Решение от 17 сентября 2020 г. по делу № А50-1375/2020

Арбитражный суд Пермского края

Екатерининская, дом 177, Пермь, 614068, www.perm.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А50-1375/2020
17 сентября 2020 года
г. Пермь


Резолютивная часть решения объявлена 11 сентября 2020 года. Полный текст решения изготовлен 17 сентября 2020 года.

Арбитражный суд Пермского края в составе судьи Цыреновой Е.Б., при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению по заявлению Администрации города Березники (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Министерству финансов Пермского края (ОГРН <***>, ИНН <***>)

третье лицо: ООО «НПЦ «Стройдиагностика»,

о признании недействительным ненормативного правового акта,

при участии:

от заявителя – ФИО2, доверенность от 25.12.2019, паспорт;

от ответчика – ФИО3, доверенность от 09.01.2020, удостоверение;

от третьего лица – ФИО4, директор, паспорт.

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Березники (далее – администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания № 15 от 27.12.2019, выданного Министерством финансов Пермского края (далее – Министерство, ответчик), а также решения Министерства финансов Пермского края, изложенного в акте проверки, о наличии нарушений ч. 3 ст. 103 Закона о контрактной системе.

Требования заявителя мотивированы тем, что им правомерно был избран способ осуществления закупки у единственного исполнителя работ в связи с длительностью сроков конкурентных процедур, высоким риском отсутствия положительного результата в случае несостоявшейся процедуры, исходя из возможных рисков обрушения конструкций жилого дома и причинения вреда жизни и здоровью граждан.

В судебном заседании представитель заявителя требования поддерживает.

Представитель Министерства возражает против удовлетворения требований по доводам, изложенным в письменном отзыве. Полагает, что администрацией нарушены положения п. 9 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).

Представитель третьего лица поддерживает позицию заявителя.

Заслушав представителей сторон, рассмотрев материалы дела, арбитражный суд установил следующее.

Министерством финансов Пермского края проведена внеплановая проверка администрации города Березники по вопросу соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд при заключении контракта от 15.05.2019 № 10-01-19/19 на выполнение работ по проведению инженерного мониторинга за деформированием несущих строительных конструкций здания жилого дома № 18 по пр. Ленина в г. Березники Пермского края с ООО «НПЦ «Стройдиагностика» на основании п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе.

В ходе проверки установлены нарушения, выразившиеся в неправомерном выборе способа при заключении контракта с единственным исполнителем работ в сумме 605 646 руб. на основании п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе; несвоевременном направлении в УФК по Пермскому краю информации об исполнении контракта на сумму 605 646 руб. с нарушением срока, установленного ч. 3 ст. 103 Закона о контрактной системе; не направлении в установленный срок УФК по Пермскому краю информации об исполнении контракта на сумму 605 646 руб., в связи с чем не соблюдено требование ч. 3 ст. 103 Закона о контрактной системе.

Выявленные нарушения отражены в акте внеплановой проверки № 47 от 27.12.2019.

По результатам проверки в отношении администрации города Березники выдано предписание № 15 от 27.12.2019 об устранении в срок до 30.01.2020 нарушения п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе путем расторжения контракта от 15 мая 2019 г. № 10-01-19/19 на выполнение работ по проведению инженерного мониторинга за деформированием несущих строительных конструкций здания жилого дома № 18 по пр. Ленина в г. Березники Пермского края в сумме 605 646,00 руб., заключенного с ООО «НПЦ «Стройдиагностика».

Не согласившись с актом проверки и предписанием Министерства, администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт и решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений и предписаний органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого решения и предписания или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемое решение и предписание, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемые решение и предписание права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По правилам главы 24 АПК РФ в арбитражном суде могут быть оспорены ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов публичной власти и их должностных лиц.

В соответствии с правовой позицией, выраженной в п. 4.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31.03.2015 № 6-П, под ненормативными правовыми актами имеются в виду акты индивидуальные, направленные на конкретное правоотношение, характеризующиеся индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения.

Как указано в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2018 № 305-КГ18-8036, арбитражный суд не вправе отказать хозяйствующему субъекту в рассмотрении по существу спора о законности правоприменительного акта - исходящей от государства меры властного характера, принятой в связи с реализацией публичных полномочий и направленной на урегулирование отдельных правоотношений, если в результате принятия этой меры затрагиваются права заявителя в качестве субъекта экономической деятельности. Принимая во внимание необходимость реального обеспечения права каждого на судебную защиту, наличие признаков правоприменительного акта, затрагивающего права заявителя, подлежит установлению его содержание, а также с учетом фактических последствий принятия (бездействия по принятию) соответствующих властных мер, наступающих для обратившегося в суд хозяйствующего субъекта. Наименование оспариваемого акта определяющего значения не имеет.

С учетом изложенного, по мнению суда, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом), подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ, понимается акт (вне зависимости от его наименования), устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то есть направленной на урегулирование отдельных правоотношений, если в результате его принятия затрагиваются права таких лиц.

В рассматриваемом случае акт внеплановой проверки № 47 от 27.12.2019 решением или предписанием не является, признаками ненормативного правового акта не обладает, поскольку сам по себе не влечет каких-либо негативных последствий для заявителя.

Фактически акт проверки является процедурным промежуточным документом, составленным в ходе проведения внеплановой проверки, итогом которой явилось вынесение предписания.

Выводы Министерства, изложенные в оспариваемом акте внеплановой проверки № 47 от 27.12.2019, сами по себе, без принятия по результатам их оценки соответствующего правоприменительного акта (решения или предписания), не влекут для заявителя возникновения каких-либо обязанностей, не создают для него иных препятствий для осуществления экономической деятельности.

Оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимной связи, учитывая, что под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в отношении конкретного лица, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающие права и охраняемые законом интересы и влекущие неблагоприятные юридические последствия для этого лица, суд установил, что акт внеплановой проверки № 47 от 27.12.2019 не обладает указанными признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно - распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности общества, не определяет меру ответственности, не возлагает на заявителя какие-либо обязанности, а также не содержит указания на необходимость осуществления каких-либо действий.

Изложенное соответствует правовому подходу, выраженному в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 28.03.2019 № 302-ЭС19-3163 по делу № А19-18952/2018.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 настоящего Кодекса, а именно исковое заявление, заявление подлежат рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства либо не подлежат рассмотрению в судах.

С учетом установленных обстоятельств суд, руководствуясь положениями ст.ст. 29, 150, 198 АПК РФ, приходит к выводу о том, что производство по делу в части требования о признания недействительным акта внеплановой проверки Министерства финансов Пермского края № 47 от 27.12.2019 подлежит прекращению.

В части требования о признании недействительным предписания № 15 от 27.12.2019 судом установлено следующее.

Согласно п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупок товаров, работ, услуг при необходимости оказания медицинской помощи в неотложной или экстренной форме либо вследствие аварии, обстоятельств непреодолимой силы, для предупреждения (при введении режима повышенной готовности функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций) и (или) ликвидации чрезвычайной ситуации, для оказания гуманитарной помощи. При этом заказчик вправе осуществить закупку товара, работы, услуги в количестве, объеме, которые необходимы для оказания такой медицинской помощи либо вследствие таких аварии, обстоятельств непреодолимой силы, для предупреждения и (или) ликвидации чрезвычайной ситуации, для оказания гуманитарной помощи, если применение конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), требующих затрат времени, нецелесообразно.

Как следует из материалов дела, администрацией города Березники (Заказчик) заключен Контракт в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе в сумме 605 646,00 руб. со сроком выполнения работ по проведению инженерного мониторинга за деформированием несущих строительных конструкций здания жилого дома № 18 по пр. Ленина в г. Березники Пермского края с 22.05.2019 по 21.05.2020.

На дату начала проведения проверки указанные работы выполнены и оплачены в сумме 302 823,00 руб.: счет-фактура от 01.07.2019 № 000066, платежное поручение от 26.07.2019 № 66206 в сумме 50 470,50 руб.; счет-фактура от 30.07.2019 № 000074, платежное поручение от 05.08.2019 № 68300 в сумме 50 470,50 руб.; счет-фактура от 04.09.2019 № 000086, платежное поручение от 06.09.2019 № 79620 в сумме 50 470,50 руб.; счет-фактура от 20.09.2019 № 000093, платежное поручение, от № 90772 в сумме 50 470,50 руб.; счет-фактура от 21.10.2019 № 000105, платежное поручение № 99993 в сумме 50 470,50 руб.; счет-фактура от 20.10.2019 № 000117, платежное поручение от 28.11.2019 № 110980 в сумме 50 470,50 руб.

Заказчиком к Контракту приложен отчет о невозможности (нецелесообразности) использования иных способов определения поставщика (исполнителя, подрядчика), который содержит информацию о заключении Контракта в связи с техногенной аварией, возникшей в результате затопления рудника Верхнекамского месторождения калийно-магниевых солей в г. Березники на протяжении длительного времени. В отчете зафиксирована информация об оседании почвы в отдельных районах города, что создает угрозу жизни и здоровью граждан, а также о процессе деформации и ухудшении состояния конструкций жилых зданий, что влечет за собой необходимость постоянной и непрерывной оценки динамики развития повреждений, своевременное выявление новых аварийных участков для принятия соответствующих мер противоаварийного характера.

Согласно муниципальному контракту от 23.07.2018 № 10-01-19/12 в период с 22.05.2018 по 21.05.2019 проводился мониторинг за деформациями строительных конструкций жилого дома в <...>, находящегося в аварийном техническом состоянии. Мониторингом выявлен процесс деформаций и ухудшения состояния конструкций жилого здания.

В завершающем отчете указанного контракта рекомендовано продолжить мониторинг аварийного здания для оценки динамики развития повреждений, современного выявления новых аварийных участков, для принятия ответствующих мер противоаварийного характера.

Из отчета о невозможности (нецелесообразности) использования иных способов определения поставщика (исполнителя, подрядчика) следует, о мониторинг необходим для принятия соответствующих мер противоаварийного характера и предотвращения угрозы жизни и здоровья граждан.

Заказчиком в базовой версии плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Российской Федерации и муниципальных нужд на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов предусмотрена закупка по п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, в том числе в сумме 605 646,00 руб. на проведение мониторинга технологического состояния строительных конструкций многоквартирных домов и проведение противоаварийных мероприятий.

Министерство финансов Пермского края пришло к выводу, что при отсутствии события аварии и документов, подтверждающих внезапность, чрезвычайность и непредотвратимость, наличии достаточного периода времени для проведения конкурентной процедуры Заказчиком неправомерно выбран способ осуществления закупки при заключении Контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в сумме 605 646,00 руб. на основании п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе.

Оценив в порядке ст. 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, а также пояснения сторон, суд приходит к выводу о необоснованности выводов ответчика.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 22.06.2007 № 814-р техногенная авария, вызванная затоплением рудника Верхнекамского месторождения калийно-магниевых солей в г. Березники (Пермский край) признана чрезвычайной ситуацией федерального характера.

С момента аварийного затопления рудника БКПРУ-1 (с 2006 года) и по настоящее время развиваются интенсивные деформации зданий в г.Березники Пермского края.

Как пояснил заявитель, расселение жильцов из аварийных многоквартирных домов производится в строящиеся жилые дома в правобережной части города Березники. Одномоментно вывести аварийные жилые здания из эксплуатации не представляется возможным, в них продолжают проживать люди.

До момента вывода аварийных зданий из эксплуатации в соответствии с требованиями пп. 3.16 и 5.1.5 ГОСТ 31937-2011 организован их мониторинг. Мониторинг технического состояния зданий, находящихся в аварийном состоянии – это система наблюдения и контроля, проводимая по определенной программе, для отслеживания степени и скорости изменения параметров, характеризующих техническое состояние объекта и принятия в случае необходимости экстренных мер по предотвращению обрушений.

В связи с продолжающимися деформациями земной поверхности, неблагоприятным прогнозом и ухудшением состояния зданий мониторинг эксплуатирующихся жилых домов организован в режиме реального времени с использованием современных систем и электронного оборудования.

Необходимость непрерывного мониторинга жилых многоквартирных домов обусловлена, прежде всего, опасностью труднопрогнозируемых процессов деформирования аварийных зданий, накапливанию в них напряжений и деформаций, необходимостью отслеживания состояния конструкций неразрывно в режиме реального времени с использованием датчиков, формированием базы данных и ее использованием для прогнозирования изменения состояния объектов и принятия срочных мер.

За время мониторинга жилых зданий неоднократно возникали ситуации, когда на основании получаемых данных возникала необходимость и применялись срочные мероприятия по предотвращению возникновения аварийных ситуаций. Такие ситуации возникали на жилых домах по адресам: ул.Мира, 34, ул.Мира, 38, ул.Свердлова, 112, ул.Свердлова, 122, ул.Юбилейная, 70 г.Березники, когда возникала необходимость в проведении срочных мероприятий противоаварийного характера, в том числе со срочным расселением жильцов из определенных подъездов в жилой маневренный фонд в связи с возможностью обрушения конструкций зданий.

Заключением межведомственной комиссий № 8 от 15.09.2016 выявлены основания для признания многоквартирного дома № 18 по пр.Ленина г.Березники аварийным и подлежащим сносу в соответствии с п. 36 постановления Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом» (далее – Положение).

Согласно п. 36 Положения, непригодными для проживания следует признавать жилые помещения, расположенные в зоне вероятных разрушений при техногенных авариях, если при помощи инженерных и проектных решении невозможно предотвратить разрушение жилых помещений. Многоквартирные дома, расположенные в указанных зонах, признаются аварийными и подлежащими сносу или реконструкции. В настоящем Положении под зоной вероятных разрешений при техногенных авариях понимается территория, в границах которой расположены жилые помещения и многоквартирные дома, которым грозит разрушение в связи с произошедшей техногенной аварией. Зоны вероятных разрушений при техногенных авариях устанавливаются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору на основании материалов расследования их причин.

Постановлением администрации города Березники от 30.09.2016 № 2888 многоквартирный дом, находящийся по адресу <...> признан аварийным, подлежащим сносу и включению в государственную программу «Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения Пермского края (подпрограмма «Развитие жилищного строительства в Пермском крае»).

Постановлением администрации города Березники от 17.10.2016 № 3068 утвержден список домов, признанных аварийными вследствие техногенной аварии на руднике БКПРУ-1 ПАО «Уралкалий» в г.Березники, в том числе дом №18 по пр.Ленина.

23.07.2018 между администрацией города Березники и ООО «НПЦ «Стройдиагностика» заключен контракт № 10-01-19/12 на выполнение работ по проведению инженерного мониторинга за деформированием несущих конструкций здания жилого дома № 18 по пр.Ленина в г.Березники. Окончание работ по указанному контракту – 21.05.2019 .

29.03.2019 в администрацию города Березники от ООО «НПЦ «Стройдиагностика» поступило письмо № 56д/19 от 29.03.2019 о выявлении процесса деформаций и ухудшения состояния конструкций жилых зданий и необходимости по завершению контрактов продолжить мониторинг аварийных зданий для необходимости дальнейшей оценки динамики развития повреждений, своевременного выявления новых аварийных участков для принятия соответствующих мер противоаварийного характера.

15.05.2019 между администрацией города Березники и ООО «НПЦ «Стройдиагностика» заключен контракт № 10-01-19/19 на выполнение работ по проведению инженерного мониторинга за деформированием несущих конструкций здания жилого дома № 18 по пр.Ленина в г.Березники. Окончание работ по указанному контракту – 21.05.2020.

21.05.2019 в администрацию города Березники от ООО «НПЦ «Стройдиагностика» поступил заключительный отчет по контракту № 10-01-19/12 из которого следует, что по результатам наблюдения за строительными конструкциями здания жилого дома № 18 по ул.Ленина в г.Березники по состоянию на 21.05.2019 года установлено, что имеют место деформации здания, которые представлены максимальными линейными деформациями в расстроенных узлах сопряжения конструкций на величину 3,2 мм., которые продолжают развиваться. Рекомендуется продолжать мониторинг аварийного здания в текущем режиме.

Таким образом, при изложенных обстоятельствах, выводы Министерства об отсутствии события аварии и документов, подтверждающих внезапность, чрезвычайность и непредотвратимость, наличии достаточного периода времени для проведения конкурентной процедуры Заказчиком, в связи с чем неправомерно выбран способ осуществления закупки, опровергаются материалами дела и установленными обстоятельствами, в том числе, распоряжением Правительства РФ от 22.06.2007 № 814-р, письмом от 29.03.2019, заключительным отчетом от 21.05.2019 ООО «НПЦ «Стройдиагностика», постановлением администрации г.Березники от 30.09.2016 № 888, отчетом о невозможности (нецелесообразности) использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в связи с длительностью сроков конкурентных процедур.

Заявителем правомерно избран способ осуществления закупки у единственного исполнителя работ в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе.

В рассматриваемом случае избранный заявителем способ осуществления закупки обусловлен следствием техногенной аварии, необходимостью непрерывного мониторинга жилых многоквартирных домов, необходимостью отслеживания состояния конструкций неразрывно в режиме реального времени с использованием датчиков, формированием базы данных и ее использованием для прогнозирования изменения состояния объектов и принятия срочных мер. Перерывы в мониторинге из-за конкурсных процедур и потеря целостности картины деформирования аварийных зданий из-за смены исполнителей и методики мониторинга могут привести к непредсказуемым аварийным ситуациям с человеческими жертвами.

Предписание в данном случае не соответствует требованиям закона, а также нарушает права заявителя.

При изложенных обстоятельствах, оспариваемое предписание подлежит признанию недействительным, заявленные требования в соответствующей части удовлетворению.

Учитывая, что согласно ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины, ее взыскание по настоящему делу не производится.

Руководствуясь статьями 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

РЕШИЛ:

Производство по делу в части признания недействительным акта внеплановой проверки Министерства финансов Пермского края № 47 от 27.12.2019 прекратить.

Признать недействительным предписание Министерства финансов Пермского края № 15 об устранении нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг по результатам внеплановой проверки Администрации города Березники от 27.12.2019, как не соответствующее статье 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Обязать Министерство финансов Пермского края устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.

Судья Е.Б. Цыренова