Решение от 1 февраля 2022 г. по делу № А33-32003/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ


ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ



Р Е Ш Е Н И Е

01 февраля 2022 года


Дело № А33-32003/2020

Красноярск


Резолютивная часть решения объявлена 25 января 2022 года.

В полном объеме решение изготовлено 01 февраля 2022 года.


Арбитражный суд Красноярского края в составе судьи Раздобреевой И.А. , рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации г. Красноярска

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН <***>, ОГРН <***>)

об оспаривании решения и предписания,

с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамента градостроительства администрации города Красноярска,

при участии:

от заявителя: ФИО1, действующей на основании доверенности от 21.12.2021 № 04-13116,

от ответчика: ФИО2, действующей на основании доверенности № 10 от 29.12.2021,

от третьего лица: ФИО3, действующей на основании доверенности от 23.11.2021 № 06/5474-дг,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО4, с использованием средств системы аудиозаписи,



установил:

Администрация г. Красноярска (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - ответчик), в котором просит: признать решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 01.09.2020 № 130-15-19 и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 01.09.2020 № 130-15-19 недействительными.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 12.03.2021, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 22.07.2021, заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18.11.2021 решение Арбитражного суда Красноярского края от 12 марта 2021 года по делу № А33-32003/2020, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22 июля 2021 года по тому же делу отменены. Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Красноярского края.

Заявление принято к производству суда. Определением от 16.12.2021 возбуждено производство по делу.

В судебное заседание 25.01.2022 явились представители лиц, участвующих в деле. Суд заслушал объяснения лиц, участвующих в деле.

Представитель заявителя заявленные требования поддержал, основываясь на доводах, указанных в заявлении и дополнительных пояснениях, изложенных с учетом выводов суда кассационной инстанции.

Представитель ответчика возражал против удовлетворения заявленных требований.

Представитель третьего лица поддержал требования заявителя.

При рассмотрении дела установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения спора, обстоятельства.

В адрес Красноярского УФАС России поступило обращение депутата Красноярского городского совета депутатов ФИО5 в отношении действий Администрации города Красноярска, связанных с расширением оснований для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения.

По результатам рассмотрения вышеназванного обращения, в связи с выявлением в действиях администрации г. Красноярска признаков нарушения части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции», выразившихся в принятии акта - Постановления администрации г. Красноярска №405 от 25.06.2019 «О внесении изменений в постановление администрации города от 28.11.2014№809», в частности, дополнения его подпунктом 4, который не соответствует принципам определенности, ясности, недвусмысленности, что может привести к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, созданию дискриминационных условий деятельности хозяйствующим субъектам на товарном рынке оказания услуг торговли в нестационарных торговых объектах, Красноярским УФАС России администрации г. Красноярска выдано предупреждение о необходимости прекращения действий, которые содержат признаки нарушения, и о принятии мер по устранению последствий нарушения в срок до 21 ноября 2019 года.

В связи с неисполнением вышеуказанного предупреждения в срок приказом Красноярского УФАС России № 316 от 10.12.2019 возбуждено дело №130-15-19 (024/01/15-2597/2019).

В ходе рассмотрения дела №130-15-19 (024/01/15-2597/2019) антимонопольный орган установил, что включение администрацией г. Красноярска в Положение о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска такого основания для расторжения договора на возмещение временного сооружения как наличие постановления о привлечении к административной ответственности за нарушения, связанные с эксплуатацией сооружения в отсутствие аналогичных положений действующего законодательства Российской Федерации в сфере регулирования эксплуатации временных сооружений, в нарушение положений ГК РФ не соответствует характеру совершенного нарушения, затрагивает права и интересы хозяйствующих субъектов, подвергнутых административной ответственности за нарушение законодательства, связанные с эксплуатацией временного сооружения и может выступать инструментом по созданию необоснованных препятствий в осуществлении деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность во временных сооружениях на территории города Красноярска.

Также, по мнению антимонопольного органа, акт администрации г. Красноярска, предоставляющий органу местного самоуправления безусловное право в одностороннем порядке отказаться от исполнения обязательств по заключенным договорам на размещение временных сооружений при любом административном нарушении, связанном с эксплуатацией временного сооружения, владельцем временного сооружения в отсутствие законных оснований, влечет (может повлечь) уход субъектов с соответствующих товарных рынков, что непосредственным образом влияет на количественный состав участников рынка и указывает на ограничение конкуренции в смысле пункта 17 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции».

По результатам рассмотрения дела №130-15-19 (024/01/15-2597/2019) антимонопольным органом вынесено решение о признании Администрацией г. Красноярска нарушившей пункты 2 и 8 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции», в части принятия акта - Постановления №405 от 25.06.2019 «О внесении изменений в постановление администрации города от 28.11.2014 №809», которым дополнен пункт 20 (подпунктом 4) Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска, утвержденного постановлением Администрации от 28.11.2014 №809, который создает дискреционные полномочия органу местного самоуправления при решении вопроса о досрочном расторжении договора на размещение временного сооружения, что может привести к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, созданию дискриминационных условий деятельности хозяйствующим субъектам на товарном рынке оказания услуг торговли, иных услуг и работ в нестационарных торговых объектах и соответственно может привести к ограничению конкуренции.

Администрации г. Красноярска выдано обязательное для исполнения предписание о необходимости прекращения указанного нарушения, с этой целью Администрации г. Красноярска надлежало в срок до 01.11.2020: принять исчерпывающие меры, направленные на исключение подпункта 4 из пункта 20 Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска, утвержденного постановлением Администрации от 28.11.2014 №809, либо внесения в данный пункт изменения с учетом выводов, содержащихся в решении Комиссии Красноярского УФАС России от 01.09.2020 по делу №130-15-19 (024/01/15-2597/2019).

Полагая, что решение и предписание от 01.09.2020 по делу №130-15-19 (024/01/15-2597/2019) противоречат требованиям нормативных актов и нарушают его права, заявитель обратился в Арбитражный суд Красноярского края с настоящим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, оценив доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе хозяйствующими субъектами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно подпункту 3.2 пункта 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее – Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта РФ, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Согласно пунктам 5, 8 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом.

В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

Согласно пункту 1 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения.

Часть 4 статьи 41 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ предусматривает выдачу комиссией антимонопольного органа предписания на основании решения. В силу части 2 статьи 50 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание вынесены уполномоченным органом в пределах компетенции.

При первоначальном рассмотрении настоящего дела суд, разрешая спор, установил недоказанность антимонопольным органом наличия в действиях Администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ при установлении в Положении № 809 спорного основания для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения; исходил из того, что антимонопольным органом не представлены доказательства фактов нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках; антимонопольным органом не подтверждено возникновение угрозы ограничения, устранения либо недопущения конкуренции; подпункт 4 пункта 20 Положения № 809 не устанавливает преимущество одних субъектов хозяйственной деятельности перед другими, распространяет свое действие на всех субъектов рассматриваемого рынка.

Суд кассационной инстанции, отменяя решение Арбитражного суда Красноярского края, указал, что из оспариваемого решения антимонопольного органа усматривается, что вывод Управления о нарушении Администрацией пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ основан на следующих доводах:

- спорная редакция подпункта 4 пункта 20 Положения № 809 не соответствует цели, обозначенной в пояснительной записке к проекту постановления администрации города Красноярска от 25.06.2019 № 405 – снос временных сооружений на территории города, в которых производится незаконная продажа алкогольной продукции, и сформулирована таким образом, что позволяет расторгнуть договор на размещение временного сооружения за любое административное правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения;

- подпункт 4 пункта 20 Положения № 809, в содержании которого отсутствует определенность, ясность и присутствует двусмысленность действительного основания расторжения договора (любое правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения), может быть применен уполномоченным органом выборочно к отдельным субъектам на основании субъективного мнения по данному вопросу;

- включение в Положение № 809 условия для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения на основании любого правонарушения, которое может быть прямо не связано с нарушением обязательств по такому договору, противоречит положениям гражданского законодательства;

- отказ от исполнения договора на основании постановления о назначении административного наказания владельцу временного сооружения за совершение административного правонарушения, связанного с эксплуатацией временного сооружения, является санкцией за совершение такого административного правонарушения и необоснованно приводит к невозможности осуществления предпринимательской деятельности владельцем временного сооружения, допустившим любое административное правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения;

- применение механизма одностороннего расторжения договора влечет для хозяйствующего субъекта, ввиду отсутствия необходимого помещения, прекращение соответствующей деятельности.

Также Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа, отправляя дело на новое рассмотрение, указал следующее:

- распространение действия нормы права на всех субъектов хозяйственной деятельности не может однозначно свидетельствовать об отсутствии дискриминационных условий, тогда как последние могут проявляться на стадии решения вопроса о применении такой нормы;

- судом первой инстанции неверно обращено внимание на недоказанность антимонопольным органом факта недопущения, ограничения, устранения конкуренции, поскольку угроза лишь предполагает такие последствия в будущем и не может быть подтверждена конкретным доказательством в настоящем;

- судами также не дана оценка объективности и однозначности критерия, по которому, согласно доводам Управления, может проводиться дифференциация хозяйствующих субъектов на тех, с кем договор продолжит свое действие, и тех, с кем его следует расторгнуть в одностороннем порядке (правонарушения, связанные с эксплуатацией временного сооружения).

При новом рассмотрении дела суд кассационной инстанции указал на необходимость учесть изложенное и принять новый судебный акт при правильном применении норм материального и процессуального права.

В силу пункта 2.1 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, судебного приказа, постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело.

В силу изложенного суд при новом рассмотрении дела основывается на выводах суда кассационной инстанции.

Суд полагает, что антимонопольный орган доказал законность оспариваемых ненормативных актов, а заявитель не подтвердил нарушение его прав при вынесении решения и предписания. Выводы суда основаны на следующем.

Пунктом 1 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Частью 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ определено, что признаками ограничения конкуренции является сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с существующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

По правилам части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Следовательно, в соответствии с приведенными нормами возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке имеет квалифицирующее значение и подлежит доказыванию антимонопольным органом. В связи с этим констатация тех или иных действий (бездействия) соответствующих органов, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых действий нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В Обзоре по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016) разъяснено, что Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления, в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Из совокупности приведенных выше норм права и подпункта "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Данный вывод согласуется с содержанием пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае антимонопольный орган доказал факт нарушения администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, в частности доказал каким образом вменяемые заявителям действия привели (могли привести) к ограничению конкуренции.

Статья 1 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет местное самоуправление в Российской Федерации как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под органами местного самоуправления понимаются органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что структуру органов местного самоуправления составляет, в том числе, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно подпунктам 2 и 8 статьи 45 Устава г. Красноярска, принятого Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 N В-62, администрация города в установленном настоящим Уставом и другими правовыми актами города порядке осуществляет следующие полномочия: распоряжается и управляет имуществом, находящимся в городской собственности; осуществляет иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством, подзаконными актами, нормативными правовыми актами города.

Как следует из положений частей 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 51 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное владение или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Предоставление земельных участков, являющихся муниципальной собственностью (а также земельных участков, собственность на которые не разграничена) входит в публичную функцию органов местного самоуправления и реализуется в соответствии с принимаемыми актами федерального законодательства, а также актами, регламентирующими порядок предоставления земельных участков, утверждаемыми органами самостоятельно.

С целью совершенствования процесса размещения временных сооружений на территории города Красноярска, в соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", руководствуясь статьями 7, 45, 58, 59 Устава города Красноярска, Постановлением администрации г. Красноярска от 28.11.2014 N 809 утверждено Положение о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска.

Настоящее Положение устанавливает порядок размещения временных сооружений, в том числе нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Красноярска.

Пунктом 20 Положения (в редакции, действующей до внесения спорных изменений) предусмотрены основания для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения, к числу которых отнесены:

1) наличие у иного лица в отношении земельного участка, на котором размещается временное сооружение, заключенного договора аренды, договора безвозмездного пользования земельным участком, либо иных прав на земельный участок, предусмотренных земельным и гражданским законодательством;

2) размещение временного сооружения в границах земельного участка (в границах производства работ), в отношении которого издан правовой акт о строительстве либо реконструкции объектов, признанных муниципальной или государственной нуждой;

3) наличие двух аналогичных актов проверки уполномоченного на проведение такой проверки органа, свидетельствующих о несоответствии временного сооружения схеме размещения временных сооружений, схеме размещения нестационарных торговых объектов, договору на размещение временного сооружения, иным требованиям, предъявляемым к временным сооружениям, датированных с разницей во времени не менее одного месяца;

4) иные случаи, предусмотренные договором.

Постановлением № 405 от 25.06.2019 «О внесении изменений в постановление администрации города от 28.11.2014 № 809» в пункт 20 Положения внесены изменения, а именно, к основаниям для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения также отнесено наличие вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания за выявленные нарушения законодательства, связанные с эксплуатацией временного сооружения.

При новом рассмотрении заявитель пояснил, что пункт 20 постановления администрации города от 28.11.2014 № 809 не предполагает какую-либо дифференциацию субъектов предпринимательской деятельности в зависимости от вида правонарушения, норма применяется к любому субъекту за любое административное правонарушение, по которому имеется вступившее в силу решение о привлечении к административной ответственности.

Ответчик со ссылкой на пояснительную записку к проекту постановления, согласно которой спорное положение разрабатывалось в целях совершенствования механизма профилактики незаконной продажи алкогольной продукции, пояснил, что отсутствие дифференциации субъектов, в отношении которых подлежит применение такая мера, как одностороннее расторжение договора, вне связи с особенностями правонарушения, за которое субъект привлечен к ответственности, приведет к подавлению экономической самостоятельности и инициативы граждан и юридических лиц, произвольному ограничению права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, создаст препятствия развитию торговли, что свидетельствуют о нарушении антимонопольного законодательства. Также ответчик указал, что подпункт 4 пункта 20 Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска в редакции Постановления № 405 допускает неоднозначность его понимания, а также неясность его применения, поскольку не содержит положений, при которых можно было бы сделать вывод о том, что данный подпункт касается лишь строго определенного случая.

Обязанность соблюдать нормы законодательства не является договорной, она вытекает из закона и в случае ее несоблюдения наступает ответственность, предусмотренная законом.

Суд соглашается с выводами антимонопольного органа, что отсутствие правовой определенности в установлении оснований для расторжения договора на размещение временного сооружения, в том числе в зависимости от осуществления деятельности, запрещенной законом, как, например, продажа алкогольной продукции во временных сооружениях, и иных нарушениях при осуществлении деятельности, соответствующей действующему законодательству, за которые законом предусмотрена ответственность, привело к искажению цели разработчика проекта постановления № 405 от 25.06.2019 «О внесении изменений в постановление администрации города от 28.11.2014 №809» и может являться инструментом для необоснованного расторжения договоров в одностороннем порядке со стороны органа местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях, что из конституционного принципа равенства (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 №12-П).

Обоснованы выводы антимонопольного органа о том, что расторжение договора в одностороннем порядке может применяться только в случае осуществления деятельности, осуществлять которую с использованием временных сооружений запрещено. За иные правонарушения применяется ответственность, установленная законом. Включение администрацией г. Красноярска в Положение о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска такого основания для расторжения договора на размещение временного сооружения, как наличие постановления о привлечении к административной ответственности за нарушения, связанные с эксплуатацией сооружения в отсутствие аналогичных положений действующего законодательства Российской Федерации в сфере регулирования эксплуатации временных сооружений, в нарушение положений ГК Российской Федерации, не соответствует характеру совершенного нарушения, затрагивает права и интересы хозяйствующих субъектов, подвергнутых административной ответственности за нарушение законодательства, связанные с эксплуатацией временного сооружения и может выступать инструментом по созданию необоснованных препятствий в осуществлении деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность во временных сооружениях на территории города Красноярска.

Таким образом, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 01.09.2020 № 130-15-19 является законным, обоснованным и не нарушает права и интересы заявителя.

Из содержания подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции" следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных (ненормативных), так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

При этом предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений.

Иное означало бы неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию органов или организаций, принявших нормативный акт и обладающих правом по своему усмотрению определять способы (варианты) изменения содержащихся в таком акте положений, включая устранение имеющихся в нем пробелов, в целях приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, а применительно к муниципальным нормативным правовым актам свидетельствовало бы также об отступлении от гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12) самостоятельности местного самоуправления.

Ввиду признания решения антимонопольного органа законным и обоснованным, суд приходит к выводу, что у антимонопольного органа имелись основания для выдачи оспариваемого предписания.

Таким образом, оспариваемые решение и предписание не противоречат действующему законодательству, не нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с чем требования администрации удовлетворению не подлежат.

Настоящее решение выполнено в форме электронного документа, подписано усиленной квалифицированной электронной подписью судьи и считается направленным лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сути «Интернет» в режиме ограниченного доступа (код доступа - ).

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копии решения на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.


Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Красноярского края



РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца после его принятия путём подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Красноярского края.


Судья

И.А. Раздобреева