Решение от 18 ноября 2020 г. по делу № А51-9451/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ

690091, г. Владивосток, ул. Октябрьская, 27

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А51-9451/2020
г. Владивосток
18 ноября 2020 года
Резолютивная часть решения объявлена 11 ноября 2020 года

Полный текст решения изготовлен 18 ноября 2020 года.

Арбитражный суд Приморского края в составе судьи Кирильченко М.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ветвицким Е.А.,

рассмотрев дело по заявлению Думы города Владивостока (ИНН 2536111725, ОГРН 1032501280723, дата государственной регистрации 28.11.2003)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата государственной регистрации 15.12.2002)

заинтересованные лица: Публичное акционерное общество «Стикс П», Администрация г. Владивостока, Муниципальное бюджетное учреждение г. Владивостока «Некрополь»

о признании недействительным решения от 12.05.2029 и предписания от 12.05.2020 по делу № 025/01/15-242/2020

при участии в заседании:

от заявителя – ФИО2 паспорт, доверенность от 15.01.2020, диплом;

от УФАС по ПК (онлайн) – ФИО3, доверенность от 10.01.2020, удостоверение, диплом;

от Администрации г.Владивостока – ФИО4 по доверенности от 13.12.2019;

от ПАО «Стикс П» - ФИО5, доверенность от 20.10.2018 сроком действия три года, диплом, паспорт; ФИО6., доверенность от 12.10.2018 сроком действия три года, диплом, паспорт;

от МУП «Некрополь» - ФИО7 (удостоверение адвоката, доверенность от 27.10.2020).

установил:

Дума города Владивостока обратилась в Арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю о признании недействительным решения от 12.05.2029 и предписания от 12.05.2020 по делу № 025/01/15-242/2020.

Заявитель в судебном заседании заявленные требования поддержал в полном объеме, считает оспариваемое решение незаконным, нарушающим его права и законные интересы, обосновывая это тем, что Положение об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке, утвержденное муниципальным правовым актом г. Владивостока от 07.02.2006 № 3-МПА (далее Положение о захоронении) соответствует действующему законодательству, так как деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления, специализированные службы по вопросам похоронного дела создаются органами местного самоуправления для осуществления погребения, порядок деятельности специализированных служб определяется органом местного самоуправления, полномочия, установленные спорными пунктами Положения о захоронении предоставлены специализированной службе по вопросам похоронного дела в целях установления и организации единого порядка на территориях кладбищ Владивостокского городского округа, Положение о захоронении является законным в силу решений Арбитражного суда Приморского края от 31.10.2006 по делу № А51-9728/2006 и от 08.06.2007 по делу № А51-12687/2006, толкование норм Закона о погребении, изложенное в основу в постановлениях Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 № 12027/07 по делу №А33-9227/2006 и от 18.05.2011 №17206/10 по делу № А76-6041/2010, при схожих фактических обстоятельствах не подлежат применению ввиду того, что указанные судебные акты Арбитражного суда Приморского края не пересматривались. Предписание по делу № 025/04/15-242/2020 Дума считает незаконным, поскольку по объективным причинам оно не может быть исполнено в установленный срок.

Представитель Приморского УФАС с заявленными требованиями не согласился по основаниям, изложенным в отзыве и дополнениях к нему. Полагает, что хозяйствующий субъект - МУПВ «Некрополь» осуществляет административно-распорядительные полномочия и осуществляет принятие решений, имеющих правовое значение и последствия для хозяйствующих субъектов, состоящих в конкурентных отношениях с предприятием. В результате реализации (применения) положений муниципального нормативного акта (МПА), ограничена конкуренция на товарном рынке оказания услуг по погребению и связанных с ним услуг (ритуальных услуг) в границах Владивостокского городского округа. Непринятие Думой мер по внесению изменений в МПА, то есть неприведение МПА в соответствие с Законом о погребении и антимонопольным законодательством ограничивает конкуренцию, создает условие, возможность для наступления последствий виде ограничения конкуренции на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг в границах Владивостокского городского округа ввиду того, что хозяйствующий субъект, обладающий статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, поставлен в преимущественное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке (деятельность таких хозяйствующих субъектов поставлена в зависимость от властно-распорядительных решений должностных лиц специализированной службы по вопросам похоронного дела, состоящей с ними в конкурентных отношениях). Судебные акты по делам №А51-9728/2006 и №А51-12687/2006, на которые ссылается Дума и администрация, как на доказательства правомерности непринятия мер по приведению спорных положений МПА №3-МПА в соответствие с Законом о погребении и частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, не исключают оценку спорных положений МПА № 3-МПА с учетом толкования норм права, содержащегося в постановлениях Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 № 12027/07 и от 18.05.2011 № 17206/10, и того обстоятельства, что для приведения МПА в соответствии с федеральными законами не требуется пересмотр судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам в силу того, что Дума наделена самостоятельными полномочиями по внесению соответствующих изменений в муниципальные нормативные акты.

Администрация г. Владивостока поддерживает доводы, изложенные в отзыве, указывает, что в настоящее время МБУ «Некрополь», являясь специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории города Владивостоке, не является хозяйствующим субъектом, действия которого могут быть направлены на ограничение конкуренции на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (ритуальных услуг) в границах города Владивостока, поскольку преобразовано в муниципальное бюджетное учреждение. Кроме того, 04.06.2020 принято постановление администрации города Владивостока № 2007 «О внесении изменений в постановление администрации города Владивостока от 17.02.2020 № 592 «Об утверждении Порядка деятельности общественных кладбищ на территории Владивостокского городского округа. Данным постановлением внесены изменения в пункт 3.5 Порядка, касающегося въезда и передвижения на территории кладбищ транспортных средств, а также учета транспортных средств при въезде на кладбища. Кроме этого, согласно пункту 4.1 Порядка контроль за соблюдением положений, установленных настоящим Порядком, осуществляется управлением дорог и благоустройства администрации города Владивостока. Более того, администрацией города Владивостока в адрес МБУ «Некрополь» направлено письмо от 25.06.2020 № 142д, согласно которому МБУ «Некрополь» предписано принять меры по недопущению ограничения конкуренции на рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (ритуальных услуг). В связи с чем, администрация полагает, что исполнила предписание УФАС по ПК от 30.12.2019 № 25/01/15-861/2019 о прекращении нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

ПАО «Стикс П» поддерживает позицию Приморского УФАС считает его действия по принуждению Думы г. Владивосток к прекращению нарушения антимонопольного законодательства, выразившиеся в вынесении решения, предписания по делу № 025/01/15-242/2020, законными и не подлежащими отмене. МУПВ «Некрополь» имеет возможность решать, кто имеет право работать на рынке ритуальных услуг, чем активно пользуется. Так, с апреля 2019 года, работникам ПАО «Стикс П» запрещался доступ на кладбища г. Владивостока, без законных на то оснований, клиентам ПАО «Стикс П» отказывалось в выдаче наряд-заказов на копку могил. Указанные действия не позволяли исполнять обязательства по договорам оказания ритуальных услуг, договорам благоустройства мест захоронений. Вместе с тем, считает, что создание органом местного самоуправления муниципального бюджетного учреждения и предоставление бюджетному учреждению полномочия осуществлять решение иных вопросов местного значения, указанных в статьях 15, 16 Закона об организации местного самоуправления следует рассматривать в качестве прямого нарушения положений статьи 2 Закона об организации местного самоуправления и является нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. От реорганизации из МУП в МБУ, «Некрополь» по мнению ПАО «Стикс П» не перестает быть хозяйствующим субъектом.

При исследовании материалов дела судом установлено, что МУПВ «Некрополь» (до реорганизации в форме МБУ) является организацией, наделенной статусом специализированной службы в сфере похоронного дела, и одновременно осуществляющей функцию (полномочия) органа местного самоуправления по ведению дел (по управлению делами) на общественных городских кладбищах «Лесное», «Морское», «Аякс», «Подножье», «Центральное».

Приморским УФАС России рассмотрено заявление ПАО «Стикс 11» от 30.04.2019 №3522 о несоответствии антимонопольному законодательству отдельных положении Муниципального правового акта от 07.02.2006 № З-МПА «Положение об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке», принятого Думой г. Владивосток 31.01.2006.

По результатам рассмотрения заявления были выявлены признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в незаконном наделении Думой г. Владивостока в пунктах 1.5,1.6,1.7,2.2,3.2,3.4.3.5,3.6,3.8,3.9,3.10,3.13,3.14,3.15,3.16,3.17,3.20,4.3,4.7,5.2,5.4.6.1,6.4,8.4 Положения специализированную службу по вопросам похоронного дела функцией (полномочиями) органа местного самоуправления но ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах муниципального образования (по принятию властных, административно-распорядительных решений, осуществлению регистрационно-учетной работы, выполнению контрольных функций), реализация (применение) которых создает реальную угрозу конкуренции на товарном рынке ритуальных услуг в границах Владивостокского городского округа, в том числе ввиду того, что специализированная служба, являющаяся хозяйствующим: субъектом, осуществляющим деятельность по организации похорон, поставлена в преимущественное положение по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, так как их деятельность поставлена в зависимость от принятия властно-распорядительных решений должностными лицами специализированной службы, состоящей с ними в конкурентных отношениях.

В связи с этим и на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Думе г. Владивостока было выдано предупреждение от 27.06.2019 №5303/08 о необходимости в срок до 20.08.2019 внести изменения в акт, содержащий признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, путем приведения Положения в соответствие со статьей 9, статьей 18 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", путем внесения изменений в указанные выше пункты Положения и исключения слов «Специализированная служба» в разных контекстах.

Срок исполнения выданного предупреждения но ходатайству Думы неоднократно продлевался, в связи с чем, окончательный срок исполнения определен 31.01.2020.

Письмом от 12.02.2020 № 01-01/139/3 Дума уведомило антимонопольный орган, что предупреждение не выполнено, администрацией представлен проект решения Думы, которым предусматривается только исключение пункта 6.4, устанавливающего, что торговля цветами, предметами похоронного ритуала и материалами по благоустройству могил может осуществляться с письменного разрешения специализированной службы па определенных ею местах, и изменение редакции пункта 8.4, согласно которой ритуальные организации должны заблаговременно (не позднее чем за 3 календарных дня) осуществлять письменное уведомление специализированной службы о каждом планируемом въезде принадлежащих им катафальных и иных транспортных средств на территорию кладбищ, па основании полученных уведомлений специализированная служба ежедневно формирует реестр планируемых к въезду на территорию кладбищ катафальных и иных транспортных средств. Рассмотрение проекта планируется на февраль 2020 года.

Таким образом, предупреждение Думой в установленный срок не выполнено, в связи с чем, Приморским УФАС России на основании части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции возбуждено дело № 025/01/15-242/2020 по признакам нарушения Думой города Владивостока части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции».

Решением по делу № 025/01/15-242/2020 Приморское УФАС признало факт нарушения Думой города Владивостока части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в незаконном наделении специализированной службы по вопросам похоронного дела, являющейся хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность по погребению и предоставлению связанных с ним услуг, функцией органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах Владивостокского городского округа, а именно административно-распорядительными полномочиями, включающими отвод участков под захоронение, оформление заказов па погребение, выдачу разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, организацию похоронного обслуживания, благоустройства мест захоронений и санитарного состояния кладбищ, регулирование пропуска и передвижения катафальпых и иных фанспортпых средств но территории кладбищ и принятие иных властных решений, путем непринятия мер по внесению изменений в Положение об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке, утвержденное муниципальным правовым актом от 07.02.2006 № З-МПЛ, а именно по исключению из пунктов 1.6, 1.7, 2.2, 3.2, 3.4, 3.5, 3.6, 3.8, 3.9, ,3.10, 3.13, 3.14, 3.15.3.16, 3.17, 3.20, 4.3, 4.7, 5.2, 5.4, 6.1, 6.4, 8.4 Положения слов «специализированная служба», «по решению специализированной службы», «по разрешению специализированной службы», «возлагается на специализированную службу», «с письменного разрешения специализированной службы» и т.п. соответственно, что ограничивает конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг в границах Владивостокского городского округа ввиду того, что хозяйствующий субъект, наделенный статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, поставлен в преимущественное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке (деятельность таких хозяйствующих субъектов поставлена в зависимость от властно-распорядительных решений должностных лиц специализированной службы по вопросам похоронного дела, состоящей с ними в конкурентных отношениях).

На основании указанного решении Приморским УФАС Думе г.Владивостока выдано обязательное для исполнения предписание о внесении в срок до 16.06.2020 измерений в Положение об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке, утвержденное муниципальным правовым актом г. Владивостока от 07.02.2006 № 3-МПА.

Не согласившись с ненормативными актами антимонопольного органа, посчитав, что они не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы Думы города Владивостока, последнее обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, проанализировав доводы сторон, законность оспариваемых решения и предписания, суд полагает, что заявленное требование не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ для признания ненормативного акта государственного органа недействительным, его действий (бездействия) незаконными суду необходимо одновременно установить как несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, так и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее по тексту - Закон № 135-ФЗ) закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе, предупреждения и пресечения недобросовестной конкуренции, недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Целями указанного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона №135-ФЗ).

Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (часть 1 статьи 3 Закона №135-ФЗ).

Пунктом 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции определены в пункте 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, согласно которому признаки ограничения конкуренции -сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия)

Часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции содержит прямой запрет на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами (полномочиями) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления (далее - органы власти), за исключением случаев, установленных федеральным законом, Указом Президента, постановлением Правительства РФ.

При этом согласно статье 4 названного Закона под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

В силу пункта 8 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 №30 состав нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ образуют два обстоятельства в совокупности: действия (бездействие) органов власти и организаций, осуществляющих функции органов власти, ограничивают конкуренцию или создают угрозу конкуренции; такие действия (бездействие) не основаны на нормах федеральных законов (отраслевого законодательства).

Думой г. Владивостока принят Муниципальный правовой акт от 07.02.2006 № З-МПА «Положение об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке».

В результате анализа пунктов 1.6, 1.7, 2.2, 3.2, 3.4, 3.5, 3.6, 3.8, 3.9,3.10, 3.13, 3.14, 3.15,3.16, 3.17, 3.20, 4.3, 4.7, 5.2, 5.4, 6.1, 6.4, 8.4 Положения в совокупности следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела наделена полномочиями по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, то есть административно-распорядительными полномочиями, включающими предоставление (отвод) участка земли под захоронение, выдачу разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, принятие соответствующих решений, имеющих правовое значение и последствия для иных хозяйствующих субъектов.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона № 131 -ФЗ).

Пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. При этом из положений части 1 статьи 2 и части 3 статьи 17 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Отношения, связанные с организацией ритуальных услуг, регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее также - Закон о погребении, Закон № 8-ФЗ).

Таким образом, принимаемые органом местного самоуправления нормативные акты, регулирующие организацию ритуальных услуг и содержащие мест захоронения на территории муниципального образования, не должны противоречить Закону о погребении.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Согласно пункту 2 статьи 25 и пункту 1 статьи 29 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Исходя из оценки полномочий по организации ритуальных услуг и содержанию на территории городского округа мест захоронения, отнесенных Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению городских округов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона N 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий, обеспечивающих каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления.

Следовательно, выполнять организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в отношении объекта заведования общественных кладбищ, что предполагает принятие соответствующих решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия, могут только органы местного самоуправления самостоятельно.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение (заведование, управление) хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта указанными полномочиями органа местного самоуправления указанными федеральными законами не предусмотрена.

В силу толкования Закона о погребении, изложенному в постановлениях Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 № 12027/07 по делу №A33-9227/2006 и от 18.05.2011 № 17206/10 по делу № А76-6041/2010, Определении Верховного Суда РФ от 27.04.2017 №301-КГ17-4039, постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 02.10.2018 по делу №А45-23312/2017, признанного законным Определением Верховного Суда РФ от 22.01.2019 № 304-КГ18-23409, предоставление (отвод) участка земли под захоронение, выдача разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, осуществление контроля за соблюдением порядка на общественных кладбищах и др. относятся к административно-распорядительным полномочиям органа местного самоуправления.

Таким образом, нахождение общественных кладбищ в ведении хозяйствующего субъекта и осуществление последним организационно-распорядительной или административно-хозяйственной функции, включающей, в том числе полномочия по предоставлению (отводу) участка земли под захоронение, выдаче разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, противоречит законодательству о похоронном деле.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Пунктом 2 стати 9 Закона о погребении предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Анализ приведенных законоположений приводит к заключению о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном образовании специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в сфере похоронного дела.

Кроме того, в силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе, по оказанию услуги по погребению умершего.

В связи с этим, доводы ответчика и ООО «Стикс П» о том, что наделение хозяйствующего субъекта полномочиями специализированной службы по вопросам похоронного дела (в данном случае - МУПВ «Некрополь», после реорганизации МБУ), правом оказания спорных услуг в качестве исключительного права ограничиваются права граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги.

Статьей 6 Федерального закона N 8-ФЗ указано, что в случае мотивированного отказа кого-либо из лиц, указанных в волеизъявлении умершего, от исполнения его волеизъявления, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

По смыслу статьи 12 Федерального закона N 8-ФЗ в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.

Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Из совокупного применения перечисленных норм следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размерах социального пособия на погребение с последующим возмещением специализированной службе расходов из бюджета по каждому факту захоронения.

Вместе с тем, специализированная служба может быть наделена правом на оказание услуг по погребению и связанных с ним услуг (на оказание ритуальных услуг) на возмездной основе (за плату), то есть, не может быть хозяйствующим субъектов в данном сфере оказания услуг.

Федеральный закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: «специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших».

Согласно статье 3 Закона Приморского края от 23.12.2005 N 332-КЗ (ред. от 03.08.2018) "О погребении и похоронном деле в Приморском крае" погребение - обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Похоронное дело - деятельность по оказанию ритуальных, обрядовых, производственных, юридических и иных сопутствующих услуг, связанных с созданием и эксплуатацией объектов похоронного назначения, а также организацией и проведением похорон. Ритуальные услуги - предоставление населению определенного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе или за плату. К ритуальным услугам относятся: 1) оформление документов, необходимых для погребения;2) захоронение и перезахоронение;3) кремация тела; 4) транспортировка тел (останков) умерших (погибших); 5) изготовление и опайка цинковых гробов;6) предоставление гробов (кроме цинковых), а также урн для захоронения праха умершего;7) санитарная и косметическая обработка тел; 8) облачение тел;9) бальзамирование; 10) изготовление и установка надмогильных сооружений; 11) изготовление надписей на памятниках и фотокерамических изделий; 12) производство и предоставление различных предметов ритуала; 13) уход за местами погребения и отдельными захоронениями; 14) иные виды услуг, необходимых для погребения.

Как определяет статья 4 Закона о защите конкуренции товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Следовательно, услуги по погребению, в том числе, оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, относятся (в связи с недоказанностью иного) к конкурентному виду услуг, деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела по погребению всегда является экономической деятельностью, код ОКВЭД 96.03.

Таким образом, специализированная служба по вопросам похоронного дела, создаваемая органом местного самоуправления, является хозяйствующим субъектом, в полномочия которого входит исключительно погребение умерших - совершение обрядовых действий по захоронению тела останков человека после его смерти, предоставление в соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении услуг по погребению, в состав которых входит оформление документов, необходимых для погребения (справки о смерти, свидетельства о смерти); предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом), из чего следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела является таким же участником товарного рынка, как и другие хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность по погребению (код ОКВЭД 96.03.), состоит с ними в конкурентных отношениях.

Осуществление организационно-распорядительной или административно-хозяйственной функции, включающей полномочия по предоставлению (отводу) в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона о погребении бесплатного участка земли под захоронение, выдаче разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, не относится к услугам по погребению (к ритуальным услугам).

Передача общественных кладбищ в ведение специализированной службы и наделение специализированной службы полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а именно административно - распорядительными полномочиями, включающими полномочия по предоставлению (отводу) участка земли под захоронение, выдачу разрешений на захоронение, ведение учетно-региетрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, то есть наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела, являющейся хозяйствующим субъектом, правом хозяйничать на общественных кладбищах не предусмотрена Законом о погребении, следовательно, является незаконной.

Материалами дела, а также заявителем подтверждается, что на территории г. Владивостока на основании постановления администрации от 03.10.2000 № 1836 функцию специализированной службы по вопросам похоронного дела выполняет МУПВ «Некрополь» (в настоящее время МБУ), которое согласно Уставу и выписке из ЕГРЮЛ является организацией, целью деятельности которой является извлечение прибыли, хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность по оказанию услуг по погребению и предоставлению связанных с ним услуг (код экономической деятельности ОКВЭД 96.03).

Одновременно, что следует из пояснений Думы и администрации, представленных в материалы дела, помимо оказания услуг по погребению и связанных с ним услуг, осуществляет полномочиями по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, установленные пунктами 1.6, 1.7, 2.2, 3.2, 3.4, 3.5, 3.6, 3.8, 3.9, ,3.10, 3.13, 3.14, 3.15,3.16, 3.17, 3.20, 4.3, 4.7, 5.2, 5.4, 6.1, 6.4, 8.4 Положения.

Таким образом, суд считает, что муниципальное учреждение «Некрополь» является хозяйствующим субъектом в понятии, установленном ст. 4 Закона № 135-ФЗ.

С позиции законодательства о защите конкуренции все хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на товарном рынке, должны быть поставлены в равные условия с тем, чтобы каждый из них за счет самостоятельных действий был способен повлиять на условия обращения товара на товарном рынке, что одновременно исключает возможность одностороннего влияния какого-либо хозяйствующего субъекта на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Следовательно, запреты, установленные частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, в полной мере распространяются на муниципальное учреждение «Некрополь».

Принимая во внимание вышеизложенное, суд считает, что Дума нарушила запрет, установленный частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, не приняв мер по внесению изменений в пункты 1.6, 1.7, 2.2, 3.2, 3.4, 3.5, 3.6, 3.8, 3.9, 3.10, 3.13, 3.14, 3.15,3.16, 3.17, 3.20, 4.3, 4.7, 5.2, 5.4, 6.1, 6.4, 8.4 Положения, наделяющие специализированную службу по вопросам похоронного дела функцией (полномочиями) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах Владивостокского городского округа.

При таких обстоятельствах, антимонопольный орган обоснованно и в пределах своих полномочий вынес оспариваемые решения и предписание.

Доводы заявителя о том, что ранее аналогичный спор уже рассматривался судом, подлежат отклонению, поскольку в настоящем деле оспаривается иное решение и предписание антимонопольного органа, вынесенные при рассмотрении обращения иного хозяйствующего субъекта о несоответствии действий антимонопольному законодательству.

Судебными актами Арбитражного суда Приморского края и Пятого арбитражного апелляционного суда по делам № А51-9728/2006 и №А51-12687/2006, оставленными без изменения постановлениями Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 07.08.2007 и от 25.10.2007 соответственно, муниципальный правовой акт г.Владивостока от 07.02.2006 № 3-МПА, закрепляющие наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела административно-распорядительными полномочиями органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, признаны действующими и соответствующими антимонопольному законодательству.

Между тем, постановлениями Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 № 12027/07 по делу № АЗЗ-9227/2006 и от 18.05.2011 № 17206/10 по делу № А76-6041/2010 признаны не соответствующими Закону о погребении и антимонопольному законодательству схожие (аналогичные) нормоположения, которыми хозяйствующий субъект, в том числе обладающий статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, наделяется функциями органа местного самоуправления по ведению дел на муниципальных кладбищах (по предоставлению, отводу участков для захоронения, осуществлению регистрации захоронений, контролю за соблюдением порядка захоронений, установлению режима работы кладбищ, регулированию въезда катафалков и других транспортных средств на территорию кладбищ, а также по выполнению других полномочий контрольно-распорядительного характера).

При этом Президиум ВАС РФ в постановлении от 18.05.2011 №17206/10 указал, что вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов по делам со схожими фактическими обстоятельствами, принятые на основании нормы права в истолковании, расходящемся с содержащимся в настоящем постановлении толкованием, могут быть пересмотрены на основании пункта 5 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, если для этого нет других препятствий.

Из этого следует, что содержащееся в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №17206/10 толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами дел со схожими фактическими обстоятельствами.

Судебные акты по делам № А51-9728/2006 и № А51-12687/2006, на которые ссылается Дума, содержат толкование норм права, которое расходится с правовым походом, выраженным в указанных судебных актах, в том числе в постановлениях Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 № 12027/07 по делу № АЗЗ-9227/2006 и от 18.05.2011 № 17206/10 по делу № А76-6041/2010.

Из этого следует, что спорные положения муниципального правового акта г. Владивостока от 07.02.2006 № 3-МПА не соответствуют Закону о погребении и антимонопольному законодательству (части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

В результате реализации (применения) указанных положений муниципального нормативного акта (МПА), которые Дума считает законными, ограничена конкуренция на товарном рынке оказания услуг по погребению и связанных с ним услуг (ритуальных услуг) в границах Владивостокского городского округа, так как муниципальное учреждение «Некрополь», поставлено в преимущественное положение по сравнению с другими участниками товарного рынка, такими же хозяйствующими субъектами, состоящими с предприятием в конкурентных отношениях, деятельность этих хозяйствующих субъектов поставлена в зависимость от решений, принимаемых должностными лицами специализированной службы по вопросам похоронного дела- своего конкурента.

Проведение Администрацией г. Владивостока в соответствии с постановлением от 13.05.2020 № 1784 реорганизации муниципального унитарного предприятия города Владивостока «Некрополь» в форме преобразования в муниципальное бюджетное учреждение «Некрополь не привело к утрате муниципальным учреждением «Некрополь» от статуса хозяйствующего субъекта.

Доводы Думы о невозможности исполнения предписания в установленный срок по объективным причинам также не могут быть приняты судом во внимание, поскольку срок для исполнения предписания установлен с учетом возможности его продления в соответствии с частью 5 статьи 51 Закона о защите конкуренции. Ходатайство Думы о продлении срока выполнения предписания удовлетворено Приморским УФАС России, определением от 16.06.2020 по делу № 025/01/15-242/2020 срок выполнения предписания продлен до 30.07.2020. При этом, проект муниципального акта, подтверждающий ведение работы Думы в указанном направлении, на обозрение суду также не представлен.

Доводы заявителя о неисполнимости оспариваемого ненормативного акта судом отклоняются как необоснованные.

Таким образом, оценив в порядке статей 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установленные по делу фактические обстоятельства, представленные по делу доказательства, пояснения сторон, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые ненормативные акты антимонопольного органа приняты в пределах его полномочий, являются законными, в связи с чем, требования Дума города Владивостока о признании недействительным решения от 12.05.2029 и предписания от 12.05.2020 по делу № 025/01/15-242/2020 удовлетворению не подлежат.

На основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд относит расходы по уплате государственной пошлины на заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170 АПК РФ, суд

р е ш и л:

В удовлетворении требований о признании незаконным решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю от 12.05.2020 по делу №025/01/15-242/2020, отказать

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Приморского края

Судья Кирильченко М.С.