Решение от 4 мая 2023 г. по делу № А53-39712/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-39712/20
04 мая 2023 г.
г. Ростов-на-Дону



Резолютивная часть решения объявлена 26 апреля 2023 г.

Полный текст решения изготовлен 04 мая 2023 г.


Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Андриановой Ю.Ю., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Маркович Д.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Министерства транспорта Ростовской области (ОГРН: <***>, ИНН: <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (ОГРН: <***>, ИНН: <***>)

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: общество с ограниченной ответственностью "Тацинское ДСУ" (ОГРН:1076134000546, ИНН:6134010918); государственное унитарное предприятие Ростовской области "РостовАвтоДор» (ОГРН:1026100510589, ИНН <***>), Прокуратура Ростовской области (ОГРН: <***>, ИНН: <***>)

о признании незаконным решения,

при участии:

от заявителя: представитель по доверенности от 11.11.2022 ФИО1;

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 10.01.2023 ФИО2;

от государственного унитарного предприятия Ростовской области "РостовАвтоДор»: представитель по доверенности от 07.02.2023 ФИО3;

от Прокуратуры Ростовской области: прокурор Кадук Н.А.

от общества с ограниченной ответственностью "Тацинское ДСУ": представитель по доверенности от 13.02.2023 ФИО4




установил:

Министерство транспорта Ростовской области (далее – заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – заинтересованное лицо, управление) о признании незаконным решения от 16.10.2020 по делу №061/01/17-94/2020.

Определением суда от 30.11.2020 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Тацинское ДСУ" (далее - ООО "Тацинское ДСУ", общество), государственное унитарное предприятие Ростовской области "РостовАвтоДор» (далее - ГУП РО "РостовАвтоДор», предприятие).

Определением суда от 21.12.2020 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Прокуратура Ростовской области.

Решением Арбитражного суда ростовской области от 01.09.2021, оставленным без изменения апелляционной инстанцией, требования заявителя удовлетворены в полном объеме.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.04.2022 решение суда первой инстанции отменено, дело направлено на новое рассмотрение.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 31.08.2022, оставленным без изменения апелляционной инстанцией, требования заявителя удовлетворены в полном объеме.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 31.01.2023 решение суда первой инстанции отменено, дело направлено на новое рассмотрение в ином составе суда.

При новом рассмотрении дела суду указано на необходимость учесть указания кассационной инстанции, устранить допущенные нарушения, установить все фактические обстоятельства по делу, оценить доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело.

Представитель заявителя настаивает на удовлетворении требований. Заявитель указывает, что дорожная сеть Ростовской области в сегменте дорог регионального и межмуниципального значения составляет 7596,076 км. Критериев, по которым следует делить названную протяженность для выполнения работ по содержанию, в действующем правовом регулировании не установлено. Включение в один лот работ по содержанию автомобильных дорог, расположенных в различных районах области, вызвано необходимостью определения подрядчика, способного обеспечить выполнение комплекса работ с уровнем содержания не ниже допустимого, согласно потребностей заказчика в оказании услуг по содержанию надлежащего качества с целью удовлетворения необходимости в поддержании безопасного и бесперебойного движения на дорогах, особенно в зимнее время.

Представитель управления возражает против удовлетворения требований.

Представитель ООО "Тацинское ДСУ" поддержал правовую позицию министерства.

Остальные участники процесса, надлежащим образом извещенные о месте и времени судебного разбирательства, явку своих представителей не обеспечили.

Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей указанных лиц в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с учетом правил статьи 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о том, что лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или не совершения ими процессуальных действий.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что министерство на официальном сайте закупок 17.05.2018 известило о проведении аукциона N 0158200000518000138, его предметом указано "содержание 2265,153 км автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в Ростовской области". Начальная (максимальная) цена контракта - 1 151 298 720 рублей с НДС. Место выполнения работ: Российская Федерация, Волгодонской, Константиновский, Куйбышевский, Мартыновский, Матвеево-Курганский, Миллеровский, Мясниковский, Неклиновский, Песчанокопский, РодионовоНесветайский, Семикаракорский, Тацинский, Целинский, Чертковский районы Ростовской области, Белоглинский район Краснодарского края. Размер обеспечения заявки - 51 808 442 рублей исполнения контракта - 10% от начальной (максимальной) цены контракта (115 129 872 рублей). Также 17.05.2018 размещено извещение о проведении аукциона 0158200000518000140 с предметом "содержание 4441,002 км автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в Ростовской области". Место выполнения работ: Российская Федерация, Азовский, Аксайский, Багаевский, Белокалитвинский, Боковский, Верхнедонской, Волгодонской, Дубовский, Заветинский, Зерноградский, Зимовниковский, Каменский, Кашарский, Красносулинский, Мартыновский, Милютинский, Морозовский, Обливский, Октябрьский, Орловский, Пролетарский, Родионово-Несветайский, Ремонтненский, Семикаракорский район, Советский, Тарасовский, Усть-Донецкий, Цимлянский, Шолоховский районы Ростовской области, город Азов, город Ростов-на-Дону, город Батайск, город Каменск-Шахтинский, город Новошахтинск. Начальная (максимальная) цена контракта установлена в размере 2 351 877 640 руб. Обеспечение исполнения контракта - 10% от начальной (максимальной) цены контракта (235 187 764 руб.).

На участие в аукционе N 0158200000518000138 подали две заявки - общество и ООО "ВолгоградАвтоДорСтрой". Допущена заявка общества, с ним заключен контракт.

На участие в аукционе N 0158200000518000140 подали одну заявку (предприятие), с ним заключен контракт.

Управление по результатам рассмотрения материалов прокурора и Управления Федеральной службы безопасности по Ростовской области вынесло решение от 16.10.2020 N 23582/05 о признании министерства нарушившим части 1, 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ - совершение действий, которые привели или могли привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Полагая указанное решение незаконным и нарушающим его права, Министерство транспорта Ростовской области обратилось в суд с заявлением о признании решения антимонопольного органа недействительным.


Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) определены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Согласно части 1 статьи 23 Федерального закона N 135-ФЗ, к полномочиям антимонопольного органа относится в том числе: возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Статьей 44 Федерального закона N 135-ФЗ установлено, что по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: 1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; 2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; 3) о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона (ч. 8). Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела, в том числе в случае, если признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют (п. 2 ч. 9 указанной статьи).

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений указанного Кодекса.

В силу статьи 8 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Как следует из пункта 1 части 1 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки о соответствии его требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Частью 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ запрещено совершение действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений. При проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов (часть 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ).

Под технологически и функционально не связанными между собой товарами, работами, услугами следует понимать товары, работы, услуги, которые отличаются друг от друга значительными особенностями (деталями), влияющими на качество и основные потребительские свойства товаров, результат работ, услуг, являются неоднородными (различными) по своему потребительскому назначению и не могут быть взаимозаменяемыми.

В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки (пункт 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ).

Частью 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ наряду с установленными частями 1, 2 названной статьи запретами при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Квалифицирующими признаками ограничения конкуренции, предусмотренными п.17 ст.4 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции», являются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке; рост (поддержание) цены товара, не связанный с изменением общих условий обращения товара на товарном рынке; определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами; иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Из материалов дела следует, что предметом аукционов является содержание автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в Ростовской области.

Согласно пункту 12 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" под содержанием автомобильной дороги понимается комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения. Классификация работ по содержанию автомобильных дорог устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства.

Как предусмотрено пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог (пункт 2 статьи 12 Закона N 196-ФЗ).

В силу части 1 статьи 17 Закона N 257 содержание автомобильных дорог осуществляется в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог.

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, отмечено, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

Законом N 44-ФЗ не предусмотрены ограничения по включению в документацию электронного аукциона требований к товарам, являющихся значимыми для заказчика, равно как и не предусмотрена обязанность заказчика обосновывать свои потребности при установлении требований к товарам и их характеристикам, а также причины их установления.

Из системного толкования приведенных норм следует, что на сегодняшний день законодательство в сфере осуществления закупок допускает самостоятельное формирование заказчиком своего заказа, исходя из потребностей последнего.

Из оспариваемого решения следует, что заказчик, значительно укрупнив аукционы N 0158200000518000138, N 0158200000518000140, фактически воспрепятствовал участию в торгах, доступу на рынках хозяйствующим субъектам, способным выполнять работы в одном или нескольких (близко расположенных) районах, не имеющих большой материально-технической базы, имущества, структурных подразделений значительного штата сотрудников, финансовых средств для обеспечения заявки в завышенном размере.

Министерство полагает, что в зависимости от своих потребностей заказчик в документации об аукционе вправе установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке товара с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды. Закон не запрещает выставлять на торги единым лотом предлагаемый к поставке объем (количество) товара, которые в силу своей специфики могут быть поделены и на отдельные части.

Из материалов дела следует, что в лот N 0158200000518000138 объединены работы по содержанию 2265,153 км автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в Ростовской области, в 14 муниципальных районах Ростовской области (Волгодонской, Константиновский, Куйбышевский, Мартыновский, Матвеево-Курганский, Миллеровский, Мясниковский, Неклиновский, Песчанокопский, Родионово- Несветайский, Семикаракорский, Тацинский, Целинский, Чертковский районы Ростовской области, и 1 в Краснодарском крае (Белоглинский район Краснодарского края).

Указанные районы территориально удалены друг от друга, не являются составной частью единой дороги и не пересекают территориальные границы районов.

Таким образом, в один лот (аукцион) заказчик включил районы, находящиеся на значительной удаленности друг от друга. Так, расстояние от Чертковского до Песчанокопского района составляет 463, 6 км, от Неклиновского до Тацинского - 268, 5 км.

Суду не представлено документального подтверждения наличия функциональной и технологической взаимосвязи между работами, входящими в один лот N 0158200000518000138 при повторном рассмотрении дела. Следовательно, довод министерства о правомерности объединения нескольких значительных по площади административно-территориальных образований области в одну закупку, отклоняется судом.

При этом в соответствии с п. 4.1 аукционной документации, исполнение контракта может обеспечиваться предоставлением банковской гарантии, выданной банком и соответствующей требованиям подпункта 4.2. пункта 4 настоящего раздела документации об аукционе, или внесением денежных средств, на указанный в подпункте 4.7 пункта 4 настоящего раздела документации об аукционе счет, на котором в соответствии с законодательством Российской Федерации учитываются операции со средствами, поступающими заказчику.

Размер обеспечения заявки - 51 808 442 (пятьдесят один миллион восемьсот восемь тысяч четыреста сорок два) рубля 40 копеек, исполнения контракта - 10% от начальной (максимальной) цены контракта, что составляет 115 129 872 (сто пятнадцать миллионов сто двадцать девять тысяч восемьсот семьдесят два) рубля 00 копеек.

Суд соглашается с позицией управления о том, что увеличенный ввиду объединения в один аукцион (лот) значительного количества муниципальных образований Ростовской области (большой протяженности дорог (2265,153 км) размер обеспечения создал дополнительный барьер для потенциальных участников закупки.

Более того, как следует из документации, работы должны осуществляться одновременно во всех перечисленных муниципальных образованиях.

Это, в свою очередь означает, что осуществлять выполнение работ в значительном количестве районов Ростовской области (муниципальных образованиях), отдаленных друг от друга, могут иметь возможность только хозяйствующие субъекты, обладающие развлетвленной структурой обособленных подразделений по региону, значительными производственными, техническими, транспортными, финансовыми, кадровыми ресурсами.

В соответствии с протоколом от 19.06.2018, на участие в аукционе № 0158200000518000138 были поданы только две заявки: ООО «Тацинское ДСУ» и ООО «ВолгоградАвтоДорСтрой». По итогам рассмотрения вторых частей заявка ООО «ВолгоградАвтоДорСтрой» была отклонена по причине непредставления данным участником декларации о соответствии участника требованиям ч.1 ст.31 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Допущена заявка ООО «Тацинское ДСУ», с которым заключен контракт по незначительно сниженной цене от НМЦК - 1 151 200 000 рублей с НДС (всего на 98 720 рублей ниже НМЦК).

ООО «Тацинское ДСУ»28 процентов выигранных на аукционе подрядных работ передало для выполнения субподрядчикам, что свидетельствует не только об отсутствии у него должных ресурсов для выполнения чрезмерно укрупненных спорных работ, но и превышает к тому же установленный аукционной документацией двадцатипроцентный барьер.


При формировании документации по аукциону № 0158200000518000140 (извещение размещено на официальном сайте закупок 17.05.2018) Министерство транспорта Ростовской области еще более укрупнило закупку, обозначив в предмете аукциона - «Содержание 4441,002 км автомобильных дорог регионального и меж.муниципального значения в Ростовской области.

Место выполнения работ: Российская Федерация, Азовский, Аксайский, Багаевский, Белокалитвинский, Боковский, Верхнедонской, Волгодонской, Дубовский, Заветинский, Зерноградский, Зимовниковский, Каменский, Кашарский, Красносулинский, Мартыновский, Милютинский, Морозовский, Обливский, Октябрьский, Орловский, Пролетарский, Родионово-Несветайский, Ремонтненский, Семикаракорский район, Советский, Тарасовский, Усть-Донецкий, Цимлянский, Шолоховский районы Ростовской области, г.Азов, г.Ростов-на-Дону, г.Батайск, г. Каменск-Шахтинский, г. Новошахтинск.

Таким образом, в один лот (аукцион) Заказчик включил 34 территориальных единиц Ростовской области.

Территориально многие районы не связаны друг с другом (например, расстояние от Ремонтненского до Верхнедонского района составляет 550, 5 км.

Обеспечение исполнения контракта — 10% от начальной (максимальной) цены контракта, что составляет 235 187 764 руб. Начальная цена контракта 2 351 877 640 руб.

Уже само по себе установление настолько значительного размера обеспечения исполнения контракта ограничивает конкуренцию, о чем свидетельствует подача только одной заявки на участие в рассматриваемом аукционе - крупнейшего хозяйствующего субъекта - ГУП РО «Ростовавтодор», с уставным капиталом 86 994 000 руб., учредителем которого является Правительство Ростовской области.

В соответствии с протоколом рассмотрения единственной заявки от 19.06.2018, аукцион признан несостоявшимся. Контракт заключен по начальной (максимальной) цене контракта.

Указанное может свидетельствовать о наличии конфликта интересов в смысле, определенном в пункте 9 части 1 статьи 31, части 1 статьи 1, части 2 статьи 8 Закона N 44-ФЗ, пункта 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, - не допускаются к участию в аукционе лица, аффилированность которых сама по себе создает условия для конфликта интересов. Представление одним лицом как заказчика, так и участника закупки может препятствовать достижению указанных целей и привести к нарушению равенства участников закупки, баланса интересов участников закупки и заказчика, к предоставлению необоснованных преференций одному из участников закупки, что не исключает при возникновении конфликта интересов ограничения конкуренции при проведении закупок, поскольку интересы заказчика и участника закупки фактически представляет одно лицо (бюджет Ростовской области, представителем которого является Правительство Ростовской области как учредитель министерства и Автодора).

Суд соглашается с выводом управления о том, что не обеспечена возможная экономия бюджетных средств в размере, составляющем разницу между ценой, по которой заключен контракт и минимальной предложенной ценой. Таким образом, цель проведения аукциона - экономия бюджетных средств - не достигнута.

Суду не представлено документального подтверждения наличия функциональной и технологической взаимосвязи между работами, входящими в один лот N 0158200000518000140 при повторном рассмотрении дела.

Таким образом, у суда отсутствуют основания для постановки вывода о правомерности объединения нескольких значительных по площади административно-территориальных образований области в одну закупку, тогда как указанное укрупнение лотов увеличило суммы обеспечения заявок и контрактов и создало дополнительный административный барьер для доступа на товарный рынок

Следует отметить, что ГУП РО «Ростовавтодор» в рамках исполнения контракта передано на субподряд 32,10 % объема выполнения работ (существенно больше требуемого документаций - от 20%). Указанное обстоятельство указывает на то, что даже такой крупнейший участник рынка фактически не имеет возможности самостоятельно и одновременно выполнять работы по содержанию дорог в значительном количестве районов Ростовской области.


Таким образом, значительно укрупнив аукционы №№ 0158200000518000138, 0158200000518000140, заявитель фактически воспрепятствовал участию в торгах, доступу на рынках хозяйствующим субъектам, способных выполнять работы в одном или нескольких (близко расположенных) районах, не имеющих большой материально-технической базы, имущества, структурных подразделений значительного штата сотрудников, финансовых средств для обеспечения заявки в завышенном размере (115 129 872 руб. и 235 187 764 руб. соответственно).

Формирование лотов не должно входить в противоречие с общими принципами антимонопольного регулирования, должно обеспечивать соблюдение гарантий потенциальных участников торгов по реализации их права на участие в торгах.

Суд проанализировал предмет контрактов, какие конкретно работы по содержанию дорог, являются ли они взаимозаменяемыми, функционально и технологически не связанными друг с другом.

Судом установлено: работы, объединенные министерством в одну закупку под наименованием "содержание работ" входят работы, относящиеся к четырем различным классификаторам продукции по видам экономической деятельности; эти виды работ регулируются различными техническими регламентами, требуют различных специалистов и техники (работы по уборке автомобильных дорог в летний и зимний периоды); определенные работы могут исполняться различными исполнителями (как работы по уборке и содержанию дорог); перечисленные в аукционной документации работы могут представляться на разных товарных рынках, на каждом из которых имеется круг потенциальных участников торгов, готовых выполнить эти работы, а установленные министерством барьеры для входа на рынок могло способствовать тому, что участниками торгов выступали только общество и предприятие, а другие компании вынуждены были получать у них субподряды как у посредников.

Таким образом, суд соглашается с доводом управления о формировании министерством укрупненных лотов, ограничивших доступ хозяйствующих субъектов на рынок, создании безальтернативного порядка осуществления работ по содержанию дорог и устранении тем самым конкуренции на этом рынке.

Суд учитывает, что рынок по содержанию (строительству, ремонту) дорог всегда являлся и является высококонкурентным, с большим количеством участников.

Так, согласно информации Федеральной службой государственной статистики по Ростовской области, на территории Ростовской области более 250 организаций, оказывающих вышеуказанные услуги.

В связи с этим, суд оценивает как достоверные пояснения управлению АО "Дороги Дона", АО "Магистраль", ООО "Ремонтно-строительное управление", ООО "НПФ "РАРАДС" о желании у них принять участие в спорных аукционах, но установлении заказчиком слишком высокого обеспечительного платежа для участия в них (свыше 115 и 235 млн рублей), что фактически сделало невозможным подачу ими заявок на участие в аукционах.


Проанализировав включенные в единые лоты работы с учетом Приказа Минтранса России от 16.11.2012 N 402 утверждена Классификация работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (далее – Классификация, Приказ № 402), суд пришел к следующим выводам.

Классификация работ по содержанию автомобильных дорог устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства (часть 3 статьи 17 Закона N 257-ФЗ).

Приказом Минтранса России от 16.11.2012 N 402 утверждена Классификация работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (далее – Классификация, Приказ № 402). Классификация работ по содержанию автомобильных дорог заключена в разделе IV Классификации. Виды работ, отнесенные к разделу IV, номинально объединены между собой сферой применения и целевым назначением.

В лотах №№ 0158200000518000138, 0158200000518000140 включены 54 вида работ, относящихся к различным группировкам ОКВЭД, требующих участия различных специалистов и использования различной техники. Спорные работы относятся не к одному, а ко всем подразделам, указанным в Классификации, и включение в данные подразделы различных работ отнесено к различным классификаторам видов экономической деятельности. При этом заказчик в аукционной документации указал только один классификатор - 52.21.22.00 (услуги по эксплуатации автомагистралей). Такое укрупнение требуемых заказчиком работ повлияло на условия, представляющие существенное значение, например, для определения цены договора, и имеются достаточные основания полагать, что в случае привлечения более узкого круга работ состав участников аукционом был бы иным и (или) победителем могло быть признано другое лицо.

В результате достижения антиконкурентных соглашений и заключения контрактов с обществом (минимальное снижение цены контракта) и предприятием (единственный исполнитель) они получили доступ к выполнению работ по максимально возможной цене, без участия в какой-либо конкурентной борьбе, без подачи предложений о снижении цены контракта. Заключение контрактов с ними способствовало созданию им преимущественного положения и лишило возможности других хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность, реализовать свое право на заключение контракта; привело к установлению излишнего требования к потенциальным участникам конкурса о наличии дополнительных производственных средств, увеличению расходов, связанных с осуществлением спорных работ, оказало негативное влияние на конкуренцию.

В рассматриваемом случае негативные последствия действий Заказчика (Министерства транспорта Ростовской области) являются очевидными, приведшими к необоснованному сокращению числа участников закупок №№0158200000518000138, 0158200000518000140, поскольку в один аукцион (лот) объединено содержание различных дорог, не связанных между собой, находящихся в значительной территориальной удаленности друг от друга, что привело к отказу от участия в торгах лиц, заинтересованных в выполнении работ на определенной дороге, но не имеющих достаточных производственных, технических, транспортных, финансовых, кадровых ресурсов, обособленных подразделений на территории Ростовской области, а также возможности получить банковскую гарантию для обеспечения контракта в размере 10% от НМД контрактов, составляющих несколько миллиардов рублей.

В соответствии со ст.ст. 1 и 3 Федерального закона от 26.07.2006 г. №135-Ф3 «О защите конкуренции», целями названного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Объединение в одну закупку автомобильных дорог, обладающих разным набором индивидуально-определенных свойств, расположенных на значительной территориальной удаленности, не являющихся единой составной частью одной дороги, влечет за собой ограничение количества участников закупки.

Указанные действия заказчика нивелируют цели законодательства о контрактной системе - открытости и прозрачности, экономии бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования, равноправия участников размещения заказа и обеспечения их справедливой конкуренции, а также антимонопольного законодательства.

Размещение закупки укрупненным лотом (закупкой) нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения контракта и выполнения работ по предмету контракта, что приводит к ограничению конкуренции при проведении торгов изапрещено частями 1, 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 г. №135-Ф3 «О защите конкуренции».

Сходная позиция изложена в судебных актах в рамках дел № А48-3733/2017, А48-10377/2018, А04-4382/2018, А75-2883/2019.

На основании изложенного, суд соглашается с выводом управления о наличии в действиях Министерства транспорта Ростовской области нарушений, которые привели (могли привести) к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (ч.ч.1,3 ст.17 Федерального Закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции»).

С учетом изложенного, в удовлетворении требований надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд




Р Е Ш И Л:

Отказать в удовлетворении требований.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, через суд принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу через суд, вынесший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.


Судья Ю.Ю. Андрианова