Решение от 2 октября 2018 г. по делу № А53-22691/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-22691/2018
02 октября 2018 года
г. Ростов-на-Дону



Резолютивная часть решения объявлена 25 сентября 2018 года

Полный текст решения изготовлен 02 октября 2018 года


Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Хворых Л.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области (ОГРН <***> ИНН <***>)

к Управлению Федерального казначейства по Ростовской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным представления,

при участии:

от заявителя: представители ФИО2 по доверенности от 24.08.2018, ФИО3 по доверенности от 24.09.2018

от заинтересованного лица: представители ФИО4 по доверенности от 15.08.2018, ФИО5 по доверенности от 21.08.2018



установил:

Министерство жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным представления Управления Федерального казначейства по Ростовской области от 08.05.2018 №58-23-12/23-8.

Представитель заявителя в судебном заседании заявил ходатайство о привлечении в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора – Администрацию г. Зверево, поскольку именно данное лицо представило недостоверную информацию.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения ходатайства, поскольку представление вынесено в отношении Министерства ЖКХ Ростовской области, и данный судебный акт не повлияет на права и обязанности администрации.

Суд, рассмотрев ходатайство, не находит оснований для его удовлетворения по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству стороны или по инициативе суда.

Из анализа указанных положений закона следует, что третье лицо без самостоятельных требований - это предполагаемый участник материально-правового отношения, связанного по объекту и составу с тем, какое является предметом разбирательства в арбитражном суде. Основанием для вступления (привлечения) в дело третьего лица является возможность предъявления иска к третьему лицу или возникновения права на иск у третьего лица, обусловленная взаимосвязанностью основного спорного правоотношения между стороной и третьим лицом.

Целью участия третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, является предотвращение неблагоприятных для него последствий.

Предусмотренный Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации институт третьих лиц, как заявляющих, так и не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, призван обеспечить судебную защиту всех заинтересованных в исходе спора лиц и не допустить принятия судебных актов о правах и обязанностях этих лиц без их участия.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Администрация не является лицом, в отношении которого составлено представление, и данный ненормативный акт не возлагает никаких обязанностей на администрацию

Таким образом, у арбитражного суда отсутствуют основания для удовлетворения ходатайства.

Представитель заявителя поддержал заявленные требования в полном объеме.

Заинтересованное лицо представил отзыв на заявление, в котором просит в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на законность и обоснованность ненормативного акта, а также на то, что оспариваемым представлением права заявителя не нарушены.

Как следует из материалов дела, Управлением Федерального казначейства по Ростовской области в соответствии с приказом от 20.02.2018 № 205 «О назначении (проведении) плановой выездной проверки в министерстве жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области» проведена плановая проверка использования средств Государственной корпорации — Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, предоставленных для переселения граждан из аварийного жилищного фонда и проведения капитального ремонта многоквартирных домов в рамках государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» за период с 01.01.2017 по 31.12.2017.

По итогам проверки Управлением вынесено представление от 08.05.2018 №58-23-12/23-8.

В представлении указано, что Министерством ЖКХ Ростовской области не обеспечен контроль за использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства; сведения, указанные в отчете о перечислении средств финансовой поддержки за счет средств Фонда на капитальный ремонт на счета получателей за 4 квартал 2017 года по состоянию на 01.01.2018 являются недостоверными.

Представление содержит требование о рассмотрении информации о выявленных нарушениях, принятии мер по устранению причин и условий их совершения в срок до 02.06.2018 и о необходимости сообщить о результатах исполнения представления в срок до 09.07.2018.

Не согласившись с представлением, Министерство обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

В соответствии с ч 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконным, необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При проверке законности оспариваемого преставления по существу суд установил следующие обстоятельства.

Субъектом Российской Федерации - Ростовской областью в лице Губернатора Ростовской области 31.07.2017 заключен Договор № 4-ВКР (далее - Договор № 4-ВКР от 31.07.2017) с государственной корпорацией - Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд), определяющий общие условия обязательных взаимоотношений сторон в случае подачи Ростовской областью заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда на проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах и принятия правлением Фонда решения о предоставлении такой финансовой поддержки в соответствии с Правилами предоставления финансовой поддержки за счет средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2017 № 18.

Пунктом 2.2.7 Договора № 4-ВКР от 31.07.2017 установлена обязанность Ростовской области предоставлять в установленные сроки, в порядке и по установленным Фондом формам отчетность, обеспечить достоверность и полноту предоставляемой в Фонд отчетности.

При этом соблюдение условий, целей и порядка, установленных при предоставлении финансовой поддержки за счет средств Фонда обеспечивает Министерство ЖКХ (п. 2.1 Положения о министерстве жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области, утвержденным постановлением Правительства Ростовской области от 18 ноября 2011 № 135 «Об утверждении Положения о министерстве жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области» (далее -Положение).

Согласно данным, указанным в отчете о перечислении средств финансовой поддержки за счет средств Фонда на капитальный ремонт на счета получателей за IV квартал 2017 года по состоянию на 01.01.2018 остаток, не перечисленный из бюджетов муниципальных образований на счета Товарищества собственников жилья (далее - ТСЖ), Жилищного кооператива (далее - ЖК), Жилищного-строительного кооператива (далее - ЖСК), Управляющей компании (далее - УК), составляет 9 531 895,63 рублей.

Вместе с тем, Администрацией города Зверево перечислена субсидия за счет средств Фонда на возмещение части расходов на уплату процентов:

- на специальный счет ТСЖ «Казакова 22» платежным поручением № 646893 от 29.12.2017 в сумме 204 377,45 рублей;

- на специальный счет ТСЖ «Лермонтова 6» платежным поручением № 646892 от 29.12.2017 в сумме 161 957,47 рублей.

Таким образом, остаток, не перечисленный из бюджетов муниципальных образований на счета ТСЖ, ЖК, ЖСК, УК, составляет 9 165 560,71 рублей.

В связи с чем, в нарушение пункта 2.2.7 Договора № 4-ВКР от 31.07.2017 сведения, указанные в отчете о перечислении средств финансовой поддержки за счет средств Фонда на капитальный ремонт на счета получателей за IV квартал 2017 года по состоянию на 01.01.2018, являлись недостоверными.

При этом Министерство ЖКХ располагало данными о перечислении Администрацией города Зверево на специальный счет ТСЖ «Казакова 22» - 204 377,45 рублей (платежное поручение № 646893 от 29.12.2017), на специальный счет ТСЖ «Лермонтова 6» - 161 957,47 рублей (платежное поручение № 646892 от 29.12.2017), что подтверждается сведениями по дебиторской и кредиторской задолженности (ф. <***>) Министерства ЖКХ на конец 2017 года, предоставляемый в Министерство финансов РФ.

Кредиторская задолженность по средствам Фонда на 01.01.2018 составила 9 165 560,71 рублей по счету 205 81 000 "Расчеты по невыясненным поступлениям" и дебиторская задолженность - 9 165 560,71 рублей по счету 206 51 000 «Расчеты по авансовым перечислениям другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации».

Таким образом, Министерство ЖКХ, имея документы, подтверждающие перечисление средств Администрацией города Зверево на специальный счет ТСЖ «Казакова 22» и ТСЖ «Лермонтова 6» не осуществило проверку данных, указанных в отчете, представленном Администрацией города Зверево в рамках Соглашения № 4/Фонд ЖКХ от 25.12.2017, что привело к предоставлению в Фонд недостоверной отчетности в рамках Договора № 4-ВКР от 31.07.2017.

В своем заявлении Министерство указывает, что в соответствии с положением о министерстве ЖКХ области, утвержденным постановлением Правительства Ростовской области от 18.11.2011 № 135, и Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2017 № 18 «Об утверждении Правил предоставления финансовой поддержки за счет средств государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на проведение капитального ремонта многоквартирных домов», министерство ЖКХ области осуществляет общий контроль за выполнением условий предоставлений финансовой поддержки за счет средств Фонда ЖКХ, а также контроль за использованием средств финансовой поддержки посредством сбора данных от муниципальных образований и формирования сводной отчетности.

В рамках обеспечения достоверности и полноты, предоставляемых в Фонд ЖКХ сведений, пунктом 3.1.2 Соглашения от 25.12.2017 № 4/ФОНД ЖКХ, заключенного между министерством ЖКХ области и муниципальным образованием «город Зверево», предусмотрено условие ежеквартального предоставления муниципалитетом выписки из лицевого счета и копии платежных поручений в случае перечисления средств из местного бюджета на специальные счета товариществ собственников жилья. Контроль за использованием средств Фонда ЖКХ осуществляется министерством ЖКХ области посредством проверки квартальных отчетов и документов, предоставленных муниципальными образованиями во исполнение пункта 3.1.2 Соглашения.

Согласно отчетам муниципальных образований, включая «город Зверево», перечисления в 4 квартале 2017 года не производились, средства находились в местном бюджете.

Основания для проведения дополнительной проверки в отношении представленных отчетов и (или) запроса дополнительных документов министерством ЖКХ области у муниципальных образований отсутствовали.

Таким образом, как полагает заявитель, министерство ЖКХ области не может быть признано нарушившим требования бюджетного законодательства при использовании средств Фонда ЖКХ, поскольку данное нарушение допущено Муниципальным образованием «город Зверево».

Между тем, согласно пункту 2.1 Положения Министерство ЖКХ обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных трансфертов субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также финансовой поддержки за счет средств Фонда, иных субсидий и бюджетных инвестиций на капитальное строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов жилищно-коммунального назначения, по которым Министерство ЖКХ области выступает главным распорядителем средств областного бюджета, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

В соответствии с пунктом 2.17 Положения Министерство ЖКХ осуществляет последующий контроль за выполнением условий предоставления финансовой поддержки Фонда.

Пунктом 2.1.2 Соглашения № 4/Фонд ЖКХ от 25.12.2017 г., установлена обязанность Министерства ЖКХ принимать меры по обеспечению контроля за использованием средств Фонда в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и Ростовской области.

На основании изложенного, Министерство ЖКХ наделено полномочиями по осуществлению контроля за использованием средств Фонда, который должен быть надлежащим и достаточным.

Пунктом 3.1.2 Соглашения № 4/Фонд ЖКХ от 25.12.2017 г., установлено, что помимо отчета о расходовании средств Фонда, по форме, утвержденной правлением Фонда Администрация города Зверево представляет выписку из лицевого счета и копии платежных поручений, подтверждающих перечисление из местного бюджета субсидий на возмещение части расходов на уплату процентов на специальные счета владельцев специальных счетов.

Таким образом, Министерство ЖКХ не затребовало документы, подтверждающие наличие остатка (выписку из лицевого счета), т.е. не обеспечило исполнение принятых на себя обязательств по осуществлению контроля.

При этом из материалов дела следует, что по состоянию на 01.01.2018 денежные средства были перечислены на счета ТСЖ «Казакова 22», ТСЖ «Лермонтова 6».

Доводы заявителя о том, что Администрацией г. Зверево была представлена противоречивая информация, отклоняется судом.

Как было указано выше, 29.12.2017 на счета ТСЖ были перечислены денежные средства по платежным поручениям.

Письмом от 09.01.2018 № 16-01/21 Министерство ЖКХ Ростовской области направило главам муниципальных районов и городских округов запрос о предоставлении информации по остаткам, сложившихся на счетах по средствам, которые были перечислены министерством в 4 квартале 2017 года.

В ответ на данный запрос Администрацией г. Зверево 16.01.2018 исх. № 55.11/95 направлена информация по остаткам на счетах средств, перечисленных министерством в 4 квартале 2017 года. Из представленной информации усматривается, что по состоянию на 31.12.2017 денежные средства в общей сумме 366 334,92 рубля (204 377,45+161 957,47) списаны со счета администрации, и остаток по соответствующей статье расходов значится нулевым.

Из представленного министерством в материалы дела письма от 08.05.2018 № 58-23-25/23-106 следует, что в связи с излишним перечислением средств финансовой поддержки Администрацией г. Зверево 18.01.2018 были направлены письма председателям правления ТСЖ «Казакова 22» и ТСЖ «Лермонтова, 6» с требованием осуществить возврат ошибочно перечисленных на счета товариществ собственников жилья средств финансовой поддержки. Товарищества собственников жилья осуществили возврат денежных средств на лицевой счет администратора доходов бюджета Администрации г. Зверево 23.01.2018 в общей сумме 366 334,92 рубля.

Письмом от 31.01.2018 № 55.70/57 Администрация г. Зверево направила в Министерство отчет о перечислении средств финансовой поддержки за счет средств Фонда на капитальный ремонт, с указанием остатка не перечисленных средств из бюджетов МО на счета ТСЖ, ЖК, ЖСК, УК в размере 366 334,92 рубля. Данная информация и явилась основанием для формирования отчета министерства, представляемого в Фонд ЖКХ.

Таким образом, муниципальным образованием была представлена Министерству достоверная информация о наличии (отсутствии) денежных средств на соответствующем счете бюджета, поскольку по состоянию на 01.01.2018 денежные средства были перечислены ТСЖ, а по состоянию на 31.01.2018 данные денежные средства были возвращены на счет администрации.

Доводы Министерства о том, что территориальным органом Федерального казначейства должен обеспечиваться контроль за использованием средств Фонда ЖКХ являются ошибочными, сформированными на неверном толковании норм права.

Так, в силу ст. 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

Под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Под санкционированием операций понимается совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Осуществление санкционирования операций проводится Управлением в рамках полномочий, определенных ст. 269.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а осуществление проверок в рамках полномочий, установленных ст. 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Контроль санкционирования операций ведется Управлением в порядке, установленном Приказом Федерального казначейства от 10.10.2008 № 8н "О Порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов" (далее - Порядок 8н) - в отношении получателей средств бюджета.

В соответствии с пунктом 2.2.1 Порядка 8н лицевые счета муниципальным казенным учреждениям бюджета города Зверево (далее - клиенты) открыты в Управлении на основании Соглашения об осуществлении Управлением Федерального казначейства по Ростовской области отдельных функций по исполнению бюджета города Зверево при кассовом обслуживании исполнения бюджета органами Федерального казначейства от 30.07.2016, заключенным между Управлением и Администрацией города Зверево (далее - Соглашение).

При этом согласно пункту 2.2.8 Порядка 8н проведение кассовых операций по кассовым выплатам из местного бюджета осуществляется с предварительным санкционированием оплаты денежных обязательств в порядке, установленном в соответствии со статьёй 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовым органом. Если Соглашением полномочия по санкционированию оплаты денежных обязательств получателей средств бюджетов переданы органам Федерального казначейства, санкционирование осуществляется в соответствии с Соглашением.

Однако, условиями Соглашения полномочия по санкционированию кассовых расходов (проверки документов, подтверждающих осуществление расходов местного бюджета) Управлению не переданы.

В этой связи Управление осуществляет контроль платежных документов, поступивших от клиентов на расходование средств Фонда, согласно положениям пункта 2.2.5 Порядка 8н, а именно:

- на наличие в представленных платежных документах реквизитов и показателей, предусмотренных к заполнению клиентом, а также их соответствие друг другу;

- на соответствие форм представленных платежных документов формам, утвержденным Порядком 8н;

- на соответствие в платежных документах подписи руководителя или иного лица с правом первой подписи и главного бухгалтера или иного лица с правом второй подписи, указанных в представленной клиентом Карточке образцов подписей (ф. <***>).

Таким образом, обязанность санкционирования, в том числе отказ в санкционировании оплаты денежного обязательства по платежному документу клиента, возложена на финансовый орган бюджета города Зверево в установленном им порядке.

При этом законодательством Российской Федерации не установлена обязанность Управления по обеспечению контроля за использованием средств Фонда.

В тоже время, обязанность Министерства ЖКХ по обеспечению контроля за использованием средств Фонда прямо установлена п. 2.1.2 Соглашения № 4/Фонд ЖКХ от 25.12.2017.

Данное требование является следствием принятых на себя обязательств Субъектом Российской Федерации - Ростовской областью по Договору № 4-ВКР от 31.07.2017.

Где, в соответствии с пунктом 2.2 Дополнительного соглашения №1 к договору от 31.07.2017 № 4-ВКР общий контроль целевого использования полученных денежных средств возложен на Субъект Российской Федерации, который должен осуществляться Министерством ЖКХ в соответствии с Положением, где указано, что контроль за выполнением условий предоставления финансовой поддержки государственной корпорации Фонда осуществляет Министерство ЖКХ.

Кроме того, из текста оспариваемого представления следует, что Министерство ЖКХ должно установить причины совершенного нарушения, усилить контроль за порядком предоставления отчетности об исполнении условий предоставления субсидий, усилить контроль за использованием муниципальными образованиями средств Фонда представленных на возмещение части расходов на уплату процентов за пользование займом или кредитом, использованным в целях оплаты услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах.

При этом представление не возлагает на заявителя каких-либо дополнительных обязательств, не влечет для него каких-либо негативных последствий, временных или финансовых затрат.

Таким образом, представление соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

На основании изложенного, заявление Министерства ЖКХ о признании недействительным предписания удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 167-171, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



Р Е Ш И Л:

в удовлетворении ходатайства о привлечении в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, - Администрации г. Зверево, отказать.

В удовлетворении заявления отказать.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, через Арбитражный суд Ростовской области.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения через Арбитражный суд Ростовской области, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья Л.В. Хворых