Решение от 16 июля 2017 г. по делу № А42-1555/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ

183049 г. Мурманск, ул. Книповича, д. 20

http://murmansk.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

г. Мурманск Дело № А42-1555/2017

17.07.2017

Резолютивная часть решения объявлена 07.06.2017.

Арбитражный суд Мурманской области в составе судьи Фокиной О.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению муниципального казенного учреждения «Управление городским хозяйством» (ул. Первомайская, д. 34, г. Кандалакша, Мурманская обл.; ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (ул. Книповича, д. 9а, г. Мурманск; ОГРН <***>, ИНН <***>), третье лицо – общество с ограниченной ответственностью «Инженерно-технологический сервис» (наб. Климентьева, д. 13, кв. 423, г. Мончегорск, Мурманская обл.; почтовый адрес: а/я 2, <...> г. Мончегорск, Мурманская обл.; ОГРН <***>, ИНН <***>) об оспаривании решения от 19.12.2016 и предписания от 20.12.2016 по делу № 06-10/16-321, при участии: от заявителя – представителя по доверенности ФИО2; от ответчика – представителя по доверенности ФИО3; от третьего лица – не участвовал,

установил:

муниципальное казенное учреждение «Управление городским хозяйством» (далее – заявитель, Учреждение, МКУ «УГХ») обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (далее – ответчик, антимонопольный орган, Мурманский УФАС России) о признании незаконным решения от 19.12.2016 и отмене предписания от 20.12.2016, принятых по делу № 06-10/16-321.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «Инженерно-технологический сервис» (далее – третье лицо, ООО «Инженерно-технологический сервис»).

В обоснование заявления заявитель в заявлении и в судебном заседании указал на то, что диспетчерская служба не является предметом контракта, но одновременно напрямую связана с качеством и итогом услуг, работ – предметом закупки, составляет единую функционирующую систему, и не установив критериев для диспетчерской службы Учреждение не нарушило Закон о защите конкуренции, не ограничило конкуренцию. Указал на то, что право требовать возмещения убытков, причиненных в результате ненадлежащего исполнения контракта подрядчиком, предусмотрено действующим законодательством. Отметил, что в техническом задании обозначены все виды работ, которые необходимо выполнить, с указанием объема работ, а также со ссылкой на конкретные ГОСТы, устанавливающие срок выполнения работ по каждому сезону. При этом указание ГОСТа при формировании технической документации является правом заказчика.

Ответчик в представленном суду отзыве и в судебном заседании против удовлетворения заявления возражал, указав на законность и обоснованность оспариваемых решения и предписания.

Третье лицо отзыв на заявление не представило, представителя в судебное заседание не направило; о времени и месте судебного заседания извещено, в связи с чем суд в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, счел возможным рассмотреть дело в отсутствие третьего лица.

Как следует из материалов дела, в Мурманский УФАС России поступила жалоба ООО «Инженерно-технологический сервис» на действия МКУ «УГХ» (далее - Заказчик) при проведении электронного аукциона «Выполнение работ по содержанию проезжих частей улиц, тротуаров, объектов благоустройства города Кандалакша в 2017 году», реестровый номер закупки в Единой информационной системе – 0349300092216000101 (далее – Электронный аукцион).

По итогам рассмотрения жалобы ООО «Инженерно-технологический сервис», Комиссия Мурманского УФАС России приняла обжалуемое решение, которым признала жалобу ООО «Инженерно-технологический сервис» частично обоснованной, признав в действиях Заказчика нарушения части 1 статьи 2, пункта 1 части 1 статьи 33 и пункта 2 статьи 42 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

Кроме того, 20.12.2016 заявителю выдано предписание об устранении выявленных нарушений.

Не согласившись с вышеназванными решением и предписанием антимонопольного органа, МКУ «УГХ» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Заслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Ввиду изложенного, требование о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

Оспариваемые решение и предписание приняты уполномоченным органом в рамках его компетенции на основании статьи 99 Закона о контрактной системе, пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 № 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд", Положения о Федеральной антимонопольной службе (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331).

В силу статьи 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В силу части 1 статьи 9 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.

Под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором (часть 1 статьи 59 Закона о контрактной системе).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 названного Федерального закона.

Согласно пункту 2 статьи 42 Закона о контрактной системе в извещении об осуществлении закупки должно содержаться краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 настоящего Федерального закона, информацию о количестве и месте доставки товара, являющегося предметом контракта, месте выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, а также сроки поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг, начальная (максимальная) цена контракта, источник финансирования. В случае, если при заключении контракта объем подлежащих выполнению работ по техническому обслуживанию и (или) ремонту техники, оборудования, оказанию услуг связи, юридических услуг, медицинских услуг, образовательных услуг, услуг общественного питания, услуг переводчика, услуг по перевозкам грузов, пассажиров и багажа, гостиничных услуг, услуг по проведению оценки невозможно определить, в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке заказчик указывает цену запасных частей или каждой запасной части к технике, оборудованию, цену единицы работы или услуги.

В силу пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. Документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта. При этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов "или эквивалент", за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, а также случаев закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

Документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться (часть 2 статьи 33 Закона о контрактной системе).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Из буквального толкования вышеприведенных положений Закона о контрактной системе следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам названного Закона, при описании объекта закупки должны таким образом прописать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые ему необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.

Из представленных в дело доказательств следует, что на общероссийском официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг - http://zakupki.gov.ru и на сайте электронной торговой площадки www.sberbank-ast.ru была размещена информация (номер аукциона 0349300092216000101) о проведении открытого аукциона в электронной форме по определению подрядчика на выполнение работ по содержанию проезжих частей улиц, тротуаров, объектов благоустройства города Кандалакша в 2017 году.

Согласно аукционной документации объектом закупки является выполнение работ по содержанию проезжих частей улиц, тротуаров, объектов благоустройства городского поселения Кандалакша в 2017 году в соответствии с Техническим заданием (приложение № 1 к аукционной документации) и проектом муниципального контракта (приложение № 2 к аукционной документации).

В силу пункта 1.1 проекта контракта его предметом является выполнение работ по содержанию проезжих частей улиц, тротуаров, объектов благоустройства городского поселения Кандалакша в 2017 году в соответствии с техническим заданием (приложение № 1 к контракту) и перечнем дорог, тротуаров, объектов благоустройства г. Кандалакша (приложение № 2 к контракту).

При этом в пунктах 3.1.10 и 3.1.11 проекта контракта установлена обязанность подрядчика организовать собственными силами круглосуточную диспетчерскую службу для приема заявок от населения и оперативного реагирования, а также принимать заявки от населения связанные с предметом контракта, для этого в течение 10 дней с момента заключения контракта довести до населения городского поселения Кандалакша через СМИ информацию с указанием контактных телефонов диспетчерской службы подрядчика.

Заявитель в Техническом задании указал, какие работы, включаются в комплекс работ по содержанию проезжих частей улиц, тротуаров, объектов благоустройства и их объем, в какие сроки работы должны быть выполнены. Выполнение каких-либо работ (оказания услуг), связанных с организацией диспетчерской службы, Техническим заданием не предусмотрено.

Более того, Техническое задание разработано, в том числе в соответствии с Классификацией работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Минтранса России от 16.11.2012 № 402, которая устанавливает состав и виды дорожных работ (капитальный ремонт, ремонт и содержание), которыми следует руководствоваться при планировании объемов этих работ. Создание каких-либо служб для приема и обработки заявок населения, связанных с выполнением работ по содержанию проезжих частей улиц, тротуаров, объектов благоустройства, данной классификацией также не предусмотрено.

Согласно положениям Закона № 44-ФЗ описание объекта закупки должен носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются его функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

В данном случае, обоснований правомерности включения в проект контракта условия об обязанности подрядчика организовать за собственные средства круглосуточную диспетчерскую службу для приема заявок от населения и оперативного реагирования материалы дела не содержат и суду не представлено, что не может свидетельствовать об объективности описания закупки заказчиком.

Принимая во внимание указанные обстоятельства, а также исходя из условий аукционной документации, в том числе и объекта закупки, суд приходит к выводу о том, что включение в проект контракта условия об организации подрядчиком диспетчерской службы, неявляющегося составной частью закупаемых работ (услуг), является неправомерным, противоречащим положениям технического задания и влекущем ограничение количества участников закупки.

Указанные действия Заказчика нарушают требования пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, на что правомерно указано в оспариваемом решении антимонопольного органа.

Суд считает также обоснованным вывод Мурманского УФАС России о нарушении заказчиком части 1 статьи 2, пункта 2 статьи 42 Закона о контрактной системе по следующим основаниям.

Согласно условиям проекта муниципального контракта (пункт 3.1.18) предусматривается обязанность подрядчика в случае привлечения заказчика к административной ответственности за ненадлежащее содержание объектов городской инфраструктуры в рамках исполнения настоящего контракта или невыполнение соответствующего предписания, выданного контролирующим органом (в том числе ГИБДД), возместить заказчику сумму оплаченного административного штрафа, а также иные издержки, возникшие в связи с привлечением к ответственности заказчика (в том числе в ходе исполнительного производства), в течение десяти рабочих дней с момента получения письма с обращением на возмещение и предоставления документов, подтверждающих несение затрат.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона № 44-ФЗ законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона, в том числе, в отношении особенностей исполнения контрактов (пункт 4 части 1 статьи 1 Закона № 44-ФЗ).

Вопросы же привлечения к ответственности за совершение административных правонарушений относятся к ведению законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, которое состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, и не регулируются нормами Закона о контрактной системе. Следовательно, включение в проект рассматриваемого муниципального контракта положения об ответственности подрядчика перед заказчиком за привлечение последнего к административной ответственности нельзя признать обоснованным и законным.

Ссылки заявителя на предусмотренное гражданским законодательством право требования возмещения убытков, причиненных в результате ненадлежащего исполнения контракта подрядчиком, подлежат отклонению.

Действительно частью 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В силу части 2 указанной статьи под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Однако отнесение денежных средств, уплаченных заказчиком в качестве штрафа, либо иных издержек, возникших в связи с привлечением заказчика к ответственности, к убыткам не зависит от волеизъявления заказчика, поскольку не возможно без доказанности наличия общих условий гражданско-правовой ответственности подрядчика, а именно наличие причинно-следственной связи между действиями (бездействием) подрядчика и возникшими у заказчика убытками (назначением административного штрафа).

Как указывалось выше пунктом 2 статьи 42 Закона № 44-ФЗ закреплено положение, в соответствии с которым в извещении об осуществлении закупки должна содержаться, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, следующая информация: краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 настоящего Федерального закона, информацию о количестве и месте доставки товара, являющегося предметом контракта, месте выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, а также сроки поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг, начальная (максимальная) цена контракта, источник финансирования.

Какого-либо однозначного запрета заказчику устанавливать требования о соответствии товаров, работ, услуг определенным нормативно-техническим документам, в которых содержатся все необходимые требования к ним и показатели качественных и технических характеристик, положения Закона № 44-ФЗ не содержат.

В рассматриваемом случае, Техническим заданием заказчик установил наименование, объемы и сроки (периодичность) выполнения работ, являющихся объектом закупки. При этом в отношении работ, указанных в пунктах 2.1.1, 2.1.2, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.7, 2.9, 2.12, 2.13, 2.16, 2.34, 2.34.1, 2.35.2, 2.36, 2.36.1, 2.36.2, 2.37, 2.38 2.39, 2.40, 2.41, 2.42, 2.43, 2.44, 2.45, 2.47 Технического задания, заказчик не указал сроки их выполнения, ограничившись лишь ссылками на ГОСТ Р 50597-93.

ГОСТ Р 50597-93. Государственный стандарт Российской Федерации. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденный Постановлением Госстандарта России от 11.10.1993 № 221, устанавливает перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения.

В ГОСТе содержатся также положения относительно сроков выполнения работ, связанных с эксплуатацией автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов. Однако работы, в отношении которых ГОСТом Р 50597-93 установлены сроки их выполнения, отличаются от тех видов работ, которые входят в объект закупки и предусмотрены Техническим заданием.

При таких обстоятельствах, действия Заказчика, не указавшего в Техническом задании конкретных сроков выполнения работ, содержащихся в пунктах 2.1.1, 2.1.2, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.7, 2.9, 2.12, 2.13, 2.16, 2.34, 2.34.1, 2.35.2, 2.36, 2.36.1, 2.36.2, 2.37, 2.38 2.39, 2.40, 2.41, 2.42, 2.43, 2.44, 2.45, 2.47, создают неопределенность положений аукционной документации, предпосылки для ее разночтений, и нарушают пункт 2 статьи 42 Закона о контрактной системе.

Учитывая вышеизложенное, суд находит решение антимонопольного органа от 19.12.2016 по делу № 06-10/16-321 в части признания МКУ «УГХ» нарушившим требования части 1 статьи 2, пункта 1 части 1 статьи 33 и пункта 2 статьи 42 Закона № 44-ФЗ соответствующим нормам Закона о контрактной системе, что свидетельствует об отсутствии правовых оснований для признания его недействительным. Оснований для признания не соответствующим закону основанного на таком решении предписания антимонопольного органа у суда не имеется.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

Р Е Ш И Л:

в удовлетворении заявленных требований муниципальному казенному учреждению «Управление городским хозяйством» отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение месяца после его принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья Фокина О.С.