Решение от 17 марта 2019 г. по делу № А27-530/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Красная ул., д. 8, Кемерово, 650000

http://www.kemerovo.arbitr.ru

E-mail: info@kemerovo.arbitr.ru

Тел. (384-2) 58-43-26, тел./факс (384-2) 58-37-05

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело №А27- 530/2019
город Кемерово
18 марта 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 14 марта 2019 года

Полный текст решения изготовлен 18 марта 2019 года

Арбитражный суд Кемеровской области в составе судьи Дружининой Ю.Ф.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации города Кемерово, г. Кемерово (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области, г. Кемерово (ОГРН <***>, ИНН <***>)

третье лицо: МБУ «Центр организации дорожного движения», город Кемерово

о признании недействительным решения

при участии:

от заявителя: ФИО2- представитель по доверенности от 27.12.2018 № 01-32/2589, паспорт;

от заинтересованного лица: ФИО3- представитель по доверенности от 09.01.2019 № 645, паспорт; ФИО4- представитель по доверенности от 30.03.2018 № 606, паспорт;

от третьего лица: не явились;

у с т а н о в и л:

Администрация города Кемерово (далее – Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее – УФАС по КО, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) об оспаривании решения от 18.10.2018 (полный текст решения изготовлен 24.10.2018).

Требования Администрации мотивированы тем, что действующее законодательство допускает создание муниципальных бюджетных учреждений с целью исполнения возложенных на муниципальное образование полномочий в области организации и безопасности дорожного движения.

Муниципальное задание МБУ «Центр организации дорожного движения» утверждено на основании Постановления Администрации города Кемерово от 30.09.2015 №2317 и в соответствии ведомственным перечнем муниципальных услуг и работ оказываемых, выполняемых муниципальными учреждениями в качестве основных видов деятельности.

Соглашение №02-05/2017 о порядке и условиях предоставления субсидии на выполнение задания направлено на финансирование деятельности муниципального задания.

Субсидия перечислена учреждению полностью, муниципальное задание исполнено.

Лица, участвующие в деле, уведомлены о времени и месте судебного заседания по правилам статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). Заявитель и заинтересованное лицо обеспечили явку уполномоченных представителей в судебное заседание.

Заинтересованное лицо с заявленными требованиями не согласилось, полагает, что действия Администрации по выбору МБУ «Центр организации дорожного движения» в качестве исполнителя работ, указанных в пункте 3.2 части 2 раздела 2 муниципального задания нарушают требования Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ), а именно принцип обеспечения конкуренции. Перечисленные работы (пункт 3.2 части 2 раздела 2 Муниципального задания) относятся к муниципальным нуждам, а, следовательно, в данном случае требуется проведение торгов, их не проведение не может не влиять на конкуренцию (Постановление Президиума ВАС РФ от 29.11.2011 №8799/11). Полагает, что третьему лицу предоставлены преимущественные условия, которые привели (могли привести) к ограничению конкуренции на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное бюджетное учреждение «Центр организации дорожного движения», город Кемерово (ОГРН <***>, ИНН <***>). Третье лицо отзыв не представило, ходатайствовало о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Дело в соответствии с пунктом 5 статьи 156 АПК рассматривается в отсутствие третьего лица.

Рассмотрев имеющиеся в деле материалы, заслушав доводы и возражения участвующих в деле лиц, суд установил.

09.01.2017 администрацией утверждено муниципальное задание Муниципальному бюджетному учреждению «Центр организации дорожного движения» на 2017 и на плановый 2018-2019 года. В соответствии с указанным заданием третье лицо содержит и обслуживает элементы организации дорожного движения, в том числе 10 800 дорожных знаков, 145 светофоров.

09.01.2017 между Администрацией и третьим лицом заключено соглашение №02-05/17 о порядке и условиях предоставления субсидии.

Пунктом 5.1 указанного соглашения установлен размер субсидии на 2017 год, который составил 48 145 800 руб.

Приказом от 28.02.2018 УФАС по КО возбудило дело №07/А-15-2018 о нарушении антимонопольного законодательства.

18.10.2018 УФАС по КО оглашена резолютивная часть решения по указанному делу, согласно которой Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Посчитав решение УФАС по КО по делу №13/А-16-2018 не соответствующим законодательству Российской Федерации и нарушающим права и охраняемые законом интересы указанных лиц, Администрация обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлениями об его оспаривании.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, проанализировав соответствующие нормативные правовые акты, суд считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 и части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, бремя доказывания законности оспариваемого решения, его соответствие закону и иным нормативным правовым актам, а также наличия обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на административный орган, в данном случае на УФАС по КО.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Аналогичные положения содержатся в статье 54 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон N 131-ФЗ).

В Законе N 44-ФЗ отсутствует понятие государственных (муниципальных) нужд.

Вместе с тем, согласно статье 13 Закона N 44-ФЗ закупки для обеспечения муниципальных нужд осуществляются для:

1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных муниципальными программами;

2) выполнения функций и полномочий муниципальных органов.

В части 2 статьи 3 ранее действовавшего Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» под муниципальными нуждами понимались потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Таким образом, к муниципальным нуждам относятся потребности муниципального образования в решении вопросов местного значения.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Закона №131-ФЗ дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся, в том числе, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, а так же иные полномочия, отнесенные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.

При этом под дорожной деятельностью вышеуказанный закон понимает деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, а содержание автомобильной дороги представляет собой комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (статья 3).

Согласно статье 21 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» мероприятия по организации дорожного движения, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) в границах населенных пунктов, осуществляются в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, являющимися собственниками или иными владельцами автомобильных дорог.

При этом согласно ГОСТ Р 52289-2004. Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств (утвержден Приказом Ростехрегулирования от 15.12.2004 N 120-ст) техническое средство организации дорожного движения представляет собой дорожный знак, разметку, светофор, дорожное ограждение и направляющее устройство.

Таким образом содержание автомобильных дорог, включая содержание технических средств организации дорожного движения, относится к вопросам местного значения.

Согласно части 2 статьи 18 Закона №131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов

Статьей 69.1 БК РФ, определяющей состав бюджетных ассигнований в публичных целях (государственных или муниципальных), предусмотрено, что к таковым относятся ассигнования на:

- обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам;

- предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания;

- предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;

- осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;

- закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения и бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности казенных учреждений), в том числе в целях:

- оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;

- разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;

- закупки товаров в государственный материальный резерв.

Из анализа данной нормы следует, что, применительно к муниципальным бюджетным учреждениям субсидирование возможно только на выполнение муниципальных заданий.

В силу статьи 6 БК РФ муниципальное задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ).

Указанное, по мнению заявителя, означает возможность оказания услуг и выполнения работ для удовлетворения муниципальных нужд бюджетным учреждением за счет субсидий, рассчитываемых с учетом нормативных затрат, в публичных целях.

Указанный довод судом отклоняется в силу следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Таким образом, субсидирование на выполнение муниципального задания возможно только в том случае, если предмет муниципального задания - оказание бюджетными (автономными) учреждениями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.

В силу пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон N 210-ФЗ) муниципальной услугой признается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

В этих целях, в соответствии со статьей 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», и создаются муниципальные бюджетные учреждения.

Пунктом 3 статьи 2 Закона N 210-ФЗ определено, что заявителем в отношении предоставления муниципальных услуг является физическое или юридическое лицо (за исключением органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий муниципальные услуги, с запросом о предоставлении муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

С учетом изложенного, получателем муниципальных услуг бюджетного учреждения являются физические лица (граждане) и юридические лица, и, как правило, речь идет о действиях технического или административного характера по предоставлению информации, приему заявок и иных документов, выдаче направлений, лицензий, разрешений, государственной регистрации и т.п.).

Таким образом, через формирование муниципальных заданий решение вопросов местного значения осуществляется только на предоставление муниципальных услуг и только в строго определенных конкретных сферах. Удовлетворение иных муниципальных нужд должно производиться через размещение муниципального заказа на рынке товаров, работ и услуг.

Поскольку выполняемые третьим лицом работы не являются муниципальными услугами, следовательно, в данном случае должны выполняться требования Закона №44-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Закона федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение не может не влиять на конкуренцию (Постановление Президиума ВАС РФ от 29.11.2011 N 8799/11 по делу N А66-7056/2010).

В настоящем случае торги на право оказания услуг (выполнения работ) не проводились.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о нарушении запрета, установленного пунктом 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем, выразившегося в выборе третьего лица в качестве исполнителя работ без проведения торгов.

Учитывая вышеизложенное, у суда не имеется правовых оснований для удовлетворения требований.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Расходы по уплате государственной пошлины в соответствии со статьей 110 АПК РФ подлежат отнесению на заявителя, не взыскиваются в доход федерального бюджета, ввиду того, что заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 180, 181, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Решение, вступившее в законную силу, может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его вступления в законную силу, при условии, если оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Кемеровской области.

Судья Ю.Ф. Дружинина