Решение от 5 декабря 2018 г. по делу № А62-11061/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СМОЛЕНСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Большая Советская, д. 30/11, г.Смоленск, 214001

http:// www.smolensk.arbitr.ru; e-mail: info@smolensk.arbitr.ru

тел.8(4812)24-47-71; 24-47-72; факс 8(4812)61-04-16

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е

город Смоленск

05.12.2018Дело № А62-11061/2017

Резолютивная часть решения оглашена 28.11.2018

Полный текст решения изготовлен 05.12.2018

Арбитражный суд Смоленской области в составе судьи Ерохина А. М.

при ведении протокола судебного заседания

помощником судьи Седуновой А.Н.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калужской, Брянской и Смоленской областях. (ОГРН 1094027005071; ИНН 4027096522)

к Департаменту Смоленской области по культуре и туризму (ОГРН 1026701432009; ИНН <***>)

третье лицо: МИНИСТЕРСТВО КУЛЬТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ОГРН <***>; ИНН <***>)

предписание от 26.12.2017 №28 об устранении выявленного нарушения обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации

при участии:

от заявителя: ФИО1 - представитель по доверенности,

от заинтересованного лица: ФИО2 - представитель по доверенности;

от третьего лица: не явились, извещены надлежаще

У С Т А Н О В И Л :

Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калужской, Брянской и Смоленской областях (далее – заявитель, Управление, МТУ) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Департамента Смоленской области по культуре и туризму (далее – Департамент, ответчик) от 26.12.2017 №28 об устранении выявленного нарушения обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – оспариваемое предписание, оспариваемый ненормативный правовой акт).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено Министерство культуры Российской Федерации.

Как усматривается из материалов дела, на основании приказа начальника Департамента Смоленской области по культуре и туризму 30.11.2017 № 603 «О проведении внеплановой документарной проверки в отношении Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калужской, Брянской и Смоленской областях, как федерального органа власти, уполномоченного на осуществление полномочий собственника соответствующего имущества - прясел VIII и IX объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения «Крепостные стены и башни», XVI-XVIII вв., включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» в период с 6 декабря 2017 года по 26 декабря 2017 года была проведена внеплановая документарная проверка в отношении Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калужской, Брянской и Смоленской областях (далее - проверка).

В ходе проведения проверки выявлено нарушение обязательных требований, установленных пунктом 1 статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», совершенное Межрегиональным территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калужской, Брянской и Смоленской областях: выполнение работ на объекте культурного наследия без соответствующего задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия (в данном случае Департаментом), проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, согласованной Департаментом, а также без осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

Оспариваемым ненормативным правовым актом Управлению, как федеральному органу власти, уполномоченному на осуществление полномочий собственника соответствующего имущества, - прясел VIII и IX объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения «Крепостные стены и башни», XVI-XVIII вв., включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, предписано в срок до 01.12.2018 обеспечить организацию и проведение работ по сохранению прясел VIII и IX объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения «Крепостные стены и башни», XVI-XVIII вв., включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия s (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в соответствии с требованиями законодательства.

Управление, не согласившись с названным предписанием, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Департамент, Министерство культуры Российской Федерации в отзывах на заявление считали требования заявителя необоснованными и не подлежащими удовлетворению.

В судебном заседании представители заявителя и Департамента поддержали доводы, изложенные в заявлении и отзыве.

Исследовав и оценив в совокупности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в материалах дела доказательства, заслушав доводы заявителя, суд исходит их следующего.

Предписание, вынесенное в отношении Управления, является ненормативным правовым актом и может быть обжаловано в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушения прав заявителя в сфере экономической деятельности.

Согласно статье 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" при содержании и использовании объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменении предмета охраны данного объекта культурного наследия, лица, указанные в п. 11 ст. 47.6 указанного закона (в том числе унитарные предприятия или учреждения, которым объект культурного наследия, включенный в реестр, предоставлен на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления), обязаны осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии; обеспечивать сохранность и неизменность облика выявленного объекта культурного наследия.

В соответствии с абзацем 3 пункта 11 статьи 47.6 указанного ФЗ, если объект культурного наследия, включенный в реестр, находится соответственно в федеральной собственности, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности и не передан на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления унитарному предприятию или учреждению либо не передан в безвозмездное пользование, от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования охранное обязательство подлежит выполнению федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, уполномоченными на осуществление полномочий собственника соответствующего имущества.

В соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.60 № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР», статьей 64 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» на государственной охране состоит объект культурного наследия (памятник истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения «Крепостные стены и башни», XVI-XVIII вв., включенный в реестр, приказом Министерства культуры Российской Федерации от 28.04.2015 № 1308 зарегистрированный в реестре под номером 671510252420006 (далее также - Объект культурного наследия).

Предмет охраны Объекта культурного наследия - особенности Объекта культурного наследия, послужившие основанием для его включения в реестр и подлежащие обязательному сохранению, - не утвержден.

Прясло VIII (Смоленская область, г. Смоленск, от ФИО3 башни до башни Орел) и прясло IX (<...> от башни Орел (Городецкая) до Авраамиевской надвратной башни) являются неотъемлемой частью Объекта культурного наследия.

Прясла стен Объекта культурного наследия являются федеральной собственностью, что подтверждается выпиской из реестра федерального имущества от 03.02.2017 № 43/1, выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 22.12.2017 № 67/000/027/2017-2967.

Полномочия по распоряжению объектами федеральной собственности на территории Смоленской области осуществляет МТУ.

Приказом начальника Департамента от 30.05.2016 № 242 в установленном законом порядке утверждено охранное обязательство собственника или иного законного владельца Объекта культурного наследия, включающее требования к содержанию и использованию объекта культурного наследия.

Форма охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в единый реестр объектов культурного наследия, в соответствии с требованиями пункта 9 статьи 47.6 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» утверждена приказом Министерства культуры Российской Федерации от 01.07.2015 № 1887 «О реализации отдельных положений статьи 47.6 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)».

Как видно из оспариваемого предписания основанием для его выдачи послужил вывод Департамента о том, что Управление в период с 17.08.2017 по 29.11.2017 без разрешения в нарушение пункта 1 статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» произвело работы по закладке арочных проемов прясел VIII и IX Объекта культурного наследия силикатным кирпичом.

Пунктом 1 статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусмотрены следующие положения.

Работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

В случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, указанные работы проводятся также при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, предоставляемого в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, и при условии осуществления государственного строительного надзора за указанными работами и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия.

Прием документов, необходимых для получения задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, и выдача задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия могут осуществляться через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг.

Работы по реставрации выявленного объекта культурного наследия проводятся по инициативе собственника или иного законного владельца выявленного объекта культурного наследия в порядке, установленном настоящей статьей.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший.

Управление не признало факт вмененных нарушений пункта 1 статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ, которые послужили основанием для выдачи оспариваемого предписания.

Между тем, постановлением Промышленного районного суда города Смоленска от 31.05.2018 года по делу № 5-399/2018, вступившим в законную силу, прекращено производство по делу об административном правонарушении в отношении МТУ по основанию недоказанности проведения Управлением в период с 17.08.2017 по 29.11.2017 работ по закладке арочных проемов прясел VIII и IX Объекта культурного наследия силикатным кирпичом.

В материалы настоящего дела доказательства рассматриваемого факта проведения работ также не представлены.

С учетом изложенного суд приходит к убеждению о том, что ответчик не доказал наличие оснований для выдачи в адрес Управления оспариваемого предписания.

Также, суд полагает необходимым отметить следующее.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, предписание об устранении выявленных нарушений представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации и выносится в случае установления нарушений законодательства в целях их устранения.

Предписание контролирующего органа как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий контроля и надзора и направленный на устранение выявленных нарушений, должно содержать конкретные выявленные нарушения обязательных требований и норм законодательства, с указанием конкретных норм права, которые были нарушены, указание сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретным. Оно не должно быть формальным.

Обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, поэтому приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, доступными для понимания всеми лицами, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования, с тем чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях (бездействии) выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, которому оно выдано.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Формулировка оспариваемого в деле предписания позволяет суду прийти к выводу о несоответствии этого предписания принципам конкретности и исполнимости предписаний контролирующего органа.

Департаментом не изложено в оспариваемом предписании обоснования того, какие именно меры необходимо было принять заявителю в целях организации и проведения работ по сохранению прясел VIII и IX объекта культурного наследия.

При изложенных обстоятельствах, оспариваемое предписание подлежит признанию недействительным.

Руководствуясь статьями 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Признать недействительным и отменить предписание от 26.12.2017 №28 об устранении выявленного нарушения обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, вынесенное Департаментом Смоленской области по культуре и туризму (ОГРН 1026701432009; ИНН <***>) в отношении Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калужской, Брянской и Смоленской областях. (ОГРН <***>; ИНН <***>).

Лица, участвующие в деле, вправе обжаловать настоящее решение суда в течение месяца после его принятия в апелляционную инстанцию – Двадцатый арбитражный апелляционный суд (г.Тула), в течение двух месяцев после вступления решения суда в законную силу в кассационную инстанцию – Арбитражный суд Центрального округа (г. Калуга) при условии, что решение суда было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Смоленской области.

Судья А.М. Ерохин