Решение от 17 июля 2017 г. по делу № А43-3478/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело №А43-3478/2017

г. Нижний Новгород 17 июля 2017 года

Резолютивная часть решения объявлена 10 июля 2017 года

Решение в полном объеме изготовлено 17 июля 2017 года

Арбитражный суд Нижегородской области в составе:

судьи Леонова Андрея Владимировича (шифр 51-69),

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии представителей заявителя – ФИО2, доверенность от 20.02.2017, заинтересованного лица – ФИО3, доверенность от 19.04.2016, и в отсутствие представителей надлежащим образом извещенных третьих лиц,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело

по заявлению общества с ограниченной ответственностью Научно-исследовательский институт "Земля и город" (ОГРН1025203021722, ИНН5260008219), г.Н.Новгород, о признании незаконными решения управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 10.11.2016 №2117-ФАС52-КТ-50-09/11-16 (751-НБ),

при привлечении к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, департамента финансов администрации города Дзержинска Нижегородской области, МКУ "Строитель", г.Дзержинск Нижегородской области,

установил:

в Арбитражный суд Нижегородской области обратилось ООО Научно-исследовательский институт "Земля и город" (далее – заявитель, Общество) с заявлением о признании незаконными решения управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее – УФАС, антимонопольный орган) от 10.11.2016 №2117-ФАС52-КТ-50-09/11-16 (751-НБ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены департамент финансов администрации города Дзержинска Нижегородской области и МКУ "Строитель".

Заявитель поддержал свои требования в полном объеме. Подробно позиция изложена в заявлении, объяснениях и поддержана в судебных заседаниях.

В обосновании своих доводов заявитель указывает, что в контракте, которым предусматривается поэтапная оплата работ, должна быть закреплена стоимость таких этапов в процентном соотношении или в виде дроби, а указание на стоимость отдельных этапов работ должно быть предусмотрено формой контракта или приложения к нему, где такие сведения планируется указать. Тогда при заключении контракта не придется вносить в предусмотренную документацией форму изменения. В отдельных документах в составе документации о Конкурсе имеются противоречия относительно проектируемой территории, ее площади и границах, что не позволяет однозначно определить объем работ по Контракту. Графиком выполнения работ предусмотрено, что в 1-ый этап работ входит согласование проекта планировки и проекта межевания территории в Департаменте градостроительного развития территории Нижегородской области, в то время как полномочия по согласованию документации по планировке территории за данным органом не закреплены. Кроме того, установление заведомо неисполнимых сроков делает невозможным выполнение работ по контракту в установленный срок и создает угрозу дальнейшего начисления неустойки за просрочку исполнения обязательств.

Антимонопольный орган возражает против удовлетворения заявленных требований, позиция подробно изложена в отзыве на заявление и поддержана представителем в судебных заседаниях.

Департамент финансов администрации города Дзержинска Нижегородской области о дате судебного заседания извещен надлежащим образом, явку своего представителя не обеспечил. В материалы дела представлен отзыв, согласно которому последний возражает против удовлетворения заявленных требований.

От МКУ "Строитель" мотивированного отзыва не поступило, о дате судебного заседания извещено надлежащим образом.

Изучив материалы дела, выслушав лиц участвующих в деле, суд пришел к мнению, что требования заявителя обоснованны и подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 12.10.2016 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru размещены извещение об осуществлении закупки путём проведения открытого конкурса на право заключения контракта на выполнение работ по подготовке проекта планировки и межевания объездной дороги в поселок Дачный, номер извещения № 0132300001716000337, и конкурсная документация.

Заказчиком данной закупки выступает МКУ «Строитель».

Уполномоченным органом данной закупки выступает Департамент финансов Администрации города Дзержинска Нижегородской области.

Предметом контракта является выполнение работ по подготовке проекта планировки и межевания объездной дороги в поселок Дачный с начальной (максимальной) ценой контракта 1 755 611,00 руб.

10.11.2016 УФАС в рамках дела №2117-ФАС52-КТ-50-09/11-16 (751-НБ) рассмотрела жалобу Заявителя на действия Администрации города Дзержинска Нижегородской области и МКУ «Строитель» при проведении открытого конкурса на право заключения контракта на выполнение работ по подготовке проекта планировки и межевания объездной дороги в поселок Дачный, номер извещения № 0132300001716000337.

Согласно доводам жалобы положения конкурсной документации не соответствуют требованиям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе).

По результатам рассмотрения указанной жалобы и проведения в рамках такого рассмотрения внеплановой проверки УФАС России признала жалобу Заявителя необоснованной, о чем 10.11.2016 вынесено решение №2117-ФАС52-КТ-50-09/11-16 (751-НБ).

Не согласившись с данным решением и считая, заявитель обратился в суд с настоящими требованиями.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно пункту 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). В рассматриваемом деле таким органом является УФАС.

Довод заявителя о том, что в контракте, которым предусматривается поэтапная оплата работ, должна быть закреплена стоимость таких этапов в процентном соотношении или в виде дроби, а указание на стоимость отдельных этапов работ должно быть предусмотрено формой контракта или приложения к нему, где такие сведения планируется указать, судом отклоняется в силу следующего.

Согласно части 13 статьи 34 Закона о контрактной системе в сфере закупок в контракт включается обязательное условие о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом, а также о порядке и сроках оформления результатов такой приемки.

Пунктом 10 проекта контракта установлено следующее: «Порядок оплаты: безналичный расчет, оплата по 1 этапу осуществляется в течение 10 банковских дней после подписания сторонами Акта о приемке выполненных работ и предоставления документов на оплату, по 2 этапу - в течение 180 (Ста восьмидесяти) календарных дней после подписания сторонами Акта о приемке выполненных работ и предоставления документов на оплату. Авансирование не предусмотрено.

В случае, если Контракт заключается с физическим лицом, за исключением индивидуального предпринимателя или иного занимающегося частной практикой лица, сумма, подлежащая уплате физическому лицу по Контракту, уменьшается на размер налоговых платежей, связанных с оплатой Контракта».

Пунктом 6.1. проекта контракта установлено что, оплата разделена на два этапа и по 1 этапу оплата осуществляется в течение 10 банковских дней после подписания сторонами Акта о приемке выполненных работ и предоставления документов на оплату, а по 2 этапу - в течение 180 (Ста восьмидесяти) календарных дней после подписания сторонами Акта о приемке выполненных работ и предоставления документов на оплату. Авансирование не предусмотрено.

Таким образом, установление изложенным в документации образом порядка оплаты не противоречит Закону о контрактной системе в сфере закупок.

Довод заявителя о том, что должна быть установлена стоимость оплаты этапов работ, не основан на положениях закона о контрактной системе в сфере закупок.

Довод Общества о том, что в отдельных документах в составе документации о Конкурсе имеются противоречия относительно проектируемой территории, ее площади и границах, что не позволяет однозначно определить объем работ по Контракту, судом отклоняется как необоснованный.

По смыслу статьи 42 и части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе в сферезакупок документация и извещение о проведении открытого конкурса должны содержать,среди прочего, наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствиисо статьей 33 названного Федерального закона.

Подпунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в сфере закупок установлено, что заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться в том числе следующими правилами:

- описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. Документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта. При этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов "или эквивалент", за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, а также случаев закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

При этом частью 2 статьи 8 Закона о контрактной системе установлено, что конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям названного Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Описание объекта закупки и условия контракта определены в разделе II конкурсной документации.

Согласно документации объем работ определен в соответствии с Техническим заданием, являющимся неотъемлемой частью настоящей документации и размещенным на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в виде отдельного файла.

Границы подготовки проекта планировки и межевания территории на участке от шоссе Восточное до склада АО «Тандер» и в п.Дачный городского округа город Дзержинск Нижегородской области установлены Приложением к Приказу Департамента градостроительного развития Нижегородской области от 07.09.2016 №06-09/126.

Так же следует отметить, что «схема границ подготовки документации по планировке территории» указана с целью информационной, не является чертежом и выполнена без масштаба. Следовательно, доводы заявителя о математических несоответствия при расчетах данной схемы несостоятельны и не могут быть приняты во внимание.

В данном случае, описание объекта закупки изложенным в документации образом (в том числе в части объема) не противоречит Закону о контрактной системе в сфере закупок.

Каких-либо доказательств того, что установление изложенным образом требований к объемам выполнения работ приводит к ограничению конкуренции, к необоснованному ограничению числа участников закупок, в том числе свидетельствующих об отсутствии возможности подачи заявки заявителем, не представлено.

Кроме того заявителем не представлены документы и сведения, подтверждающие, каким образом установленные в документации о закупке требования к объему выполнения работ (описание объекта закупки) повлияли на невозможность подачи заявки на участие в открытом конкурсе и нарушение его прав и законных интересов.

Так же, заявитель указывает, что графиком выполнения работ предусмотрено, что в 1-ый этап работ входит согласование проекта планировки и проекта межевания территории в Департаменте градостроительного развития территории Нижегородской области, в то время как полномочия по согласованию документации по планировке территории за данным органом не закреплены.

Согласно ст.46 ГрК РФ в отношении разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или городского округа документации по планировке территории, принятие решений о разработке, осуществление проверки (согласование), организация и проведение публичных слушаний, а также утверждение документации относится к полномочиям органов местного самоуправления.

В 2014 году Законом о перераспределении полномочий часть полномочий органов местного самоуправления была передана Правительству Нижегородской области, из них применительно к разработке документации по планировке территории: принятие решения о подготовке и утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории (проектов планировки территории, проектов межевания территории, градостроительных планов земельных участков), кроме полномочий по организации и проведению публичных слушаний (пункт 3 части 4 статьи 2). С 01.01.2017 полномочия по принятию решений о разработке и утверждению проектов планировки были сняты с Правительства Нижегородской области. Передача полномочий по согласованию документации по планировки территории данным законом не предусматривалась действующей на момент проведения закупки редакцией данного закона.

Во время проведения закупки Положением о Департаменте градостроительного развития территории Нижегородской области, утвержденным Постановлением Правительства Нижегородской области от 25.07.2007 №248, к его компетенции в отношении организации работ по планировке территории относилось только организация работ - принятие решения о подготовке документации (п.3.6), обеспечение разработки документации (п.3.6), ее утверждение (п.3.6), а также подготовка для официального опубликования утвержденных документов (п.3.7). Полномочия по согласованию документации по планировки территории за Департаментом градостроительного развития территории Нижегородской области данным документом также не были закреплены.

Таким образом, полномочия по согласованию документации по планировке территории относятся к компетенции органов местного самоуправления, и не должны осуществляться Департаментом градостроительного развития территории Нижегородской области.

Согласно разделу 6 Технического задания, проектная документация передается в Департамент градостроительного развития территории Нижегородской области для рассмотрения после осуществления согласования с органами местного самоуправления. Таким образом, Департамент градостроительного развития территории Нижегородской области, согласно возложенным на него на момент проведения закупки полномочиям, должен был осуществлять только рассмотрение Проекта в рамках процедуры его утверждения.

Согласно вышесказанному, заявитель обоснованно считает, что 4-ый подэтап должен был быть исключен из состава 1-ого этапа работ, так как Департамент градостроительного развития территории Нижегородской области, осуществляя от имени Правительства Нижегородской области полномочия по утверждению документации по планировке территории, полномочиями по согласованию такой документации наделен не был.

При этом, УФАС в своих пояснениях указывает на то, что под согласованием подразумевалось направление соответствующей документации по планировке территории в Департамент градостроительного развития территории Нижегородской области на рассмотрение проекта документации исключительно в рамках процедуры его утверждения, то есть как таковым согласованием не являлось.

Данный довод УФАС судом отклоняется в связи с тем, что «согласование» и «утверждение» проектной документации являются разными процедурами, предусмотренными ГрК РФ. Для участия в той или иной процедуре уполномоченный орган должен обладать соответствующими полномочиями, и не выходить за его рамки.

Кроме того, заявитель указывает на то, что установление заведомо неисполнимых сроков делает невозможным выполнение работ по контракту в установленный срок и создает угрозу дальнейшего начисления неустойки за просрочку исполнения обязательств.

Так согласно пункту 3.1.1 Контракта подрядчик обязан выполнить все работы, указанные в Техническом задании, в соответствии с графиком выполнения работ, при этом выполнение работ должно начаться с даты заключения Контракта, срок окончания работ по 1-му этапу установлен до 20.12.2016, срок окончания работ по 2-му этапу - до 30.03.2017.

Согласно Графику выполнения работ (приложение № 2 к Контракту, далее - График) 1-ый этап работ включает в себя следующие подэтапы: проведение инженерно-геодезических изысканий, разработку проекта планировки и межевания территории (далее - Проект), согласование Проекта в органах местного самоуправления городского округа город Дзержинск, согласование Проекта в Департаменте градостроительного развития территории Нижегородской области. При этом для каждого из этих подэтапов установлен срок выполнения - со дня, следующего за днем заключения Контракта до 20.12.2016.

Частью 2 статьи 54 Закона о контрактной системе в сфере закупок установлено, что контракт заключается не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 20 дней с даты размещения в единой информационной системе в сфере закупок протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе.

В соответствии с Извещением о проведении Конкурса рассмотрение и оценка заявок на участие в нем назначены на 07.11.2016. Следовательно, Контракт должен быть заключен между МКУ «Строитель» и победителем Конкурса (далее - подрядчик) в период с 18.11.2016 по 27.11.2016. С учетом положений Закона о контрактной системе в сфере закупок, самой ранней датой заключения Контракта является 18.11.2016.

Таким образом, согласно Графику, срок выполнения всех работ, входящих в 1-ый этап работ, составляет 33 дня.

Вместе с тем, согласно Разъяснениям уполномоченного органа, выполнение инженерных изысканий осуществляется в течение 3 дней, разработка проектной документации - в течение 10 дней, согласование документации - в течение 30 дней, что в сумме получается 43 дня, а не 33, как установлено документацией Конкурса.

Кроме того, сроки выполнения отдельных подэтапов работ, входящих в состав 1-ого этапа определены заказчиком (уполномоченным органом) неверно на основании нижеследующего.

Работы в составе инженерно-геодезических изысканий (1-ый подэтап) включают в себя проведение топографической съемки на местности с помощью специализированного оборудования, камеральную обработку полученных данных, составление топографических планов, формирование технического отчета, а также согласование с эксплуатирующими организациями положения подземных и наземных коммуникаций. Необходимость согласования результатов топографической съемки установлена пунктом 5.4.4 СП 47.13330.2012. Так как срок проведения такого согласования для эксплуатирующих организаций законом не установлен, целесообразно руководствоваться правилами о разумном сроке, который согласно пункту 2 статьи 314 ГК РФ составляет 7 дней. Даже если предположить, что выполнить топографическую съемку и составить отчет возможно за 1 день, очевидно, что провести согласование с эксплуатирующими организациями за 2 дня невозможно, так как в данном случае срок от подрядчика не зависит. Как указывает Общество, исходя из имеющейся у него практики, выполнение инженерно-геодезических изысканий, включая необходимые согласования, не может быть осуществлено менее чем в 20-тидневный срок.

Что касается разработки Проекта (2-ой подэтап), требования к установлению срока на выполнение данных работ законом не установлены и определяются в зависимости от площади территории, особенностей рельефа и иных факторов. Вместе с тем ГрК РФ установлены требования к составу проектов планировки и проектов межевания территории, что позволяет оценить объем работ.

Как пояснило Общество, на практике на разработку документации по планировке территории, включая проект планировки (основную часть и материалы по обоснованию, в соответствии с требованиями статьи 42 ГрК РФ) и проект межевания (включая все необходимые чертежи межевания территории, согласно требованиям статьи 43 ГрК РФ), уходит не менее 1 месяца. Выполнить такой объем работ за 10 дней, как указывает уполномоченный орган в Разъяснениях, невозможно, даже имея в штате большое количество специалистов, так как данные работы выполняются последовательно - сначала проект планировки, затем проект межевания.

Относительно сроков согласования документации с органами местного самоуправления (3-ий подэтап) необходимым отметить, что для данного подэтапа не может быть отведен срок менее 30 дней, ввиду того, что в соответствии с ч.1 ст.12 Закона № 59-ФЗ письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Несмотря на то, что из приведенной нормы не следует, что срок согласования Проекта составит именно 30 дней, Подрядчик, не имея возможности повлиять на сокращение данного срока, передавая качественно разработанную документацию, не может быть уверен в том, что ответы от уполномоченных на согласование органов он получит в более ранний срок.

Из вышеизложенного следует, что общий срок выполнения 1-го этапа работ ориентировочно должен составлять около 3 месяцев, что соответствует принципу разумности и справедливости.

Так же суд отмечает, что устанавливаемые заказчиком требования не могут быть произвольными, они должны быть обусловлены наличием у заказчика соответствующей потребности.

Ни УФАС, ни заказчик не представили доказательств, свидетельствующих о необходимости установления именно таких сроков выполнения работ, которые установлены Контрактом. Заказчик вправе самостоятельно формировать объект закупки, в то время как описание объекта закупки должно носить объективный характер и быть мотивированным, основанным на реальных потребностях заказчика.

Таким образом, со стороны заказчика было допущено нарушение подпункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в сфере закупок в части установления заведомо неисполнимых сроков исполнения контракта, а так же в части согласование проекта планировки и проекта межевания территории в Департаменте градостроительного развития территории Нижегородской области.

Следует отметить, что данные вопросы в оспариваемом решении антимонопольного органа по существу рассмотрены не были и оценка им дана не была. Однако, Обществом при обращении в УФАС данные доводы излагались.

В связи с тем, что решением УФАС жалоба Общества была признана необоснованной, суд отменяет оспариваемое решение УФАС и признает жалобу Общества обоснованной.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, суд удовлетворяет заявленные Обществом требования.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине относятся на антимонопольный орган.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 180-182, 201, 319 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Р Е Ш И Л :

удовлетворить требования, заявленные обществом с ограниченной ответственностью Научно-исследовательский институт "Земля и город" (ОГРН1025203021722, ИНН5260008219), г.Н.Новгород.

Признать незаконным решение управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 10.11.2016 №2117-ФАС52-КТ-50-09/11-16 (751-НБ) как несоответствующие положениям Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Взыскать с управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области в пользу общества с ограниченной ответственностью Научно-исследовательский институт "Земля и город" (ОГРН1025203021722, ИНН5260008219), <...> рублей 00 коп. судебных расходов по уплате государственной пошлины.

Исполнительный лист выдать после вступления настоящего решения в законную силу.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не будет подана апелляционная жалоба.

В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступит в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в течение месяца с момента принятия решения.

В таком же порядке решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного акта.

Судья А.В.Леонов