Решение от 3 сентября 2020 г. по делу № А12-13388/2020

Арбитражный суд Волгоградской области

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А12-13388/2020
03 сентября 2020 года
город Волгоград


Резолютивная часть решения объявлена 02 сентября 2020 года.

Решение в полном объеме изготовлено 03 сентября 2020 года.

Арбитражный суд Волгоградской области в составе судьи Двояновой Т.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Матвеевой Ю.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению комитета здравоохранения Волгоградской области (ИНН <***>, ОГРН <***>) к территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Волгоградской области (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании ненормативного правового акта недействительным

при участии в заседании:

от комитета здравоохранения Волгоградской области - ФИО1, доверенность №11 от 05.06.2020, ФИО2, доверенность №212 от 25.10.2018,

от территориального отдела Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Волгоградской области - ФИО3, доверенность №6 от 15.04.2020, ФИО4, доверенность №9 от 26.06.2020,

У С Т А Н О В И Л:

комитет здравоохранения Волгоградской области (далее – Облздрав, заявитель) обратился в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным предписания, выданного территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Волгоградской области (далее- ТО Росздравнадзора по Волгоградской области) 02.03.2020 № 29.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал требования.

Представители ТО Росздравнадзора по Волгоградской области возражает против удовлетворения заявленных требований, представлен отзыв.

Изучив представленные документы, оценив доводы лиц участвующих в деле, арбитражный суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 28.01.2020 №40 ТО Росздравнадзора по Волгоградской области проведена плановая выездная проверка комитета здравоохранения Волгоградской области на предмет соблюдения обязательных требований, установленных правовыми актами, по результатам которой составлен акт от 02.03.2020 №69/342003326914.

По результатам проверки ТО Росздравнадзора по Волгоградской области вынесено предписание от 02.03.2020 №29, которым возложила на Облздрав обязанность по устранению выявленных нарушений в срок до 03.03.2021:

1. Обеспечить достижение выполнения целевых показателей региональных программ в рамках исполнения Указа Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»;

2. Обеспечить неукоснительное выполнение: ч, 2 ст. 5 Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» в части надлежащей организации предоставления государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг соответствии с нормативно-правовыми актами, а именно Постановления Главы Администрации Волгоградской обл. от 10.06.2011 № 610 «О лекарственном обеспечении граждан, имеющий право на получение государственной социальной помощи за счет средств федерального бюджета»;

3. Обеспечить неукоснительное выполнение: п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЭ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», в части в части реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования:

4. Обеспечить неукоснительное выполнение: п. 1, п. 5, п. 6, п. 17 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЭ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в части обеспечения контроля за: исполнением медицинскими организациями порядков оказания медицинской помощи, в том числе, маршрутизации пациентов, стандартов оказания медицинской помощи; работой службы скорой медицинской помощи Волгоградской области; работой отделения экстренной консультативной медицинской помощи и медицинской эвакуации для оказания экстренной консультативной медицинской помощи и медицинской эвакуации экстренных больных в центральные клиники Волгоградской области или другие учреждения здравоохранения; качеством проведения диспансеризации населения медицинскими организациями Волгоградской области; работой службы паллиативной медицинской помощи на территории Волгоградской области; эффективностью использования медицинского оборудования, а также в части обеспечения удовлетворительной реализации полномочий в сфере охраны здоровья по защите прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья;

5. Обеспечить неукоснительное выполнение: ст. 89 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в части надлежащего осуществления ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности;

6. Обеспечить выполнение п.п.1 пункта 15, п.п. 2 пункта 32 Приказа Минздрава России от 21.12.2012 № 1340н «Об утверждении порядка организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности»;

7. Обеспечить неукоснительное выполнение: частей 1,2 ст. 19 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в части соблюдения прав граждан на медицинскую помощь, а также права на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;

8. Обеспечить неукоснительное выполнение Облздравом и подведомственными медицинским организациями постановления Правительства Российской Федерации от 21.04.2016 № 332 «Об утверждении Правил использования медицинскими организациями средств нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования для финансового обеспечения мероприятий по организации дополнительного профессионального образования медицинских работников по программам повышения квалификации, а также по приобретению и проведению ремонта медицинского оборудованиям, в том числе в части недопущения нарушений по использованию средств нормированного страхового запаса;

9. Обеспечить неукоснительное выполнение: частей 3, 11 и 12 статьи 18 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в части обеспечения наличия описей в лицензионных делах;

10. Обеспечить неукоснительное выполнение: частей 1, 7 статьи 14 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в части: обеспечения качественного проведения проверок полноты и достоверности содержащихся в заявлениях и документах соискателей лицензии и лицензиатов сведений; обеспечения строгого соблюдения оснований отказа в предоставлении лицензии;

11. Обеспечить неукоснительное выполнение: ч. 4 ст. 13 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в части непредъявления требований к соискателям лицензий и лицензиатам, не предусмотренных нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы лицензирования;

12. Обеспечить неукоснительное выполнение: ч. 5 ст. 14 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в части обеспечения выполнения срока вручения лицензии после подписания и регистрации лицензии лицензиату или направления ему заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении (в течение трех рабочих дней);

13. Обеспечить неукоснительное выполнение: ч. 7 ст. 19 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»: в части надлежащей оценки принимаемых мер по выполнению лицензионных требований;

14. Обеспечить неукоснительное выполнение: ч. 1 ст. 14, ч. 17 ст. 18, ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», приложений 1, 3 к приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части обеспечения оформления приказов Облздрава по проведению проверок и актов проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя в соответствии с утвержденными формами;

15. Обеспечить неукоснительное выполнение: ч.4 ст. 12, ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части недопущения проведения проверок без ознакомления с копией приказа о назначении выездной проверки в начале проверки руководителя (законного представителя) юридического лица;

16. Обеспечить неукоснительное выполнение: ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.12.2008 № 29Ф-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части недопущения излишних требований при проведении проверок;

17. Обеспечить неукоснительное выполнение: ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части недопущения проведения проверок в отсутствие руководителя (законного представителя) юридического лица;

18. Обеспечить неукоснительное выполнение: ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части недопущения продления срока проведения внеплановых проверок;

19. Обеспечить неукоснительное выполнение:п.7а, п.7е, п.4в, п.4г Положения о лицензировании медицинской деятельности», утвержденного от Постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 № 291 «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») в части обеспечения приема документов на предоставление лицензии на осуществление медицинской деятельности в соответствии с требованиями нормативных документов;

20. Обеспечить неукоснительное выполнение: ч. 8 ст. 13, п.1 ч. 7 ст. 14 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», п.5и, п.7г, п.7ж Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22.12.2011 № 1081 «О лицензировании фармацевтической деятельности» в части обеспечения приема документов на предоставление лицензии на осуществление фармацевтической деятельности в соответствии с требованиями нормативных документов;

21. Обеспечить неукоснительное выполнение: постановления Правительства Российской Федерации от 29.11.2019 № 1533 «О внесении изменений в типовую форму лицензии» в части обеспечения выдачи лицензии на бланках, соответствующих установленному образцу;

22. Обеспечить неукоснительное выполнение: п.6 ст. 15 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», п.2.14.2. Административного регламента предоставления комитетом здравоохранения Волгоградской области государственной услуги по лицензированию медицинской деятельности медицинских организаций (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти), утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 28 февраля 2019 г. № 95 в части обеспечения дублирования; необходимой для инвалидов звуковой и зрительной информации, а также надписей, знаков и иной текстовой и графической информации знаками, выполненными рельефно-точечным шрифтом Брайля;

23. Обеспечить неукоснительное выполнение: Административного регламента предоставления комитетом здравоохранения Волгоградской области государственной услуги по лицензированию медицинской деятельности медицинских организаций (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти), утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 28 февраля 2019 г. № 95 в части обеспечения приема лицензионных дел сотрудниками отдела лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности4

24. Обеспечить неукоснительное выполнение: п.2.14.1. Административного регламента предоставления комитетом здравоохранения Волгоградской области государственной услуги по лицензированию медицинской деятельности медицинских организаций (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти) утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 28 февраля 2019 г. № 95, в части размещения на официальном сайте Облздрава действующих нормативных документов;

25. Обеспечить надлежащее ведение делопроизводства и документооборота отдела лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности;

26. Обеспечить контроль со стороны Облздрава за деятельностью главных внештатных специалистов;

27. Обеспечить предоставление достоверной информации (отчетов) в Территориальный орган Росздравнадзора по Волгоградской области.

Указанное предписание получено заявителем 02.03.2020.

Облздрав, не согласившись с указанным предписанием, обратился в суд с его оспариванием.

В обоснование своей позиции заявитель ссылается, что ответчиком нарушен порядок проведения проверки, а также что предписание не отвечает принципу исполнимости.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, влечет в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отказ в удовлетворении заявленных требований.

В силу ч. 3 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых и утверждаемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. При этом Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в срок до 31 декабря текущего календарного года.

В соответствии с ч. 6.1 ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля.

Согласно информации, размещенной на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации плановая проверка в отношении комитета здравоохранения Волгоградской области включена в Сводный план проверок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации на 2020 год.

Следовательно, контрольно-надзорные мероприятия в отношении выездной плановой проверки Облздрава запланированы, согласованы прокуратурой, внесены в план проверок на 2020 и опубликованы в порядке, установленном Федеральным законом № 294-ФЗ и Правилами подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 №489.

Таким образом, действия ТО Росздравнадзора, относительно согласования плановой выездной проверки с органами прокуратуры, соответствуют требованиям Закона № 294-ФЗ и не нарушают права заявителя.

Относительно доводов заявителя о непринятии мер должностными лицами ТО Росздравнадзора по предотвращению и урегулированию конфликта интересов при поведении проверки, судом учитываются следующие обстоятельства.

Как следует из заявления Облздрава, приказом Территориального органа Росздравнадзора по Волгоградской области от 28.01.2020 № 40 назначена проверка в отношении комитета здравоохранения Волгоградской области комиссией, в состав которой включены:

ФИО5, начальник отдела организации контроля качества оказания медицинской помощи Территориального органа Росздравнадзора по Волгоградской области, член комиссии, по 17 июля 2019 г. замещавшая должность государственной гражданской службы Волгоградской области начальника отдела организации медицинской помощи взрослому населению Облздрава;

ФИО6, главный государственный инспектор отдела организации контроля обращения лекарственных средств Территориального органа Росздравнадзора по Волгоградской области, член комиссии, по 08 июля 2016 г. замещавшая должность государственной гражданской службы Волгоградской области начальника отдела регулирования фармацевтической деятельности Облздрава.

Письмом Облдрава от 06.02.2020 № 14/07/116 руководителю Территориального органа Росздравнадзора по Волгоградской области ФИО7 предложено исключить указанных сотрудников Территориального органа Росздравнадзора но Волгоградской области из состава комиссии по проверке комитета (т. 1, л.д. 48).

В ответе Территориального органа Росздравнадзора по Волгоградской области от 21.02.2020 № 495 (прилагается) указано на отсутствие, по его мнению, факта личной заинтересованности и возможного конфликта интересов, в связи с чем в исключении указанных сотрудников ТО Росздравнадзора по Волгоградской области из состава комиссии по проверке комитета отказано(т.1, л.д. 45-46).

Кроме того, Облздрав обратился в прокуратуру Волгоградской области по вопросу возможного конфликта интересов сотрудников Территориального органа при проведении плановой проверки в отношении Облздрава в 2020 году.

По результатам рассмотрения заявления прокуратурой Волгоградской области, Облздраву 14.04.2020 дан ответ, что довод обращения о наличии конфликта интересов у сотрудников Территориального органа своего подтверждения не нашел, в связи с отсутствием личной заинтересованности, которая может повлечь необъективное исполнение должностных обязанностей, оснований для принятия мер прокурорского реагирования не усмотрено (т. 3, л.д. 68).

Указанный ответ в вышестоящие органы прокуратуры либо в суд Облздравом не обжаловался.

Таким образом, участие должностных лиц ТО Росздравнадзора ФИО5, ФИО6, при поведении проверки не нарушают права заявителя.

Порядок проведения проверок органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля регламентируется Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

Как следует из пункта 1 статьи 1 Закона № 294-ФЗ настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать юридическому лицу предписание об устранении выявленных в ходе проверки нарушений с указанием сроков их устранения.

Пунктом 2 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ установлена обязанность проводивших проверку должностных лиц органа, осуществляющего контроль (надзор), принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, а также по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Согласно части 2 статьи 25 Закона № 294-ФЗ юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, допустившие нарушение названного Федерального закона, необоснованно препятствующие проведению проверок, уклоняющиеся от проведения проверок и (или) не исполняющие в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, по смыслу норм Закона № 294-ФЗ, орган государственного контроля не только обязан выдавать предписания лицам, нарушающим соответствующие нормы законодательства, но также обязан принимать меры по контролю за исполнением выданных предписаний, в том числе привлекать нарушителей к ответственности. При этом неисполнение предписания влечет административно-правовую ответственность.

Механизм выдачи предписания и контроль за его исполнением, предусматривает как государственное принуждение, так и негативные последствия для лица, не исполнившего предписание. Ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль предусмотрена статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, предписание должно обладать признаками исполнимости, под которыми понимается наличие реальной возможности правонарушителя устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким (лаконичным), четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Является недопустимым выявление смысла предписания путем сопоставления его текста с иными документами (актом), в которых орган (должностное лицо), осуществляющий государственный надзор (контроль) выявил факт нарушения законодательства, так как не исполнение нарушителем такого предписания ввиду его неясности приведет к применению в отношении него санкций, предусмотренных законодательством Российской Федерации за неисполнение требований предписания.

Несоблюдение государственным органом установленных законодательством требований к форме и содержанию предписания ведет к его неисполнению и как следствие к нарушению прав лица, в отношении которых оно вынесено.

Выданные органом надзора предписания обладают признаками ненормативного правового акта, могут быть признаны незаконными, в том числе, ввиду невозможности их исполнения, неясности содержащихся в них указаний.

Приведенные выводы соотносятся с правовой позицией, изложенной в Определении Верховного Суда РФ от 22.05.2017 N 309-КГ17-4669 по делу № А07-6666/2016.

Вместе с тем, требования оспариваемого предписания содержит общие формулировки об обеспечении неукоснительного выполнения требований действующего законодательства, нет конкретизации, отсутствует определенность.

В резолютивной части предписания не указаны конкретные действия, которые должен выполнить Облздрав. Не отразив в предписании допущенные заявителем нарушения, ТО Росздравнадзора не указал способы устранения нарушений, действий, которые должен совершать Облздрав с целью устранения нарушений.

Таким образом, оспариваемое предписание является неисполнимым, что является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

При таких обстоятельствах заявленные требования подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

Предписание территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Волгоградской области № 29 от 02.03.2020, выданное Комитету здравоохранения Волгоградской области, признать недействительным.

Решение может быть обжаловано в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с момента его вынесения через арбитражный суд Волгоградской области.


Судья Т.В. Двоянова