Решение от 4 марта 2022 г. по делу № А60-63102/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

620075 г. Екатеринбург, ул. Шарташская, д.4,

www.ekaterinburg.arbitr.ru e-mail: info@ekaterinburg.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А60-63102/2021
04 марта 2022 года
г. Екатеринбург



Резолютивная часть решения объявлена 03 марта 2022 года

Полный текст решения изготовлен 04 марта 2022 года


Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи Н.И. Ремезовой при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1 рассмотрел в судебном заседании дело №А60-63102/2021 по заявлению Администрации города Екатеринбурга (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным предупреждения № 18 от 10.09.2021

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, Прокуратура Ленинского района г. Екатеринбурга, Муниципальное бюджетное учреждение «Дорожно-эксплуатационный участок Ленинского района», Администрация Ленинского района г. Екатеринбурга,


В судебном заседании участвовали:

от заявителя – ФИО2, представитель, доверенность от 21.12.2021 , удостоверение, диплом; ФИО3, представитель, доверенность от 30.11.2021 №575/05/01-14/0111, удостоверение, диплом;

от заинтересованного лица – ФИО4, представитель, доверенность от 23.07.2021, удостоверение, диплом;

от третьих лиц: не явились; извещены надлежащим образом.

Объявлен состав суда. Права и обязанности сторонам известны, понятны. Отвода составу суда не заявлено.


Администрация города Екатеринбурга обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области о признании недействительным предупреждения № 18 от 10.09.2021.

Заинтересованное лицо требования не признает.

Третьи лица поддерживают позицию заинтересованного лица.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы участвующих в деле лиц, арбитражный суд

УСТАНОВИЛ:

В связи с наличием в действиях Администрации городаЕкатеринбурга (в рамках деятельности Администрации Ленинского района г. Екатеринбурга) нарушений, выразившихся в уклонении от закупки работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог на территории Ленинского района г. Екатеринбурга и финансового обеспечения их выполнения посредством осуществления бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетного учреждения, а также утверждением Распоряжением Главы Администрации от 18.02.2015 № 61/46/65 Устава Муниципального бюджетного учреждения «Дорожно-эксплуатационный участок Ленинского района», отдельными пунктами которого хозяйствующий субъект - МБУ «ДЭУ Ленинского района» наделен функциями органа местного самоуправления, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных п. 7 ч. 1 и ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2016 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Свердловским УФАС России на основании ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» 10.09.2021 вынесено предупреждение № 18 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Данным ненормативным актом заявитель предупрежден о необходимости прекращения указанных действий (бездействия) путем принятия всех зависящих от Администрации мер по приведению Устава МБУ «ДЭУ Ленинского района» в соответствии с антимонопольным законодательством РФ в срок до 11.10.2021 года.

Полагая, что предупреждение, вынесенное Управлением Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области, является незаконным, заявитель обратился в Арбитражный суд Свердловской области.

Оценив фактические обстоятельства, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суд пришел к следующим выводам.

Согласно ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 5. ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На основании ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В соответствии со ст. 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона (далее - предупреждение).

Согласно ч. 2 указанной статьи предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 данного Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение;

3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения либо ликвидацию или прекращение осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона, а также разумный срок их выполнения.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом (п. 5).

В силу правовой позиции, содержащейся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, и сохраняющем силу Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 № 18403/13, предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения.

В настоящем деле предупреждение выдано заявителю при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного п.7 ч. 1 и ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции установлены запреты на осуществление организатором торгов или их заказчиком действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Пунктом 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

Согласно п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции признаки ограничения конкуренции проявляются в установлении органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Закон об организации местного самоуправления) в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных учреждений.

В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В адрес антимонопольного органа из прокуратуры Ленинского района поступила информации о возможном нарушении Администрацией Ленинского района г. Екатеринбурга (далее – Администрация) антимонопольного законодательства, выразившемся в создании необоснованного преимущества МБУ «Дорожно-эксплуатационный участок Ленинского района» (далее – МБУ «ДЭУ Ленинского района», Учреждение) посредством наделения его полномочиями органа местного самоуправления.

Из содержания представленной Прокуратурой информации следует, что в соответствии с п.п. 11, 12 Устава МБУ «ДЭУ Ленинского района» (утв. Распоряжением главы Администрации от 18.02.2015 № 61/46/65) основной целью создания и предметом деятельности бюджетного учреждения являются содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования, а также производство работ по их ремонту. Учреждение осуществляет следующие основные виды деятельности:

1) содержание автомобильных дорого, тротуаров, транспортных остановок в течение всего года;

2) работы по предупреждению появления и устранению деформации и повреждений дорожного полотна, в результате которых поддерживается транспортно-эксплуатационное состояние дороги;

3) ремонт автомобильных дорог для обеспечения транспортно-эксплуатационных и технических характеристик дорог;

4) работы по повышению специальных качеств дорожных покрытий, повышению прочности дорожных одежд и земляного полотна, а также работы по улучшению обустройства и благоустройства дорог.

Как указывает Прокуратура, источником финансирования выполнения работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования на 2021 год являются средства местного бюджета. При этом содержание и текущий ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения и элементов их обустройства является потребностью органа местного самоуправления, выполнение данных работ обеспечивается за счет средств бюджета, поэтому данные работы следует признать муниципальной нуждой.

Установление безальтернативного порядка выполнения работ в сфере содержания автомобильных дорог посредством наделения полномочиями Учреждения без проведения конкурентных процедур, по мнению Прокуратуры, создает необоснованные преимущества осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта, ограничивает доступ к товарному рынку иных субъектов предпринимательской деятельности и является нарушением антимонопольного законодательства.

Бюджетом муниципального образования «город Екатеринбург» на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов (утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2020 № 37/45, далее - Бюджет) не предусмотрены статьи расходов на содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования, а также производство работ по их ремонту, непосредственно МБУ «ДЭУ Ленинского района». Вместе с тем, в рамках финансирования деятельности Администрации в Бюджете предусмотрены субсидии бюджетным учреждениям без наименования конкретных организаций

В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 11 ст. 13 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о дорожной деятельности) к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.

Согласно п. 6 ст. 3 Закона о дорожной деятельности дорожная деятельность -деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Содержание дорог включает в себя поддержание надлежащего технического состояния технических средств. При этом к техническим средствам организации дорожного движения ГОСТ Р 52289-2004 от 15.12.2004 относит дорожные знаки, разметку, светофоры, дорожные ограждения и направляющие устройства.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее - Закон о безопасности дорожного движения) деятельность по организации дорожного движения должна осуществляться на основе комплексного использования технических средств и конструкций, применение которых регламентировано действующими в Российской Федерации техническими регламентами и предусмотрено проектами и схемами организации дорожного движения.

Мероприятия по организации дорожного движения, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) в границах населенных пунктов, осуществляются в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, являющимися собственниками или иными владельцами автомобильных дорог (ч. 1 ст. 21 Закона о безопасности дорожного движения).

В связи с этим установка, обслуживание и текущий ремонт дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств, создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) отнесено законодательством к дорожной деятельности и осуществляется с целью обеспечения безопасности дорожного движения. Данные виды работ (услуг) осуществляются за счет бюджетных средств, выполнение названных услуг (работ) является потребностью муниципального образования.

На основании ч. 1 ст. 54 Закона о местном самоуправлении закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с Законом о контрактной системе.

Пунктом 3 статьи 3 Закона о контрактной системе установлено, что закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

В соответствии с ч. 1 ст. 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно ч. 1 ст. 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений (ч. 2 ст. 8 Закона о контрактной системе).

Следовательно, применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным при условии использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для муниципальных нужд.

При таких обстоятельствах суд усматривает наличие в действиях заявителя относительно финансового обеспечения деятельности МБУ «ДЭУ Ленинского района» путем предоставления субсидии на выполнение муниципального задания и предоставления субсидии на иные цели на основании заключенных соглашений признаков нарушения п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с ч. 1 ст. 39.1 ФЗ «О защите конкуренции», антимонопольный орган в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, выдает хозяйствующему субъекту предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Согласно ч. 22 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается лицам, указанным в ч. 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения п. 5 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции.

При принятии решения суд также принимает во внимание, что поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 № 874 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

С учетом изложенного, поскольку антимонопольным органом в действиях администрации выявлены признаки нарушения п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, заявителю обоснованно выдано оспариваемое предупреждение.

С учетом изложенного, оснований для признания оспариваемого предупреждения антимонопольного органа недействительным у суда не имеется, в связи с чем требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Довод заявителя о том, что оспариваемое предупреждение неисполнимо, судом не принимается, поскольку текст предупреждения содержит информацию о действиях, которые необходимо совершить.

Руководствуясь ст. 110, 167-170,201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. В удовлетворении заявленных требований отказать.

2. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

3.Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.


Судья Н.И. Ремезова