Постановление от 12 сентября 2019 г. по делу № А74-15681/2018

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, www.fasvso.arbitr.ru

тел./факс (3952) 210-170, 210-172; e-mail: info@fasvso.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А74-15681/2018
12 сентября 2019 года
город Иркутск



Резолютивная часть постановления объявлена 05 сентября 2019года.

Полный текст постановления изготовлен 12 сентября 2019 года.


Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кадниковой Л.А.,

судей: Левошко А.Н., Новогородского И.Б.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием систем видеоконференц-связи помощником судьи Кулик А.А.,

с участием судьи Арбитражного суда Республики Хакасия, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Ишь Н.Ю., при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарём судебного заседания Ковалевой А.В.,

при участии 09.07.2019 в судебном заседании в Арбитражном суде Республики Хакасия представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия Сунчугашева И.О. (доверенность от 12.12.2018), Липиной О.О. (доверенность от 14.06.2019 № 04-6775/ОЛ); администрации г. Черногорска Трейзе Т.А. (доверенность от 06.06.2019),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия на постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2019 года по делу № А74-15681/2018 Арбитражного суда Республики Хакасия (суд первой инстанции: Коршунова Т.Г.; суд апелляционной инстанции: Юдин Д.В., Борисов Г.Н., Бутина И.Н..),

установил:

администрация г. Черногорска (ИНН 1903006887, ОГРН 1021900697356, далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее - Хакасское УФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконными решения и предписаний № 1, 2 от 14.06.2018 по делу № 3-А-18.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное предприятие «Благоустройство» г. Черногорска (далее - МП «Благоустройство», предприятие).

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 10 декабря 2018 года в удовлетворении требования отказано.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2019 года решение суда от 10 декабря 2018 отменено, принят новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, решение и предписания № 1, 2 от 14.06.2018 антимонопольного органа признаны недействительными.

В кассационной жалобе Хакасское УФАС России ставит вопрос о проверке законности постановления суда апелляционной инстанции в связи с неправильным применением норм материального и процессуального прав, несоответствием выводов суда материалам дела; указывает на то, что при оформлении исполнения бюджета муниципального образования в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления должны руководствоваться не только нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации в рамках полномочий, закреплённых в законе о местном самоуправлении, но и при соблюдении требований Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе). Как отмечает заявитель, удовлетворение потребностей муниципального образования посредством выделения администрацией бюджетных средств путём предоставления субсидии отдельному, подведомственному ему предприятию без установления (не соответствующих требованиям антимонопольного законодательства) категории и (или) критериев отбора юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц- производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий, без осуществления процедуры проведения закупки для муниципальных нужд путём проведения торгов, нарушает требования Закона о защите конкуренции, поскольку в данном случае создаются преимущества одному хозяйствующему субъекту, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены доступа к соответствующему товарному рынку, что свидетельствует о создании администрацией дискриминационных условий и недопущении конкуренции; просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

В отзыве на кассационную жалобу администрация считает постановление суда апелляционной инстанции законным и обоснованным.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании 09.07.2019 представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия поддержал доводы кассационной жалобы.

Представитель администрации г. Черногорска просила оставить постановление суда апелляционной инстанции без изменения.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе председательствующего Кадниковой Л.А., судей Ананьиной Г.В., Шелёминой М.М. определением от 09 июля 2019 года рассмотрение вышеуказанной кассационной жалобы отложил на 08 августа 2019 года.

Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 07 августа 2019 произведена замена судей Ананьиной Г.В., Шелёминой М.М. в составе судей, рассматривающих кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия на постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2019 года по делу № А74-15681/2018 Арбитражного суда Республики Хакасия судьями, Левошко А.Н., Новогородским И.Б. Рассмотрение кассационной жалобы начато с самого начала.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе председательствующего Кадниковой Л.А., судей Левошко А.Н., Новогородского И.Б. определением от 08 августа 2019 года рассмотрение вышеуказанной кассационной жалобы отложил на 05 сентября 2019 года.

В судебном заседании 05.09.2019 представитель Хакасского УФАС России поддержала доводы кассационной жалобы.

Другие лица о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и информационной системе «Картотека арбитражных дел» – kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзыва относительно жалобы, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа пришел к следующим выводам по делу.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Хакасского УФАС России № 231 от 25.09.2017 антимонопольным органом проведена проверка в отношении администрации г. Черногорска на предмет соблюдения Закона о защите конкуренции, Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» за период 2015 год – истекший период 2017 года.

Результаты проверки отражены в акте от 23.10.2017 № 13, согласно которым в действиях администрации г. Черногорска усматриваются признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в принятии акта, осуществлении действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в части принятия постановления администрации г. Черногорска от 25.06.2015 № 2366-П «Об утверждении Положения о порядке предоставления субсидий из бюджета города Черногорска муниципальным предприятиям в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг, выполнением работ по текущему содержанию, ремонту объектов, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения» и последующего выделения администрацией г. Черногорска бюджетных средств МП «Благоустройство» без проведения торгов для муниципальных нужд; как следствие, данные действия администрации ставят МП «Благоустройство» в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления выполнения указанных работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствуют деятельности хозяйствующих субъектов на рассматриваемом рынке.

Предупреждение, выданное в адрес администрации в порядке статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, не исполнено, в связи с чем приказом от 11.01.2018 Хакасское УФАС России возбудило дело № 3-А-18 в отношении администрации г. Черногорска по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

14.06.2018 года Хакасское УФАС России в решении по делу № 3-А-18 признало администрацию г. Черногорска нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1 решения), объективные признаки которого соответствуют отраженным в акте проверки.

На основании пункта 2 решения от 14.06.2018 администрации г. Черногорска выдано предписание № 1 по делу № 3-А-18 об изменении постановления администрации г. Черногорска № 2366-П от 25.06.2015 «Об утверждении Положения о порядке предоставления субсидий из бюджета города Черногорска муниципальным предприятиям в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг, выполнением работ по текущему содержанию, ремонту объектов, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения» в части приведения его в соответствие с положениями Закона о защите конкуренции.

На основании пункта 3 оспариваемого решения администрации г. Черногорска выдано предписание № 2 по делу № 3-А-18 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а именно, предписано организовать выполнение спорных работ в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции и Закона о контрактной системе.

Администрация оспорила решение и предписания антимонопольного органа в Арбитражном суде Республики Хакасия.

Отказывая администрации в удовлетворении заявленных ею требований, суд первой инстанции исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Оспариваемым по настоящему делу решением Хакасского УФАС России администрация признана нарушившей данный запрет в связи с принятием акта, осуществления действий (бездействий), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а именно принятия постановления администрации № 2366-П от 25.06.2015 и последующего выделения администрацией г. Черногорска бюджетных средств МП «Благоустройство» без проведения торгов для муниципальных нужд, которые ставят МП «Благоустройство» в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления выполнения указанных работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствуют деятельности других хозяйствующих субъектов на рассматриваемом рынке.

Признавая администрацию нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции исходил из следующего.

Согласно пункту 1 Положения № 2366-П (здесь и далее в редакции, действовавшей в спорный период) был установлен порядок предоставления субсидий из бюджета города Черногорска муниципальным предприятиям в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг, выполнением работ по текущему содержанию, ремонту объектов, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения.

Субсидия предоставлялась на безвозмездной и безвозвратной основе в соответствии со сводной бюджетной росписью бюджета города Черногорска в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на соответствующий финансовый год главному распорядителю средств бюджета - администрации г. Черногорска (пункт 2 Положения).

Пунктом 3 Положения № 2366-П установлено, что право на получение субсидии имеют муниципальные предприятия в связи с оказанием услуг, выполнением работ по текущему содержанию и ремонту объектов, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения (при условии соответствия муниципального предприятия требованиям, устанавливаемым в соответствии- с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим выполнение указанных работ, оказание услуг), в интересах неограниченного круга лиц - жителей муниципального образования город Черногорск.

Получатель субсидии должен соответствовать следующим критериям: - являться муниципальным предприятием; - осуществлять деятельность на территории муниципального образования г. Черногорск; - осуществлять в интересах неограниченного круга лиц - жителей муниципального образования г. Черногорск текущее содержание и ремонт объектов, принадлежащих муниципальному предприятию на праве хозяйственного ведения и предназначенных для осуществления видов деятельности, указанных в пункте 4 настоящего Положения; - в отношении получателя субсидии не должны осуществляться процедуры ликвидации и несостоятельности (банкротства); - деятельность заявителя на день рассмотрения заявления не должна быть приостановлена в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно условиям пункта 5 Положения № 2366-П субсидия предоставлялась получателю субсидии в целях возмещения затрат, связанных с осуществлением следующих видов деятельности: текущее содержание и ремонт городских территорий и объектов; текущее содержание автомобильных дорог, внутриквартальных проездов, инженерных сооружений на них, технических средств организации дорожного движения; перевозка биологических отходов.

В редакции, действовавшей в 2015 году, в указанный перечень работ, услуг также были включены: монтаж и текущее содержание технических средств организации дорожного движения; содержание мест захоронений (городских кладбищ).

В ходе рассмотрения антимонопольного дела представителем администрации указано, что критериям получателя субсидии по Положению № 2366-П соответствует только МП «Благоустройство».

В 2015-2018 годах получателем субсидии в соответствии с Положением № 2366-П фактически являлось данное предприятие.

Суд первой инстанции, соглашаясь с выводом антимонопольного органа о том, что решение вышеуказанных вопросов местного значения путём предоставления субсидий на выполнение конкурентных видов работ исключительно одной коммерческой организации – муниципальному предприятию без проведения закупок в соответствии с действующим законодательством приводит к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке, исходил из следующего.

Действующее законодательство каких-либо специальных требований к работам по текущему содержанию и ремонту городских территорий и объектов; по текущему содержанию автомобильных дорог, внутриквартальных проездов, инженерных сооружений на них, технических средств организации дорожного движения не устанавливает, равно как и требований к субъектам, которые должны их осуществлять.

Наличие хозяйствующих субъектов на рассматриваемом товарном рынке, способных осуществлять вышеуказанные работы и услуги, подтверждается информацией, представленной администрацией г. Черногорска о проводимых в 2015 – 2018 годах закупках, связанных с благоустройством, уборкой и озеленением г. Черногорска.

Органом местного самоуправления при определении категории лиц, имеющих право на получение субсидий, определено конкретное юридическое лицо – МП «Благоустройство», соответствующее данной категории.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления вправе наравне с созданием муниципальных предприятий осуществлять закупки товаров и услуг для муниципальных нужд.

Пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

В статье 13 Закона о контрактной системе указаны конкретные цели осуществления закупок, а именно для: достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных муниципальными программами; выполнения функций и полномочий муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.

Суд также установил, что в соответствии с пунктом 2.2 Устава предприятия для достижения указанных целей предприятие осуществляет следующие виды деятельности: благоустройство, уборка и озеленение города Черногорска; вывоз, утилизация и захоронение твёрдых бытовых отходов; текущее содержание автомобильных дорог и инженерных сооружений на них, технических средств организации дорожного движения, внутриквартальных проездов; осуществление иной деятельности, не запрещённой действующим законодательством.

В статье 16 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения отнесены, в том числе: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения; утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округ (в редакции Федерального закона от 30.11.2011№ 361-ФЗ), и утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами (в редакции Федерального закона от 29.12.2017№ 463-ФЗ).

Названные работы являются потребностью органа местного самоуправления, выполнение этих работ обеспечивается за счёт средств бюджета, в связи с чем суд первой инстанции верно посчитал, что данные работы являются муниципальной нуждой.

Закупки для обеспечения муниципальных нужд должны осуществляться в соответствии с Законом о контрактной системе, пунктом 3 статьи 3 которого предусмотрено, что закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд определена как совокупность действий, осуществляемых в установленном данным Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, бюджетные субсидии в 2015-2018 годах на основании вышеуказанного Положения выделялись МП «Благоустройство» без проведения названных конкурентных процедур.

Предоставление преимуществ конкретному хозяйствующему субъекту, действующему на товарном рынке, без проведения обязательных в силу закона конкурентных процедур, само по себе уже свидетельствует об ограничении конкуренции.

Заявитель кассационной жалобы оспаривает следующий вывод суда апелляционной инстанции, как послуживший основанием к отмене решения суда первой инстанции.

Учитывая, что муниципальное имущество, в отношении которого предприятие осуществляет текущее содержание и ремонт, находится во владении предприятия на законных основаниях, принимая во внимание специальную (ограниченную) правосубъектность предприятия, не позволяющую ему распоряжаться переданным ему имуществом, суд апелляционной инстанции не усматривает при утверждении Положения от 25.06.2015 № 2366-П и осуществлении вменяемых действий по выплате субсидий риска изменения конкуренции, поскольку спорный товар при данных условиях не мог попасть в оборот для иных хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке. Отсутствие возможности выпуска в оборот рассматриваемого товара (услуг по текущему содержанию и ремонту) исключает возможность оказания влияния на конкуренцию фактом его недопуска на товарный рынок.

Данный вывод суда апелляционной инстанции не основан на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах. Так, суд апелляционной инстанции признал, что негативного влияния на конкуренцию не имеется, так как законодательство не предполагает проведение торгов на право осуществления названных выше работ после передачи объектов благоустройства и инфраструктуры муниципальному предприятию на праве хозяйственного ведения.

Между тем, ссылки администрации, в том числе, и в отзыве на кассационную жалобу, на то, что у МП «Благоустройство» на праве хозяйственного ведения находятся улицы, автодороги, тротуары, зелёные насаждения, площадки и объекты, светофорные объекты и нерегулируемые пешеходные переходы, не основаны на доказательствах, имеющихся в деле.

Дополнительно представленные администрацией с отзывом на кассационную жалобу соответствующие распоряжения Комитета по управлению муниципальным имуществом, вопреки доводам кассационной жалобы, не могут быть оценены (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Администрация в отзыве на кассационную жалобу указывает на то, что закупки не единственный способ расходования бюджетных средств, к ним относится в силу статьи 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации также и предоставление субсидий.

Названное право администрации, равно как и право создания муниципального предприятия, судом первой инстанции не отвергались, однако, в данном случае, учитывая оказание муниципальным предприятием конкурентных на товарном рынке услуг, суд первой инстанции пришел к правильным выводам об обязательности осуществления конкурентных процедур в порядке, установленном Законом о контрактной системе.

Учитывая изложенное, по результатам рассмотрения кассационной жалобы суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2019 года принято с неправильным применением норм материального права, выводы суда не соответствуют установленным по делу обстоятельствам, в связи с чем обжалуемый судебный акт подлежит отмене на основании частей 1, 5 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку выводы суда первой инстанции основаны на правильном применении норм материального и процессуального права и соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 10 декабря 2018 года подлежит оставлению в силе в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа



ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2019 года по делу № А74-15681/2018 Арбитражного суда Республики Хакасия отменить.

Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 10 декабря 2018 года по делу № А74-15681/2018 оставить в силе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий

Судьи


Л.А. Кадникова

А.Н. Левошко

И.Б. Новогородский