Решение от 20 июля 2020 г. по делу № А11-1579/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

600025, г. Владимир, Октябрьский проспект, 14, http://vladimir.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А11-1579/2019
г. Владимир
20 июля 2020 года
Резолютивная часть решения объявлена

13.07.2020

Решение в полном объеме изготовлено

20.07.2020

Арбитражный суд Владимирской области в составе судьи И.В. Кашликова, при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании дело по иску муниципального образования городской округ город Владимир в лице администрации <...>, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>) к Владимирской области в лице Департамента образования Владимирской области (ул. Комсомольская, д. 1, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>) при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора – Управления образования администрации <...>, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>), муниципального казенного учреждения «Централизованная бухгалтерия управления образования» (ул. Горького, д. 60, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>), Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области (Октябрьский пр., д. 21, <...>; ОГРН <***>, ИНН <***>) о взыскании 951 184 065 руб. 03 коп.

В судебном заседании участвуют:

от истца – ФИО2, представитель по доверенности от 21.01.2020 (сроком действия до 30.12.2020);

от ответчика – ФИО3, представитель по доверенности от 02.04.2019; ФИО4, представитель по доверенности от 27.02.2020; ФИО5, представитель по доверенности от 14.02.2020; ФИО6, представитель по доверенности от 14.02.2020;

от третьего лица (Управление образования администрации г. Владимира) – ФИО2, представитель по доверенности от 28.01.2020 (сроком действия до 01.12.2020);

от третьего лица (МКУ «Централизованная бухгалтерия управления образования») – ФИО2, представитель по доверенности от 21.01.2020 (сроком действия до 01.02.2021);

от третьего лица (Департамент финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области) – ФИО7, представитель по доверенности от 27.09.2017 (сроком действия на 3 года);

установил:

муниципальное образование городской округ город Владимир в лице администрации города Владимира (далее – Администрация, истец) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с иском к Владимирской области в лице Департамента образования администрации Владимирской области (далее – Департамент образования, ответчик) о взыскании за счет казны Владимирской области убытков в размере 951 184 065 руб. 03 коп.

Департамент образования в отзыве от 28.03.2019 исковые требования не признал и просил в иске отказать, указал, что является ненадлежащим ответчиком, убытки истцом не понесены.

Определением суда от 13.02.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Управление образования администрации г. Владимира, муниципальное казенное учреждение «Централизованная бухгалтерия управления образования», Департамент финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области.

Третьи лица (Управление образования администрации г. Владимира, МКУ «Централизованная бухгалтерия управления образования») в заключениях от 26.03.2019 считают исковые требования подлежащими удовлетворению.

Департамент финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области в отзыве от 15.05.2019 считает иск не подлежащим рассмотрению в судах и просил в иске отказать или прекратить производство по делу.

Департамент образования в ходатайстве от 13.05.2019 пояснил, что рассмотрение дела неразрывно связано с рассмотрением дела во Владимирском областном суде дела по обжалованию положений постановления Губернатора области от 09.09.2013 № 998, так как определение объема субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации права осуществляется на основании названного постановления.

В ходе рассмотрения настоящего спора было установлено, что в производстве Владимирского областного суда находится на рассмотрении дело № 3а-51/2019 по иску администрации города Владимира к администрации Владимирской области о признании положений к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 № 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» недействующим с момента вступления решения в законную силу в части, в которой оно не предусматривает включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно-вспомогательному персоналу, административно-управленческому и обслуживающему персоналу.

При этом в обоснование заявленных требований по настоящему спору истец указал, что установленные постановлением Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 № 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» нормативы расходов не обеспечивают надлежащий объём финансирования, снижают уровень государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного бесплатного дошкольного образования, нарушают права местного самоуправления. Следовательно, указанный нормативно-правовой акт не соответствует федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Определением суда от 15.05.2019 производство по делу приостановлено до вступления в законную силу судебного акта Владимирского областного суда по делу № № 3а-51/2019 по иску администрации города Владимира к администрации Владимирской области о признании положений к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 № 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» недействующим с момента вступления решения в законную силу в части, в которой оно не предусматривает включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно-вспомогательному персоналу, административно-управленческому и обслуживающему персоналу.

В материалы дела от истца поступило ходатайство о возобновлении производства по делу, в связи с вступлением решения Владимирского областного суда по делу № 3а-51/2019 в законную силу, в связи с чем, определением суда от 31.12.2019 производство по делу возобновлено.

Истец в заключении от 30.01.2020 № 12-07/12 указал, что расходы по оплате труда работников муниципальных дошкольных образовательных организаций, включая административно-управленческий, учебно-вспомогательный и обслуживающий персонал в 2016-2018 годах несла Администрация, хотя финансирование оплаты труда должно осуществляться администрацией области, порядок возмещения указанных расходов постановлением № 998 не установлен, в связи с чем Администрация в период с 01.03.2016 по 31.12.2018 понесла убытки в сумме 951 184 065 руб. 03 коп.

Департамент образования в отзыве от 03.02.2020 № ДО-756-05-09 пояснил, что не уполномочен возмещать за счет казны области убытки заявленные истцом. Установление норматива является исключительным полномочием органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Департамент образования предоставил субвенцию муниципальному образованию город Владимир в полном объеме.

Администрация в пояснении от 05.03.2020 сообщила, что Департамент образования является надлежащим ответчиком по делу, поскольку Законами Владимирской области на него отнесено обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях.

Департамент финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области в дополнении к отзыву от 06.03.2020 сообщил, что пересмотр финансирования за прошедшие бюджетные периоды не отвечает принципу сбалансированности бюджета, установленному статьей 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Ответчик в дополнении к отзыву от 01.06.2020 № ДО-4672-05-09 указал, что расчет размера субвенции осуществлен в соответствии с требованиями федерального и областного законодательства. Решение Владимирского областного суда от 11.07.2019 по делу № 3а-51/2019 не изменило размер норматива. Отношения между сторонами являются межбюджетными, и к ним не может быть применен порядок возмещения убытков, установленный Гражданским кодексам Российской Федерации.

В судебном заседании 13.07.2020 истец поддержал исковые требования, представил пояснения от 10.07.2020, расчёты объёма субвенций на 2016, 2017, 2018 года, просил не учитывать ранее представленные расчёты в связи с наличием в них неточностей, пояснил, что цена иска из-за новых расчётов не изменяется и остаётся прежней. Ответчик иск не признал, представил дополнение к отзыву от 13.07.2020. Третьи лица поддержали ранее заявленные доводы и возражения.

В судебном заседании 13.07.2020 в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв в течение дня. После окончания перерыва участвующие в деле лица поддержали заявленные ранее доводы и возражения.

Исследовав материалы дела, заслушав доводы и пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд установил следующее.

Постановлением Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 № 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» утверждены нормативы обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам в которые не включены расходы на оплату труда учебно-вспомогательного и обслуживающего персоналов, административно-хозяйственных работников.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относится обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования (далее - Стандарт) утвержден приказом Министерства образования и науки РФ от 17.10.2013 № 1155 и представляет собой совокупность обязательных требований к дошкольному образованию.

Дошкольное образование, согласно положениям Стандарта, не может осуществляться без оказания услуг по присмотру и уходу за детьми - это обязательная составляющая дошкольного образования, без которой образование детей невозможно, так как даже в случае краткосрочного пребывания детей требуется их содержание в дошкольной образовательной организации.

Предметом регулирования Стандарта являются отношения в сфере образования, возникающие при реализации образовательной программы дошкольного образования (далее — Программа).

Программа определяет содержание и организацию образовательной деятельности на уровне дошкольного образования.

Согласно пункту 3.4.1. Стандарта реализация Программы обеспечиваетсяруководящими,педагогическими, учебно-вспомогательными, административно-хозяйственными работниками Организации. В реализации Программы могут также участвовать научные работники Организации. Иные работники Организации, в том числе осуществляющие финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей, обеспечивают реализацию Программы.

Необходимым условием качественной реализации Программы является ее непрерывное сопровождение педагогическими и учебно-вспомогательными работниками в течение всего времени ее реализации в Организации или в Группе.

Финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Указанные нормативы определяются в соответствии со Стандартом и должен быть достаточным и необходимым для осуществления Организацией в том числе и расходов на оплату труда работников, реализующих Программу (пункт 3.6.3.)

Закон об образовании, не раскрывая содержание расходов на оплату труда, в статьи 52 части 1 устанавливает, что в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.

Методическими рекомендациями по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, введенными Минобрнауки России (письмо от 01.10.2013 № 08-1408), отмечено, что за счет бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда воспитателей, прочих педагогических работников, учебно-вспомогательного персонала, в том числе младших воспитателей, помощников воспитателей и пр., административно-управленческого и обслуживающего персонала.

Системный анализ положений Закона об образовании, названных федеральных стандартов наряду с нормами СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций», свидетельствует о том, что такие работники как уборщик, дворник и др. осуществляют вспомогательные функции при реализации образовательных программ, поскольку выполнение указанными работниками своих трудовых функций связано с созданием благоприятных условий для учебного процесса, что является неотъемлемым условием сохранения здоровья обучающихся. (Апелляционное определение Верховного суда РФ от 16.03.2017 № 74-АПГ17-1).

Такая позиция высказана и Министерством образования и науки Российской Федерации в Методических рекомендациях по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования от 31.07.2014 № 08-1002.

Таким образом, на федеральном уровне закреплено, что обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда учебно-вспомогательного персонала, административно-управленческого и обслуживающего персонала составляет предмет полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относятся к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации (статья 8), установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относятся к бюджетным полномочиям муниципальных образований (статья 9).

Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных законом (пункт 5 статьи 86 этого же кодекса).

Как указывает истец, сравнительный анализ Постановления Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 № 998 с федеральными нормами, Постановлением Губернатора Владимирской области от 30.10.2013 № 1215 «О финансовом обеспечении государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях» показывает, что рассматриваемые нормативы расходов не обеспечивают надлежащего объема финансирования указанной выше деятельности, снижают уровень государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, нарушают права местного самоуправления в части необходимости финансирования за счёт средств бюджета города Владимира расходов по оплате труда учебно-вспомогательного персонала (младших воспитателей, помощников воспитателей и пр.), административно-управленческого и обслуживающего персонала.

Следовательно, постановление № 988 не соответствует федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, в той мере, в которой он не предусматривает включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников относящихся к учебно-вспомогательному персоналу, административно-управ-ленческому и обслуживающему персоналу.

Согласно пункту 5 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

По мнению истца, нарушена статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающая право органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджета.

Согласно расчету затрат, произведенному муниципальным казенным учреждением «Централизованная бухгалтерия управления образования» размер расходов из бюджета города Владимира на заработную плату сотрудников муниципальных дошкольных образовательных организаций за период с 01.03.2016 по 31.12.2018 составил 951 184 065 руб. 03 коп.

По утверждению Администрации, порядок возмещения вышеуказанных расходов постановлением № 988 не установлен, в связи с чем, муниципальное образование городской округ город Владимир в период с 01.03.2016 по 31.12.2018 понесло убытки в сумме 951 184 065 руб. 03 коп.

Вышеуказанные обстоятельства послужили истцу основанием для обращения в арбитражный суд с настоящим иском.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, арбитражный суд считает, что требование Администрации не подлежит удовлетворению на основании нижеследующего.

Как следует из пункта 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», подпункта 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования отнесено, в том числе обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

Федеральные стандарты дошкольного образования, утверждены приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17.10.2013 №1155 соответственно, содержат требования к условиям реализации основной образовательной программы, которые состоят из требований к психолого-педагогическим, кадровым, материально-техническим, финансовым и иным условиям (III раздел федерального стандарта дошкольного образования).

Методическими рекомендациями по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, введенными Минобрнауки России (письмо от 01.10.2013 № 08-1408), отмечено, что за счет бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда воспитателей, прочих педагогических работников, учебно-вспомогательного персонала, административно-управленческого и обслуживающего персонала.

Аналогичные рекомендации по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации содержаться в письме Минобрнауки России от 31.07.2014 № 08-1002 «О направлении методических рекомендаций».

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (пункт 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В силу части 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Кодекса, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации утверждается Законом о бюджете субъекта Российской Федерации по каждому муниципальному образованию и виду субвенции (пункт 5 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Частью 3 статьи 7 Закона Владимирской области от 12.08.2013 № 86-03 «Об образовании во Владимирской области и признании утратившими силу отдельных Законов Владимирской области в сфере образования» установлено, что размер субвенции бюджетам муниципальных районов и городских округов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), определяется в соответствии с методикой расчета субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), являющейся приложением 2 к Закону.

В соответствии с данной методикой расчет размера субвенции осуществляется по формуле, указанной в приложении № 2 к Закону Владимирской области от 12.08.2013 № 86-03, численность обучающихся умножается на норматив, установленный постановлением Губернатора области от 09.09.2013 № 998.

Постановлением Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 № 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» в целях реализации Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» утверждены нормативы обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, включающих расходы на оплату труда, на приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), согласно приложению (пункт 1 постановления).

Администрация считая, что постановление Губернатора области от 09.09.2013 № 998 не соответствует федеральному законодательству, обратилась во Владимирский областной суд с иском о признании приложения к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 № 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» недействующим с момента издания в части, в которой оно не предусматривает включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно - вспомогательному персоналу и обслуживающему персоналу (с учетом уточнения иска от 04.06.2019).

Решением Владимирского областного суда от 11.07.2019 по делу № 3а-51/2019 признано недействующим с момента вступления судебного акта в законную силу приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 № 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» (в редакции постановления администрации Владимирской области от 15.03.2019 № 176) в той части, в которой оно не предусматривает определение методики (механизма) установления коэффициента i, используемого в приложении к постановлению для расчета норматива расходов на оплату труда с начислениями работников дошкольного образования в дошкольных организациях.

Как следует из абзаца 3 пункта 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление № 50), последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

В силу абзаца 3 пункта 38 Постановления № 50 если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В абзаце 7 пункта 38 Постановления № 50 разъяснено, что указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).

В силу части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Установленные судебным актом по делу № 3а-51/2019 обстоятельства в силу части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеют преюдициальное значение для рассмотрения настоящего дела.

Поскольку нормативный правовой акт (постановление Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 № 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях») до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и юридических лиц, то в соответствии с разъяснениями, содержащимися в абзаце 3 пункта 38 Постановления № 50, они подлежат признанию не действующими с даты вступления решения суда в законную силу. Вышеуказанное решение вступило в законную силу 20.11.2019.

Признавая приложение к постановлению Губернатора области от 09.09.2013 № 998 частично недействующим с момента вступления решения Владимирского областного суда от 11.07.2019 по делу № 3а-51/2019 в законную силу, суд общей юрисдикции исходил из того, что правовые нормы постановления Губернатора области от 09.09.2013 № 998 применялись, порождая правовые последствия.

Следовательно, компетентный суд общей юрисдикции не произвел абсолютного аннулирования данного акта и всех порожденных им правовых последствий и защитил ту правовую определенность, которая порождена изданием и применением указанного постановления Губернатора области до момента вступления решения суда в законную силу.

Последствия применения постановления Губернатора области от 09.09.2013 № 998 для расчетов субвенции бюджетам муниципальных районов и городских округов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях в спорном периоде 2016 - 2018 годов не признаны недействительными и не подлежат дальнейшей переоценке.

Во исполнение решения Владимирского областного суда постановлением администрации области от 02.12.2019 № 836 «О внесении изменения в постановление Губернатора области от 09.09.2013 № 998» внесена методика (механизм) расчета коэффициента i и его значение на 2019 год.

Доказательств того, что фиксация методики (механизма) расчета коэффициента i не изменила размер норматива расходов на оплату труда с начислениями работников дошкольного образования в дошкольных организациях, в материалы дела не представлено.

Администрация полагает, что предусмотренные постановлением Губернатора области от 09.09.2013 № 998 нормативы расходов не обеспечили надлежащего объема финансирования расходов по оплате труда учебно-вспомогательного персонала (младших воспитателей, помощников воспитателей и пр.), административно-управленческого и обслуживающего персонала, в связи с чем, истец недополучил субвенции за 2016-2018 годы.

Департамент образования в дополнении к отзыву от 01.06.2020 пояснил, что в соответствии с методикой, действующее в спорный период времени был рассчитан размер субвенции для органов самоуправления области в соответствии с нормативом.

Законом Владимирской области от 28.12.2015 № 188-03 «Об областном бюджете на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов» в 2016 году муниципальному образованию город Владимир определена субвенция в размере 675 млн. 72 тыс. руб.

Законом Владимирской области от 28.12.2016 № 149-03 «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» в 2017 году муниципальному образованию город Владимир определена субвенция в размере 741 млн. 873 тыс. руб.

Законом Владимирской области от 27.12.2017 № 124-03 «Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» в 2018 году муниципальному образованию город Владимир определена субвенция в размере 794 млн. 562 тыс. 700 руб.

Между Департаментом образования и Администрацией заключено Соглашение о предоставлении муниципальному образованию город Владимир субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов от 01.02.2014 № 130 (изменения от 28.11.2014 № 2, от 05.02.2015 № 3, от 09.12.2015 № 4, от 10.12.2016 № 5). Соглашение действовало в 2014, 2015, 2016 годах.

Также между заключено Соглашение о предоставлении муниципальному образованию город Владимир субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов от 31.01.2017 № 67 (изменения от 18.12.2017 № 1, от 29.12.2017 № 2, от 19.01.2018 № 3, от 05.12.2018 № 4, от 10.12.2018 № 5, от 14.12.2018 № 6). Соглашение действовало в 2017, 2018, 2019 годах.

В рамках исполнения Соглашения администрации муниципального образования город Владимир: в 2016 году фактически предоставлена субвенция в размере 688 млн. 215 тыс. 200 руб.; в 2017 году фактически предоставлена субвенция в размере 753 млн. 696 тыс. 700 руб.; в 2018 году фактически предоставлена субвенция в размере 822 млн. 677 тыс. 200 руб.

Таким образом, средства, предоставленные в распоряжение Департамента образования, переданы в органы местного самоуправления, тем самым ответчик выполнил возложенные на него полномочия, предусмотренные пунктом 3 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ, а также заключенными соглашениями с истцом, в полном объеме.

Изменение размера субвенции на конкретный финансовый год отражается на балансе доходов и расходов, как бюджетов субъектов Российской Федерации, так и бюджетов муниципальных образований. Пересмотр финансирования за прошедшие бюджетные периоды не отвечает принципу сбалансированности бюджета, предусмотренного статьей 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает одним из способов защиты гражданских прав право требования возмещения убытков.

Согласно статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (статья 16 Гражданского кодекса Российской Федерации).

На основании статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

Согласно статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Пунктом 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что по делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков.

Избранный истцом способ защиты гражданских прав предполагает доказывание им в силу части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности следующих условий: противоправность действия (бездействия), причинная связь между действием (бездействием) и причинением вреда, а также размер убытков. Вина ответчика предполагается, если не будет доказано обратное.

Как следует из материалов дела, расчет размера субвенции осуществлен в соответствии с требованиями федерального и областного законодательства, действующими в спорный период времени. Все положения постановления Губернатора области от 09.09.2013 № 998 не признаны недействующими только в той части, в которой не предусматривают определение методики (механизма) установления коэффициента i. Вместе с тем, фиксация методики (механизма) расчета коэффициента i не изменила размер норматива, на основании которого произведён расчет субвенции. Департамент образования за 2016-2018 годы осуществил перечисление субвенций Администрации в полном объеме.

В данном случае материалами дела не подтверждается наличие всей совокупности условий для возложения на ответчика гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков, в том числе не выявлена прямая причинно-следственная связь между действиями ответчика и наступившими для истца последствиями в виде возникших убытков.

Также суд считает необходимым указать на следующие обстоятельства.

Отношения между сторонами возникли в связи с предоставлением субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации.

На основании абзаца 3 части 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Согласно пункту 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

К бюджетным правоотношениям относятся, в том числе отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга (абзац 2 пункта 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьёй 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетный процесс – это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Наделение субъектов Российской Федерации правом на установление размера, порядка и условий определения объема субвенций и предоставления субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях направлено на формирование механизма межбюджетных отношений. Данные отношения не регулируются нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, к ним не могут быть применены нормы о гражданско-правовой ответственности в виде убытков.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения требований не имеется, иск подлежит отклонению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины судом не рассматривается, поскольку стороны освобождены от ее уплаты на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 110, 167-171, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1.

В иске отказать.

2.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд, г. Владимир, через Арбитражный суд Владимирской области в течение месяца с момента его принятия.

В таком же порядке решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа, г. Нижний Новгород, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного акта, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья

И.В. Кашликов