовой техники на сумму 2224123,71 руб., на приобретение хозяйственного оборудования – 364858, 68 руб.

Согласно расчётным показателям к бюджетной смете расходы на 2018 год на приобретение автомобилей должны были составить 10 800 000 руб. из расчёта приобретения шести автомобилей, тогда как фактически было приобретено автотранспортных средств в количестве 12 единиц на общую сумму 23 084 340,00 руб., в том числе, дополнительно шесть единиц автотранспорта на сумму 12 284 340, 00 руб.

В силу статьи 38 БК РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно статье 162 Кодекса получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняет иные полномочия, установленные Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Пунктом 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В обоснование своих доводов представитель заявителя пояснил, что в 2018 году Администрацией приобретено 12 единиц служебного автотранспорта в целях своевременного выполнения задач по транспортному обслуживанию лиц, замещающих государственные должности Республики Дагестан, в связи с исполнением ими должностных обязанностей в пределах установленного лимита. В 2018 году все изменения в бюджетную смету и расчетные показатели к смете вносились своевременно по мере внесения главным распорядителем изменений в бюджетную роспись, в том числе на приобретение автомобилей. Заявитель указал, что на ноябрь 2018 года 1/3 автопарка не соответствовала установленным нормам и стандартам, 56 единиц автотранспортных средств находились на стадии списания, 13 единиц автотранспортных средств находились в угоне, таким образом, лимит служебного легкового автотранспорта не превышал 180 единиц.

Указом Президента РД от 05.12.2013 № 331 (ред. от 28.01.2019) "Вопросы Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан" утверждено Положение об Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан.

В соответствии с указанным Положением, при реализации возложенных на нее функций Администрация, в том числе, осуществляет в соответствии с законодательством: материально-техническое, финансово-хозяйственное обеспечение деятельности Главы Республики Дагестан, Народного Собрания Республики Дагестан (по соглашению, за исключением финансового обеспечения), Правительства Республики Дагестан, Администрации, Совета Безопасности Республики Дагестан, полномочных представителей Главы Республики Дагестан в территориальных округах Республики Дагестан, транспортное обеспечение Избирательной комиссии Республики Дагестан, Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан.

Согласно постановлению Правительства Республики Дагестан от 08.04.2011 № 101 «Об утверждении лимита служебного автотранспорта Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан» лимит служебного легкового автотранспорта Администрации установлен в количестве 180 единиц.

Из материалов дела судом установлено, что согласно оборотно-сальдовой ведомости по счету 101.35 «Транспортные средства, иное движимое имущество учреждения» на 01.01.2018 на балансе ГКУ «Автохозяйство» состояло 228 единиц автотранспортных средств, из которых 219 – легковые, 41 единица легковых автомобилей не имеет остаточной стоимости.

Согласно письму ГКУ РД «Автохозяйство» от 13.12.2018 № 1204/01-624 министру внутренних дел Республики Дагестан, в ходе инвентаризации обнаружена недостача 13 единиц автотранспортных средств, находящихся на балансе ГКУ РД «Автохозяйство», по которым необходимо провести оперативно-розыскные мероприятия.

Заявителем в судебном заседании представлены копии распоряжений Минимущества Дагестана от 18.06.2019 № 335-р и от 05.11.2019 № 496-р, согласно которым из оперативного управления ГКУ Республики Дагестан «Автохозяйство» изъято и признано имуществом казны государственное движимое имущество Республики Дагестан, указанное в приложениях к данным распоряжениям (всего 65 единиц автотранспорта).

Таким образом, в проверяемый период фактический лимит служебного легкового автотранспорта был значительно меньше установленного постановлением Правительства РД от 08.04.2019 № 101 и с приобретением дополнительных 12 единиц автотранспорта этот лимит также не был превышен.

Принимая во внимание возложенные на Администрацию функции по осуществлению транспортного обеспечения и обслуживания лиц, замещающих государственные должности Республики Дагестан, государственных гражданских служащих Республики Дагестан в связи с исполнением ими должностных обязанностей, за исключением лиц, замещающих отдельные государственные должности Республики Дагестан и должности государственной гражданской службы Республики Дагестан (Постановление Правительства РД от 25.12.2013 № 705 (ред. от 29.09.2017) "Об утверждении Положения о транспортном обслуживании лиц, замещающих государственные должности Республики Дагестан, государственных гражданских служащих Республики Дагестан в связи с исполнением ими должностных обязанностей") приобретение 12 дополнительных единиц автотранспортных средств в целях бесперебойного обеспечения деятельности Администрации являлось обоснованным.

Судом также установлено, что Администрацией заключены государственные контракты на поставку автотранспорта, в том числе: № А-45-18-1 от 15.12.2018 (а/м Toyota Camry, счёт на оплату № 5 от 18.12.2018, товарная накладная от 18.12.2018 № 5, заявка на кассовый расход № 2427 от 24.12.2018); № А-26-18 от 10.07.2018 (а/м Минивен Hyundai Н- 1 2 единицы, счёт на оплату № 830 от 20.07.2018, товарные накладные от 18.07.2018 № 509, № 510, заявки на кассовый расход № 1295, № 1296 от 27.07.2018); № А-43-18-1 от 24.12.2018 (а/м Toyota Camry, счёт на оплату № 1254 от 28.12.2018, товарная накладная от 24.12.2018, заявка на кассовый расход № 2579 от 28.12.2018); № А-43-18-2 от 24.12.2018 (а/м Toyota Camry, счёт на оплату № 1255 от 28.12.2018, товарная накладная от 24.12.2018 № 1171, заявка на кассовый расход № 2580 от 28.12.2018); № А-43-18-3 от 25.12.2018 ( а/м

Toyota Camry , счёт на оплату № 1256 от 28.12.2018, товарная накладная от 25.12.2018 № 1174, заявка на кассовый расход № 2578 от 28.12.2018); № А-44-18- 1 от 15.12.2018 (а/м Kia JF (optima), счёт на оплату № 2249 от 17.12.2018, товарная накладная от 17.12.2018 № 1393, заявка на кассовый расход № 2431 от 25.12.2018); № А-44-18- 2 от 15.12.2018 (а/м Kia JF (optima), счёт на оплату № 2250 от 17.12.2018, товарная накладная от 17.12.2018 № 1394, заявка на кассовый расход № 2432 от 25.12.2018); № А-44-18-3 от 15.12.2018 (а/м Kia JF (optima), счёт на оплату № 2251 от 17.12.2018, товарная накладная от 17.12.2018 № 1395, заявка на кассовый расход № 2433 от 25.12.2018); № А-45-18-2 от 21.12.2018 (а/м Toyota Camry, счёт на оплату № 1475 от 21.12.2018, товарная накладная от 21.12.2018 № 1069,заявка на кассовый расход № 2463 от 25.12.2018); № А-45-18-3 от 21.12.2018 (а/м Toyota Camry, счёт на оплату № 1475 от 21.12.2018, товарная накладная от 21.12.2018 № 1070, заявка на кассовый расход № 2464 от 25.12.2018); № 1 от 12.02.2018 (а/м Toyota Land Cruiser 200 (412230 УПП Бронированный, счёт на оплату № 1 от 12.02.2018, товарная накладная от 13.02.2018 № 2, заявка на кассовый расход № 151 от 14.02.2018).

Управление казначейства в отзыве и его представители в судебном заседании отметили, что в указанном пункте 2 представления не говорится о нарушении принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, речь идет о расходовании бюджетных средств сверх утверждённых сметных назначений.

Вместе с тем, статьей 306.4 БК РФ предусмотрено нецелевое использование бюджетных средств.

По определению статьи 306.4. Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно приказу Минфина, расходы на приобретение основных средств предусмотрены по виду расхода 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг». Согласно бюджетной смете Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан на 2018 год средства сумме 12 284 340,0 рублей были предусмотрены по виду расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг».

Из акта проверки целевого и эффективного использования средств, выделенных Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан из республиканского бюджета Республики Дагестан в 2018 году от 18.09.2019 следует, что факт приобретения Администрацией основных средств на сумму 27 944 800 руб., в том числе легкового автотранспорта в количестве 12 единиц на сумму 23 084 300 руб. был проверен Счетной палатой Республики Дагестан, при этом никаких нарушений не выявлено (стр.12 Акта).

Положениями статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Согласно указанной статье при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма

средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств (результативности).

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что Администрацией в данном случае не допущено нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств.

Пунктом 4 представления Администрации вменено в вину неэффективное и неэкономное использование бюджетных средств, выразившееся в возмещении судебных расходов по исполнительному листу в размере 72 913, 35 руб., на основании решения Арбитражного суда Республики Дагестан от 27.04.2018 по делу № А15-277/2018.

По данному факту судом установлено, что вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 27.04.2018 по делу № А15-277/2018 постановлено, взыскать с Администрации в пользу ИП ФИО9 535 970,30 руб., в том числе 476 750,00 руб. основной задолженности и 59 220,30 руб. (за период с 27.08.2016 по 22.01.2018) неустойки, а также 13 693,05 руб. в возмещение судебных расходов по оплате государственной пошлины.

Администрацией возмещены судебные расходы по исполнительному листу № 019598580 от 31.05.2018 в сумме 72 913,35 руб., за не своевременною оплату основной задолженности по государственному контракту 20.07.2016 № К5-16. Оплата произведено на лицевой счёт ИП ФИО9, согласно заявке на кассовый расход № 01093 от 28.06.2018.

Суд, рассмотрев доводы заявителя и заинтересованного лица по данному эпизоду, исходя из принципа обязательности вступивших в силу судебных актов, приходит к выводу, что расходование средств федерального бюджета в соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации по показателю, предусмотренному бюджетной сметой, не может расцениваться как неэффективное использование бюджетных средств. Объем денежных средств и результативность в рассматриваемой ситуации ограничиваются судебным актом.

Пунктами 8, 9 представления Администрации вменяется не использование конкурентных способов определения исполнителя при заключении государственного контракта на оказание услуг по автотранспортному обслуживанию Главы Республики Дагестан для служебных поездок по городу Москве и Московской области с Федеральным государственным бюджетным учреждением «Транспортный комбинат «Россия» Управления делами Президента Российской Федерации на сумму 5 871 611,09 руб., а также

необоснованное произведение оплаты Федеральному государственному бюджетному учреждению «Транспортный комбинат «Россия» Управления делами Президента Российской Федерации за оказанные услуги по автотранспортному обслуживанию Главы Республики Дагестан для служебных поездок по городу Москве и Московской области на 1 313 711, 70 руб.

Согласно Федеральному закону от 27.05.1996 № 57-ФЗ "О государственной охране" (далее - Закон о госохране) государственной охраной является деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов (ст. 1).

Объектами государственной охраны являются лица, подлежащие государственной охране в соответствии с Законом о госохране (ст. ст. 1, 6 Закона о госохране).

В соответствии со статьей 9 Закона о госохране по решению Президента Российской Федерации государственная охрана может быть предоставлена членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, федеральным государственным служащим и иным лицам.

Данная статья устанавливает, что государственная охрана лицам, указанным в данной статье, предоставляется при необходимости. Конкретный перечень оснований, при наличии которых возникает необходимость осуществления в отношении данных лиц мер государственной охраны, в Законе "О государственной охране" не содержится. Вместе с тем, исходя из самого понятия "государственная охрана", закрепленного в ст. 1 Закона "О государственной охране" (государственная охрана - функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер), следует, что государственная охрана предоставляется указанным лицам с целью обеспечения их безопасности. Таким образом, меры государственной охраны в отношении лиц, замещающих государственные должности РФ, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и федеральных государственных служащих могут осуществляться в любых случаях, когда есть достаточные основания полагать, что данным лицам угрожает опасность причинения вреда жизни или здоровью и иные меры охраны не способны должным образом обеспечить их безопасность.

Решение о предоставлении данным лицам государственной охраны принимается Президентом РФ при наличии такой необходимости.

В соответствии со ст. 4 Закона "О государственной охране", государственная охрана осуществляется в том числе на основе предоставления специального транспортного обслуживания. Под специальным транспортным обслуживанием понимается предоставление объектам государственной охраны специального транспорта (автомобилей, водных и воздушных судов), обеспечивающего безопасное передвижение объектов государственной охраны (например, бронированные автомобили) и позволяющего осуществлять охраняемым объектам служебные полномочия (вести переговоры, давать указания) в ходе следования. Под специальным транспортным обслуживанием объектов государственной охраны понимается также создание и обеспечение деятельности

специальных гаражей и автомобилей охраны (сопровождения), в том числе и почетного эскорта.

Представителем заявителя в судебном заседании представлена копия распоряжения Президента Российской Федерации от 13.10.2018 о предоставлении государственной охраны Главе Республики Дагестан во всех местах его пребывания на период замещения им указанной должности.

Таким образом, при заключении государственного контракта на оказание услуг по автотранспортному обслуживанию Главы Республики Дагестан для служебных поездок по городу Москве и Московской области с Федеральным государственным бюджетным учреждением «Транспортный комбинат «Россия» Управления делами Президента Российской Федерации на сумму 5 871 611,09 руб., нарушений статьи 24, пункта 21 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», статей 6, 8 Федерального закона от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране» Администрацией не допущено.

По пункту 9 представления судом установлено следующее.

Администрацией Главы и Правительства Республики Дагестан (Заказчик) заключен контракт № АМ-1803 от 09.01.2018 на оказание услуг по автотранспортному обслуживанию с Федеральным государственным бюджетным учреждением «Транспортный комбинат «Россия» Управления делами Президента Российской Федерации (Исполнитель). Предметом указанного контракта является оказание Исполнителем услуг по автотранспортному обслуживанию Главы Республики Дагестан, а Заказчик обязуется принять и оплатить услуги (п. 1.1 Контракта).

Согласно пункту 3.9 Контракта общая стоимость оказанных услуг включает в себя время фактического использования автотранспорта Заказчиком, подтверждённое подписью представителя Заказчика (пассажира) в путевом листе, а также один час, в течение которого автотранспортные средства находятся в пути для их подачи заказчику и один час для их возвращения в гараж Исполнителя, которые включаются в стоимость оплаты. Время проезда автотранспортных средств от Исполнителя до Заказчика и обратно рассчитывается по фактически затраченному времени, но не более 2 часов за смену. Пунктом 3.10 Контракта предусмотрено, что при отсутствии у Заказчика необходимости в автомобиле в связи с нахождением пассажира в командировке, в отпуске, во время его болезни и другим причинам, заказчик не менее чем за сутки письменно уведомляет об этом Исполнителя. Оплата по Контракту в данном случае за дни неподачи автомобиля не производится. В противном случае все дни ожидания вызова подлежат оплате по тарифам, указанным в приложении № 1 настоящего контракта. Согласно приложению № 3 к указанному контракту - Техническое задание на оказание услуг по автотранспортному обслуживанию, целью услуг является устойчивое своевременное и бесперебойное транспортное обеспечение Заказчика.

Таким образом, по условиям контракта, все дни «ожидания вызова» подлежат оплате по тарифам, указанным в Приложении № 1 настоящего контракта, если только Заказчик письменно не менее чем за сутки не уведомил Исполнителя об отсутствии необходимости в автомобиле. При этом не сам факт нахождения пассажира в командировке или отпуске является основанием для неподачи автомобиля, а отсутствие у Заказчика необходимости в

автомобиле и при письменном его уведомлении об этом Исполнителя не менее чем за сутки.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что Администрацией не было допущено нарушений при оплате Федеральному государственному бюджетному учреждению «Транспортный комбинат «Россия» Управления делами Президента Российской Федерации за оказанные услуги по транспортному обслуживанию Главы Республики Дагестан для служебных поездок по городу Москве и Московской области.

Пунктами 5, 6 и 7 представления Администрации вменено: утверждение плана- графика закупок с нарушением установленного срока; направление информации и документов об исполнении государственных контрактов в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, с нарушением установленного срока; не направление документов о приемке поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Как указывалось ранее, в силу п. 2 статьи 270.2 БК РФ представление - это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Представление выносится в случае установления при проведении государственным органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения и должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Представление, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в представлении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Исполнимость представления является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность в силу статьи 19.5 КоАП РФ, то есть представление порождает правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

При этом исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого акта является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

В данном случае суд приходит к выводу о том, что оспариваемое представление управления не соответствует требованиям законодательства, в нем фактически лишь зафиксированы выявленные нарушения и не указано конкретного способа их устранения.

Так, в оспариваемом представлении Администрации указано рассмотреть информацию об указанных нарушениях и принять меры по устранению причин и условий их совершения в срок не позднее 30 дней со дня получения; о результатах исполнения представления следует проинформировать Управление не позднее 5 дней с даты исполнения Представления.

При этом конкретно не указаны порядок и способы устранения нарушений, в том числе указанных в денежном выражении, не указано, какие действия необходимо совершить в целях исполнения данного представления, что лишь подтверждает неопределенность оспариваемого акта и отсутствие в нем должной конкретики.

В свою очередь лицо, которому выдано представление государственного органа, должно четко понимать, какие от него требуются действия, в каком объеме и какого содержания.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае не представляется возможным признать, что представление Управления, исходя из содержащихся в нем формулировок, отвечало бы критерию исполнимости.

Вместе с тем, обязывая Фонд совершить определенные действия по исполнению представления, уполномоченный орган не вправе ограничиваться лишь анализом обстоятельств нарушения, а обязано обеспечить именно законность таких действий в пределах установленного срока. Исходя из названных целей, представление государственного органа на момент его выдачи должно соответствовать критерию исполнимости.

Поскольку пункты 1,2,3,4, 8,9 признаются судом недействительными и в целом оспариваемое представление не содержит указаний о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, его требования не могут быть признаны определенными, исполнимыми и конкретными.

Кроме того, суды установили, что оспариваемое представление не соответствовало форме, утвержденной приказом Федерального казначейства от 29.07.2016 N 12н (приложение 13), в части указания на исполнение представления, а не на его рассмотрение.

Исследовав представленные в дело доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд приходит к выводу о том, что представление управления не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Администрации.

Довод заявителя о недопустимости проведения в отношении одного юридического лица несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, являющегося основным из принципов Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и

индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", судом отклоняется, поскольку вышеуказанное положение не применяется при осуществлении контроля и надзора в финансово- бюджетной сфере, так как данный вид контроля и надзора регламентирован нормами БК РФ. При проведении финансового - бюджетного контроля положения Закона N 294-ФЗ не применяются.

Поскольку управление и Администрация в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины, вопрос по государственной пошлине судом не рассматривается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-171, 176, 200- 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

заявленные требования Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан удовлетворить, признать недействительным представление Управления Федерального казначейства по Республики Дагестан № 103-20-08/3225 от 25.07.2019.

Решение суда вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено или изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда может быть обжаловано в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд (г. Ессентуки Ставропольского края) в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Республики Дагестан.

Судья Ф.И. Магомедова