Постановление от 12 декабря 2018 г. по делу № А67-4101/2018

/

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А67-4101/2018


Резолютивная часть постановления объявлена 11 декабря 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 декабря 2018 года.


Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего судьи Шуйской С.И.,

судей Демидовой Е.Ю.,

Тихомирова В.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу департамента финансов Томской области (ответчика) на решение от 19.06.2018 Арбитражного суда Томской области (судья Токарев Е.А.) и постановление от 14.08.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кривошеина С.В., Сбитнев А.Ю., Скачкова О.А.) по делу № А67-4101/2018 по исковому заявлению муниципального образования «Город Томск» в лице администрации города Томска (634050, Томская обл., г. Томск, пр-кт Ленина, д. 73, ИНН 7017004461, ОГРН 1037000087706) к Томской области в лице департамента финансов Томской области (634050, Томская обл., г. Томск, пр-кт Ленина, д. 111, ИНН 7000000885, ОГРН 1037000100719) о взыскании убытков.

Другое лицо, участвующее в деле: Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации, представляемого управлением Федерального казначейства по Томской области.


Суд установил:

муниципальное образование «Город Томск» (далее – МО «Город Томск») в лице администрации города Томска (далее – администрация города Томска) обратилось в Арбитражный суд Томской области с исковым заявлением к Томской области в лице департамента финансов Томской области (далее – департамент финансов) о взыскании 9 263 115 руб. убытков.

Исковые требования со ссылкой на статьи 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), статью 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ), статью 17 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон № 181-ФЗ) мотивированы причинением истцу убытков в связи с несением расходов в целях обеспечения инвалидов жилыми помещениями при отсутствии соответствующей компенсации со стороны ответчика.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации, представляемого управлением Федерального казначейства по Томской области (далее – УФК).

Решением от 19.06.2018 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 14.08.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе департамент финансов просит отменить вынесенные судебные акты и принять новый судебный акт об отказе в иске.

В обоснование жалобы заявитель указывает, что судами не дана оценка его доводу о том, что до устранения пробела в действующем законодательном регулировании возложение на субъекты Российской Федерации обязанности по финансовому обеспечению реализации органами местного самоуправления полномочий по предоставлению отдельным категориям граждан жилых помещений незаконно; настоящий спор не является гражданско-правовым; муниципальному образованию из областного бюджета были предоставлены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, так в 2017 году Законом Томской области от 29.12.2016 № 174-ОЗ «Об областном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности МО «Город Томск» составила 681 963 200 руб., а в 2016 году – 661 459 200 руб. (Закон Томской области от 28.12.2015 № 198-ОЗ), которых достаточно для покрытия расходов города Томска, связанных с приобретением жилья инвалидам и их семьям; суды не установили источники финансирования (собственные средства, дотации из областного бюджета) расходов города Томска, связанных с приобретением жилья для указанных граждан, и не выяснили, в чем конкретно выразились убытки МО «Город Томск»: возник ли у истца реальный ущерб и в чем он заключается, либо это упущенная выгода.

Отзывы на кассационную жалобу истец и третье лицо в установленном законом порядке не представили.

Администрация, департамент финансов, УФК о времени и месте судебного заседания извещены, однако своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке, предусмотренном статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как установлено судами и усматривается из материалов дела, решением от 07.07.2017 Советского районного суда города Томска по делу № 2-1689/2017 на администрацию города Томска возложена обязанность предоставить Серебрякову Ивану Романовичу, как лицу, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, вне очереди по договору социального найма благоустроенное жилое помещение в черте МО «Город Томск», отвечающее санитарным и техническим правилам и нормам, общей площадью не менее 50 м?, с учетом права Серебрякова И.Р. на дополнительную площадь.

Согласно данному решению на учет граждан, страдающих тяжелыми хроническими заболеваниями и нуждающихся в получении жилого помещения, Серебряков И.Р. поставлен 03.05.2017.

Во исполнение решения суда администрация города Томска на основании муниципального контракта от 19.12.2017 № Ф.2017.570045 (далее – контракт № Ф.2017.570045), заключенного по результатам электронного аукциона, приобрела в муниципальную собственность благоустроенное жилое помещение общей площадью 60,4 м? по адресу: г. Томск, ул. Энергетиков, д. 13а, кв. 96.

В соответствии с приложением № 1 к контракту № Ф.2017.570045 стоимость приобретенной администрацией города Томска квартиры составляет 2 420 550 руб., которые администрация уплатила по платежному поручению от 28.12.2017 № 450453.

В дальнейшем по договору социального найма жилого помещения от 12.02.2018 № 239, заключенному между администрацией Кировского района города Томска и законным представителем Серебряковой Е.П., квартира была предоставлена Серебрякову И.Р.

Решением от 28.07.2017 Советского районного суда города Томска по делу № 2-2192/2017 на администрацию города Томска возложена обязанность предоставить Добровольскому Станиславу Викторовичу, как лицу, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, вне очереди по договору социального найма благоустроенное жилое помещение в черте МО «Город Томск», отвечающее санитарным и техническим правилам и нормам, общей площадью не менее 50 м?, с учетом права Добровольского С.В. на дополнительную площадь.

Распоряжением главы администрации Ленинского района города Томска от 03.05.2017 № 754 Добровольский С.В. включен в список граждан, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Во исполнение решения суда администрация города Томска на основании муниципального контракта от 19.12.2017 № Ф.2017.570066 (далее – контракт № Ф.2017.570066), заключенного по результатам электронного аукциона, приобрела в муниципальную собственность благоустроенное жилое помещение общей площадью 61,0 м? по адресу: г. Томск, ул. Энергетиков, д. 13а, кв. 121.

В соответствии с приложением № 1 к контракту № Ф.2017.570066 стоимость приобретенной администрацией города Томска квартиры составляет 2 420 550 руб., которые администрация уплатила по платежному поручению от 28.12.2017 № 450448.

В дальнейшем по договору социального найма жилого помещения от 12.02.2018 № 240, заключенному между администрацией Кировского района города Томска и Добровольским С.В., последнему была предоставлена спорная квартира.

Решением от 16.01.2017 Советского районного суда города Томска по делу № 2-20/2017 на администрацию города Томска возложена обязанность предоставить Ковыряхиной Елене Юрьевне, как лицу, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, вне очереди по договору социального найма благоустроенное жилое помещение в черте МО «Город Томск», отвечающее санитарным и техническим правилам и нормам, общей площадью не менее 36,3 м?, с учетом права Ковыряхиной Е.Ю. на дополнительную площадь.

Распоряжением от 17.08.2016 № 1275 администрации Ленинского района города Томска Ковыряхина Е.Ю. включена в список граждан, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Во исполнение решения суда администрация города Томска на основании муниципального контракта от 27.11.2017 № Ф.2017.497652 (далее – контракт № Ф.2017.497652), заключенного по результатам электронного аукциона, приобрела в муниципальную собственность благоустроенное жилое помещение общей площадью 37,0 м? по адресу: г. Томск, ул. Энергетиков, д. 13а, кв. 134.

В соответствии с приложением № 1 к контракту № Ф.2017.497652 стоимость приобретенной администрацией города Томска квартиры составляет 1 989 240 руб., которые администрация уплатила по платежному поручению от 19.12.2017 № 429320.

В дальнейшем по договору социального найма жилого помещения от 12.02.2018 № 241, заключенному между администрацией Кировского района г. Томска и Ковыряхиной Е.Ю., последней была предоставлена приобретенная администрацией г. Томска квартира.

Решением от 31.05.2017 Советского районного суда города Томска по делу № 2-1563/2017 на администрацию города Томска возложена обязанность предоставить Токаревой Милане Витальевне, как лицу, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, вне очереди по договору социального найма благоустроенное жилое помещение в черте МО «Город Томск», отвечающее санитарным и техническим правилам и нормам, общей площадью не менее 50 м?.

Из решения усматривается, что Токарева М.В. поставлена на учет, как страдающая тяжелым хроническим заболеванием и нуждающаяся в получении жилого помещения, 19.04.2017.

Во исполнение решения суда администрация города Томска на основании муниципального контракта от 28.11.2017 № Ф.2017.504792 (далее – контракт № Ф.2017.504792), заключенного по результатам электронного аукциона, приобрела в муниципальную собственность благоустроенное жилое помещение общей площадью 59,8 м? по адресу: г. Томск, ул. Энергетиков, д. 13а, кв. 160.

В соответствии с приложением № 1 к контракту № Ф.2017.504792 стоимость приобретенной администрацией города Томска квартиры составляет 2 432 775 руб., которые администрация уплатила по платежному поручению от 20.12.2017 № 429970.

В дальнейшем по договору социального найма жилого помещения от 12.02.2018 № 242, заключенному между администрацией Кировского района г. Томска и Токаревой М.В., последней была предоставлена упомянутая квартира.

Общий размер расходов истца на приобретение жилья инвалидам составил 9 263 115 руб.

Право собственности на благоустроенные жилые помещения зарегистрировано за МО «Город Томск».

Письмом от 14.03.2018 № 1530 администрация города Томска обратилась к заместителю губернатора Томской области о рассмотрении вопроса о выделении из областного бюджета денежных средств для компенсации расходов муниципального образования, понесенных на обеспечение жильем лиц, страдающих хроническими заболеваниями.

В ответе на указанное обращение (письмо № 50-07/13-340 от 21.03.2018) было отказано компенсировать МО «Город Томск» понесенные расходы.

Полагая, что в связи с исполнением решений суда общей юрисдикции и предоставлением инвалидам жилых помещений муниципальный бюджет вынужден будет нести расходы в указанном выше размере, являющиеся убытками МО «Город Томск», администрация города Томска предъявила в суд настоящий иск.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанции исходили из права истца на возмещение убытков в полном объеме.

Выводы судов отвечают установленным по делу обстоятельствам и применимому к рассматриваемым правоотношениям законодательству.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями государства, определенными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, Конституция Российской Федерации одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права.

Пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, касающихся социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление названных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, осуществляется в порядке, установленном Законом № 181-ФЗ, в силу части 1 статьи 17 которого инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

При этом обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, является, исходя из системного анализа положений федерального законодательства, расходными обязательствами субъектов Российской Федерации, что прямо вытекает из преамбулы Закона № 181-ФЗ.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.12.2009 № 1563-О-О указано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения относительно владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Нормами статей 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) и статей 14, 19, 52 ЖК РФ на органы местного самоуправления возложены полномочия по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона № 131-ФЗ).

В статье 57 ЖК РФ установлено, что жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет.

Вместе с тем для отдельных категорий граждан законодатель предусмотрел возможность предоставления жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке.

К лицам, имеющим право на внеочередное предоставление жилья по договорам социального найма, относятся, в частности граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в Перечне тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 № 378, а к лицам, имеющим право на дополнительную площадь, граждане, указанные в Перечне заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 № 817.

Конституционный Суд Российской Федерации, толкуя положения статьи 57 ЖК РФ, отметил, что содержащееся в ней условие о предоставлении упомянутой категории граждан жилых помещений вне очереди в случае, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний, закрепляет только особенности реализации их жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в соответствии с решениями органов местного самоуправления.

Из изложенного следует, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию за счет, как верно отмечено судами первой и апелляционной инстанций, субъектов Российской Федерации. Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Такой правовой подход сформирован в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 № 309-ЭС15-5872, от 11.12.2015 № 309-ЭС15-9501, от 29.01.2016 № 303-ЭС15-12441, от 02.03.2016 № 309-ЭС15-14045, Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).

В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно статье 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Таким образом, возмещение убытков является универсальным способом защиты нарушенных гражданских прав и может применяться как в договорных, так и во внедоговорных отношениях. При отсутствии договорных отношений правовой режим возмещения убытков, наряду с положениями статей 15 и 16 ГК РФ, определяется нормами главы 59 ГК РФ.

В силу положений статей 15, 1064, 1069, 1071 ГК РФ возникновение у субъекта Российской Федерации в лице соответствующего органа обязанности по возмещению вреда в форме возмещения убытков за счет казны субъекта Российской Федерации обусловлено юридическим составом, образуемым, по общему правилу, совокупностью следующих элементов: фактом нарушения права, виновным противоправным действием (бездействием), наличием и размером понесенных убытков, а также наличием причинной связи между нарушением права и возникшими убытками.

Статьей 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что вступившие в законную силу судебные постановления, принимаемые в форме судебных приказов, решений суда, определений суда, постановлений президиума суда надзорной инстанции, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и обращения судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Поскольку граждане не являются участниками межбюджетных отношений и исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты, администрация не вправе была отказать Серебрякову И.Р., Добровольскому С.В., Ковыряхиной Е.Ю. Токаревой М.В. в предоставлении жилого помещения в целях исполнения собственных обязательств (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 № 2280/10).

Учитывая, что реализация полномочий по обеспечению жилым помещением инвалидов является обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а бюджетным законодательством Томской области не предусматривались расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, то невыполнение Томской областью в лице департамента финансов этой обязанности влечет за собой возникновение убытков у МО «Город Томск» на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов.

При таких обстоятельствах судами верно определен ответчик – субъект Российской Федерации в лице Томской области, распорядителем бюджетных средств которой является департамент финансов.

В отношении цены жилого помещения в целях установления стоимости затрат по приобретению квартиры инвалиду действует установленный пунктом 1 статьи 15 ГК РФ принцип возмещения как причиненных, так и подлежащих несению убытков в полном объеме.

В пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности. По смыслу пункта 1 статьи 15 ГК РФ в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению.

Следовательно, для определения цены компенсации должны учитываться фактически понесенные расходы в пределах рыночных цен в размере, достаточном для предоставления истцом квартиры с тождественными характеристиками.

Размер предъявленных истцом убытков ответчиком не оспаривается.

Что касается ссылки департамента финансов на законы Томской области, на основании которых, по его утверждению, МО «Город Томск» из областного бюджета выделялись дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, которых достаточно для обеспечения инвалидов жилыми помещениями, то она не принимается во внимание, так как данный довод не заявлялся в судах первой и апелляционной инстанций, не был предметом их проверки, не подтверждался соответствующими доказательствами, в том числе свидетельствующими о праве МО «Город Томск» на расходование поступивших бюджетных средств на приобретение жилья инвалидам, вставшим на учет после 01.01.2005.

В связи с изложенным суды на законных основаниях удовлетворили заявленные требования.

Приведенные в кассационной жалобе доводы о фактических обстоятельствах рассматриваемого дела и доказательственной базе, свидетельствующей, по мнению заявителя, о неправомерности требований администрации города Томска, были предметом исследования судов обеих инстанций, получили надлежащую правовую оценку и сводятся, по существу, к переоценке выводов судов и содержащихся в деле доказательств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции в соответствии с положениями статьи 286 АПК РФ.

Неправильного применения и нарушений норм материального права либо норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемых судебных актов (статья 288 АПК РФ), судом кассационной инстанции не выявлено. Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 19.06.2018 Арбитражного суда Томской области и постановление от 14.08.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А67-4101/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий судья С.И. Шуйская


Судьи Е.Ю. Демидова


В.В. Тихомиров