Решение от 30 января 2018 г. по делу № А49-13501/2017

Арбитражный суд Пензенской области

440000, г. Пенза, ул. Кирова, 35/39, тел.: (8412) 52-99-37, 52-99-72, факс: 52-99-45,

Веб-адрес: http://www.penza.arbitr.ru/

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е

г. Пенза Дело № А49-13501/2017

Резолютивная часть решения оглашена 30 января 2018 года

Текст решения в полном объеме изготовлен 30 января 2018 года

Арбитражный суд Пензенской области в составе председательствующего судьи Табаченкова М. В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Бояриновой О. А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации города Пензы (440000 г. Пенза, площадь Маршала Жукова, 4, ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (440000 <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>)

третьи лица - Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Пензенской области (440000 <...>), индивидуальный предприниматель ФИО1 (440011 <...>).

о признании незаконным предупреждения

при участии в судебном заседании:

от заявителя – начальника отдела по земельным правоотношениям правового управления администрации ФИО2 (доверенность № 1-14-654 от 19.05.2017), главного специалиста отдела по земельным правоотношениям Правового управления администрации ФИО3 (доверенность № 1-14-655 от 19.05ж2017);

от ответчика – начальника Управления О. Н. Кузнецовой;

от третьих лиц – Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пензенской области ФИО4, представителя Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пензенской области ФИО5 (доверенность № 4 от 01.03.2016); ФИО1;

установил:

Администрация города Пензы (далее – заявитель, Администрация) обратилась 12.10.2017 в арбитражный суд с заявлением (том 1 л. д. 4), в котором просит признать незаконным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, от 21.8.2017 № 3-20-1/08-2017.

Заявитель полагает, что отказ в заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта (далее – НТО) с предпринимателем ФИО1 полностью основан на нормах действующего законодательства. На момент обращения с заявлением в Администрацию о заключении указанного договора действие договора аренды земельного участка было в установленном порядке прекращено (дополнение к заявлению – том 1 л. <...>).

Управление Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее – ответчик, антимонопольный орган) заявленные требования отклонило, представило отзыв (том 1 л. д. 39). Ответчик полагает, что на момент утверждения Схемы размещения НТО на территории г. Пензы предприниматель ФИО1 уже имел право на размещение и эксплуатацию такого объекта в силу наличия договора аренды земельного участка с целью размещения на нём НТО. Принадлежащий ФИО1 НТО включен в Схему. Следовательно, отказ в заключении договора на размещение НТО нарушает прав и законные интересы предпринимателя ФИО1, чем нарушаются пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (далее – Закон о защите конкуренции). Ответчик также полагает, что наличие или отсутствие права на заключение договора на размещение НТО в данном случае зависит от того, предпримет ли арендодатель (Управление муниципального имущества администрации города Пензы) или нет действия по прекращению действия договора аренды земельного участка, что заведомо ставит в неравные условия лиц, претендующих на реализацию права на размещение НТО.

Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Пензенской области представил отзыв (том 1 л. д. 105), поддержал позицию ответчика.

ФИО1 поддержал позицию ответчика и Уполномоченного по защите прав предпринимателей, просит отказать Администрации в удовлетворении её требований.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд установил следующее.

2611.2004 Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Пензы (Арендодатель, в настоящее время - Управление муниципального имущества администрации города Пензы) заключил с индивидуальным предпринимателем ФИО1 (далее – Арендатор) договор № 6051 (том 1 л. д. 55) аренды земельного участка, расположенного по ул. ФИО6, 139 в г. Пензе, с целью реконструкции торгово-остановочного павильона. Срок действия договора не определён его условиями.

Далее Арендодатель (Управление муниципального имущества администрации города Пензы) претензией от 24.06.2016 (том 1 л. д. 28) известило предпринимателя ФИО1 о том, что считает расторгнутым договор аренды с 30.09.2016 и потребовало сдать земельный участок представителю Арендодателя. Доказательства получения Арендатором указанной претензии 01.07.2016 подтверждено почтовым уведомлением (том 1 л. д. 29).

В апреле 2017 года предприниматель ФИО1 обратился в Администрацию с заявлением о заключении договора на размещение НТО по указанному выше адресу. Письмом от 24.04.2017 (том 1 л. д. 53) за подпись заместителя главы администрации ответчик отказал предпринимателю ФИО1 в заключении договора на размещение НТО по мотиву возможности заключения такого договора только по результатам аукциона.

22.05.2017 в антимонопольный орган поступило обращение Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пензенской области от 17.05.2017 (том 1 л. д. 45), в котором податель заявления сообщил о том, что Администрация отказывает в заключение договоров на размещение НТО, в том числе предпринимателю ФИО1. В указанном обращении Уполномоченный просил проверить законность ответа Администрации предпринимателю ФИО1 от 24.04.2017.

По результатам рассмотрения обращения антимонопольный орган выдал Администрации предупреждение от 21.08.2017 № 3-20-1/08-2017 (том 1 л. д. 30), в котором сделал вывод о том, что в действиях Администрации имеются признаки нарушения пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в необоснованном отказе ИП ФИО1 на его обращение о заключении договора на размещение НТО от 24.04.2017, что приводит (может привести) к необоснованному препятствованию осуществления им хозяйственной деятельности, созданию дискриминационных условий и, как следствие, ограничению конкуренции на рынке розничной торговли через нестационарные торговые объекты. На основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган предупредил Администрацию о необходимости прекратить нарушение пунктов 2 и 8 части 1статьи 15 Закона о защите конкуренции и принять меры к устранению последствий такого нарушения, для чего в срок до 21.09.2017 рассмотреть обращение ИП ФИО1 от 03.04.2017 в соответствии с нормами действующего законодательства, обеспечив возможность реализации им имеющегося права на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке с кадастровым номером 58:29:02011007:0037 площадью 122 кв. м., находящегося по адресу: г. Пенза, у. ФИО6, 139.

Заявитель оспаривает указанное выше предупреждение антимонопольного органа в судебном порядке.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствия решения, действия государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту; нарушения решением, действиями государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). Обязанность доказывания нарушенного права лежит на заявителе.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действия (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределённого круга потребителей, антимонопольный орган выдаёт хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов\, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Перечень лиц, которым может быть выдано предупреждение, содержится в части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции. К таким лицам относятся указанные, в частности, в статье 15 закона о защите конкуренции.

В отличие от решения, вынесение которого антимонопольным органом производится на основании части 2 статьи 41 Закона о защите конкуренции в случае доказанности события нарушения Закон о защите конкуренции, предупреждение выдаётся предусмотренным в Законе лицам в случае установления антимонопольным органом признаков нарушения Закон о защите конкуренции, а не доказанного факта совершения такого нарушения.

В данном случае ответчик в оспариваемом предупреждении сделал вывод о наличии в действиях заявителя признаков нарушения пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Указанными нормами установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В частности запрещается:

- необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путём установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции);

- создание дискриминационных условий (пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

Администрация города Пензы является государственным органом местного самоуправления. Следовательно, ему в силу части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции может быть выдано предупреждение о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Для выдачи предупреждения за нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган должен установить: наличие в действиях федерального органа исполнительно власти:

- факт совершения государственным органом исполнительной власти определённых действий;

- создание такими действиями препятствий осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом.

Администрация города Пензы совершила действия, выразившиеся в отказе предпринимателю ФИО1 в заключении договора на размещение НТО.

Признаки нарушения пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции будут иметь место в данном случае, если указанный выше отказ Администрации в заключении договора может иметь последствием создание препятствий предпринимателю ФИО1 в осуществлении деятельности и (или) в создании дискриминационных условий в осуществлении такой деятельности.

На момент заключения предпринимателем ФИО1 договора аренды земельного участка в 2004 году вопрос о размещении НТО регулировался статьёй 34 Земельного кодекса Российской Федерации (в действовавшей редакции, далее – ЗК РФ), которая предполагала оформление арендных отношений. То есть, ранее земельное законодательство предполагало предоставление земельных участков для размещения НТО.

Федеральным законом «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23.06.2014 № 171-ФЗ, вступившим в законную силу с 01.03.2015, в ЗК РФ внесены изменения. В частности вопросы, касающиеся порядка размещения НТО, регулируются статьями 39.33. 39.36 ЗК РФ. В силу указанных норм (пункт 6 части 1 статьи 39.33 ЗК РФ) размещение НТО осуществляется без предоставления земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и без установления сервитута. Размещение НТО осуществляется на основании схемы размещения НТО в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон об основах торговой деятельности) (часть 1 статьи 39.36 ЗК РФ). Нормой Закона об основах торговой деятельности установлено, что при составлении схемы размещения НТО должно быть обеспечено устойчивое развитие территорий и достижение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, а не неизменность существующего статуса земельных участков, на которых расположены НТО на момент составления указанной схемы (часть 1 статьи 10 Закона об основах торговой деятельности).

Частью 1 статьи 10 Закона об основах торговой деятельности установлено, что размещение ТНО на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО с учётом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов (далее – Схема НТО) разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления (часть 3 статьи 10 Закона об основах торговой деятельности). Схемой размещения НТО должно предусматриваться размещение не менее чем шестьдесят процентов НТО, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность, от общего количества НТО (часть 4 статьи 10 Закона об основах торговой деятельности).

Утверждение схемы размещения НТО, равно как и внесение в неё изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения НТО, строительство и реконструкция которых были начаты до утверждения указанной схемы (часть 6 статьи 10 Закона об основах торговой деятельности).

Изложенные нормы регулируют порядок определения мест размещения НТО, но не касаются статуса уже существующих НТО.

Из изложенных норм следует, что ранее размещение НТО осуществлялось путём оформления прав землепользования, в том числе путём заключения договора аренды земельного участка с целью размещения ан нём НТО. При этом в силу статьи 621 ГК РФ прекращение договора аренды предполагало наличие преимущественного права арендатора на заключения договора аренды в отношении этого же земельного участка.

Новый порядок размещения НТО не предполагает оформления прав землепользования. Соответственно, лицо, размещавшее НТО на основании договора аренды земельного участка при новом порядке утратило преимущественное право использования земельного участка для размещения НТО.

Постановлением Администрации города Пензы от 09.04.2015 № 470 утверждена схема размещения НТО на территории города Пензы (том 1 л. д. 74). В указанную Схему размещения НТО включен торговый павильон по ул. ФИО6, 139 в г. Пензе.

Постановлением от 18.01.2018 № 74 (том 1 л. д. 136) Администрация города Пензы утвердила Схему расположения НТО. В этой схеме также присутствует объект по ул. ФИО6, 139.

Во исполнение Закона об основах торговой деятельности приказом Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 02.03.2016 № 32 утверждён Порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории Пензенской области (далее – Порядок № 32). Согласно пункту 3 Порядка № 32 предоставление хозяйствующим субъектам права на размещение НТО в местах, определённых Схемой размещения НТО, осуществляется на основании договора на размещение НТО, заключаемого по результатам аукциона, либо в случаях, установленных настоящим Порядком, без проведения аукциона на срок не более чем на пять лет. Первоначальная редакция Порядка № 32 не предусматривала в качестве основания для заключения договора на размещение НТО наличие у заинтересованного лица договора аренды соответствующего земельного участка.

Приказом от 04.10.2017 № 465 Министерство сельского хозяйства Пензенской области внесло изменения в Порядок № 32, предусмотрев, в частности, в качестве основания для заключения договора на размещение НТО размещение НТО хозяйствующим субъектом, надлежащим образом исполнявшим свои обязательства по действующему договору аренды того же земельного участка, заключенному до 1 марта 2015 года, предоставленного для размещения НТО (пункт 10.2 Порядка № 32 в изменённой редакции).

Анализ изложенных норм законодательства и нормативных правовых актов приводит к следующим выводам.

Существовавшее до 01.03.2015 правовое регулирование вопроса размещения НТО предполагало порядок, при котором право на размещение НТО возникало у заинтересованного лица на основании оформления прав землепользования без обязательного проведения аукциона на реализацию такого права.

С 01.03.2015 реализация права на размещение НТО производится без оформления прав землепользования – на основании схемы размещения НТО.

Согласно части у статьи 39.36 порядок и условия размещения НТО устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Таким нормативным правовым актом (Порядок № 32) в качестве общего условия размещения НТО является проведения аукциона на право заключения договора на размещение НТО, за установленными исключениями.

По состоянию на апрель 2017 года (дату обращения предпринимателя ФИО1 с заявлением о заключении договора на размещение НТО) наличие договора аренды земельного участка с целью размещения НТО не являлось основанием для заключения соответствующего договора без проведения аукциона. Данное обстоятельство имеет место в настоящем случае в отношении предпринимателя ФИО1.

Из изменённой редакции Порядка № 32 следует, что основанием для заключения договора на размещение НТО без проведения аукциона является наличие действующего договора аренды земельного участка с целью размещения НТО. На дату обращения предпринимателя ФИО1 (03.04.2017) с заявлением о заключении договора на размещение НТО) действие договора аренды земельного участка было прекращено в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 610 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом прекращение арендных отношений по указанному основанию исключительно волей арендодателя и не связано с наличием объективных либо субъективных оснований для прекращения арендных отношений.

Ни нормы ЗК РФ, ни нормы Закона об основах торговой деятельности не предусматривают наличие договора аренды земельного участка с целью размещения НТО в качестве условия для заключения договора на размещение НТО без проведения аукциона. Положения части 6 статьи 10 Закона об основах торговли предполагают необходимость сохранения мест расположения уже существующих НТО, но не связывают это условие с необходимостью сохранения права на размещение НТО с конкретными лицами.

Следовательно, позиция ответчика предполагает ситуацию, при которой круг лиц, которые могут претендовать на заключение договора на размещение НТО, будет ограничен бывшими или действующими арендаторами земельных участков, в отсутствие прямого указания закона на наличие такого преимущественного права, что ограничивает доступ к реализации права на размещение НТО иных лиц. Такая позиция, в свою очередь, создаёт условия для нарушения пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которое ответчик вменяет заявителю.

Арбитражный суд Поволжского округа в постановлении от 04.12.2017 по делу № А49-14674/2016 (л. д. 115) указал, что размещение нестационарного торгового объекта на территории г. Пензы лишь на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов без заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта противоречит положениям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а также принципу запрета необоснованных предпочтений, поскольку для всех хозяйствующих субъектов должен действовать одинаковый порядок размещения НТО.

На основании изложенного арбитражный суд установил, что действия заявителя направлены на обеспечение максимального круга лиц, которые могут претендовать на реализацию права на размещение НТО в законном порядке.

На основании изложенного суд установил, что у ответчика не имелись достаточные формальные основания для вывода о наличии в действиях заявителя нарушений пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Закон о защите конкуренции. При таких обстоятельствах антимонопольный орган не имел достаточных основания для выдачи Администрации предупреждения. Указанное предупреждение противоречит законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным предупреждение от 21.08.2017 № 3-20-1/08-2017 руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

На настоящее решение в месячный срок со дня его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд через арбитражный суд Пензенской области.

Судья М. В. Табаченков