Решение от 12 декабря 2018 г. по делу № А76-14846/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А76-14846/2018
12 декабря 2018 года
г. Челябинск



Резолютивная часть решения объявлена 05 декабря 2018 года.

Решение изготовлено в полном объеме 12 декабря 2018 года.


Судья Арбитражного суда Челябинской области Белякович Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Управления культуры администрации г. Челябинска о признании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области недействительным,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципального автономного учреждения «Привокзальная площадь», администрации города Челябинска и индивидуального предпринимателя ФИО2,

при участии в судебном заседании представителя заинтересованного лица – ФИО3 (доверенность № 15 от 11.01.2018),

установил:

Управление культуры администрации города Челябинска (далее –управление) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – УФАС по Челябинской области, антимонопольный орган) от 07.03.2018 №19-07/18 недействительным.

Определениями суда от 30.05.2018, 18.07.2018 на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное автономное учреждение «Привокзальная площадь» (далее – МАУ «Привокзальная площадь»), администрация города Челябинска (далее –администрация), индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – ИП ФИО2, предприниматель).

В отзывах на заявление антимонопольный орган указывает на необоснованность изложенных в заявлении доводов, считает предупреждение законным (т.1 л.д. 49-54, т.2 л.д.140-144).

МАУ «Привокзальная площадь» представлен отзыв на заявление, в котором третье лицо поддержало изложенные управлением доводы о незаконности оспариваемого ненормативного акта (т.2 л.д.117-119).

В письменных пояснениях (т. 2 л.д.135-139) заявитель настаивал на незаконности оспариваемого распоряжения.

В судебном заседании заинтересованное лицо высказало возражения против удовлетворения заявленных требований.

Заявитель и третьи лица о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом (т.2 л.д.100, 107, 110, 113), своих представителей в судебное заседание не направили, что в соответствии с частью 2 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

При рассмотрении дела судом установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела.

Как следует из материалов дела, ИП ФИО2 обратился в антимонопольный орган с заявлением о нарушении администрацией порядка предоставления в пользование земельных участков (т.1 л.д.59-60).

По итогам рассмотрения заявления антимонопольный орган установил наличие в действиях управления признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частями 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

07.03.2018 управлению выдано предупреждение №19-07/18 о необходимости в срок до 14.05.2018 прекращения соответствующих действий путем:

1) исключения из пункта 17 Устава МАУ «Привокзальная площадь» видов деятельности, не соответствующих целям его создания (деятельность в сфере культуры), в том числе таких видов деятельности, как предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и других зеленых насаждений; услуги общественного туалета; информационно-рекламная деятельность; деятельность ярмарок и парков с аттракционами; предоставление посреднических услуг, связанных с недвижимым имуществом; розничная торговля; организация мест стоянок для посадки-высадки пассажиров легкового такси, автопарковок, автостоянок на территории города; эксплуатация гаражей, стоянок, парковок для автотранспортных средств, велосипедов и т.п.; эксплуатация автомобильных дорог общего пользования и дорожных сооружений (подпункты 3, 6-13);

2) приведения пункта 17 Устава МАУ «Привокзальная площадь» в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том числе путем указания в Уставе учреждения видов деятельности, соответствующих деятельности в сфере культуры, и с использованием имущества, предоставленного учреждению во владение и пользование;

3) прекращения наделения МАУ «Привокзальная площадь» функциями органа местного самоуправления, в том числе путем исключения из Устава Учреждения видов деятельности, которые относятся к функциям органа местного самоуправления, в том числе распоряжение муниципальным имуществом, организация торговли, обеспечение безопасности на территории, на которой предоставляются муниципальные услуги (подпункты 1, 2, 4, 5 пункта 17).

Не согласившись с указанным предупреждением, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Рассмотрев заявленные требования, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Такое заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом (часть 4 статьи 198 АПК РФ).

Срок, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ для обжалования в суд предупреждения антимонопольного органа, заявителем не пропущен.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ, а также исходя из пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие совокупности двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Оспариваемое заявителем предупреждение вынесено антимонопольным органом в пределах полномочий, предоставленных Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) и Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331.

Статьей 23 Закона о защите конкуренции определены полномочия антимонопольного органа, согласно которой антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе.

В силу части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Частью 2 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ определено, что предупреждение выдается хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом (часть 5 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ).

Порядок выдачи предупреждения и его форма, утверждены Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 22.01.2016 № 57/16 «Об утверждении Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства».

Честью 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается.

В соответствии с частью 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Сура Российской Федерации, изложенной в Постановление Президиума от 15.04.2014 № 18403/13 по делу № А43-26473/2012, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Таким образом, предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то есть судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона № 135-ФЗ.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Как следует из материалов дела, антимонопольным органом установлено следующее:

- в пункт 17 Устава МАУ «Привокзальная площадь», утвержденного приказом управления от 07.07.2011 №105, включены виды деятельности, не предусмотренные для целей его создания (деятельность в сфере культуры), в том числе такие виды деятельности, как предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и других зеленых насаждений; услуги общественного туалета; информационно-рекламная деятельность; деятельность ярмарок и парков с аттракционами; предоставление посреднических услуг, связанных с недвижимым имуществом; розничная торговля; организация мест стоянок для посадки-высадки пассажиров легкового такси, автопарковок, автостоянок на территории города; эксплуатация гаражей, стоянок, парковок для автотранспортных средств, велосипедов и т.п.; эксплуатация автомобильных дорог общего пользования и дорожных сооружений,

- в пункт 17 Устава учреждения включены виды деятельности, соответствующие функциям органа местного самоуправления: в том числе управление недвижимым имуществом; предоставление имущества (части имущества) в пользование, в аренду или по иным договорам, предусматривающим переход прав владения (пользования) в отношении имущества; организация площадок и мест мелкорозничной торговой сети и услуг населению (лотки, палатки, торговые автоматы, трейлеры и иные подобные объекты) на территории города; обеспечение безопасности на территории, на которой предоставляются муниципальные услуги функциями органа местного самоуправления.

Антимонопольный орган посчитал, что в действиях управления по включению в Устав МАУ «Привокзальная площадь» данных положений имеются признаки нарушения пункта 8 части 1, части 3 статьи 15 закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона; 8) создание дискриминационных условий; 9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг; 10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Как следует из материалов настоящего дела, 23.10.2009 Администрацией принято распоряжение № 4435-д «О создании МАУ «Привокзальная площадь».

Согласно распоряжению Администрации от 23.06.2011 № 3861-к учредителем МАУ «Привокзальная площадь» является Управление культуры.

Согласно пункту 13 Устава МАУ «Привокзальная площадь» Учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления города Челябинска в сфере культуры.

Согласно статье 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 09.10.1992 № 3621-1 культурная деятельность - деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. Культурные ценности - нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.

В соответствии статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) к вопросам местного значения отнесено: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа (пункт 3); организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией (пункт 9); создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (пункт 15).

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Следовательно, автономное учреждение может быть создано исключительно в сферах, прямо установленных федеральным законодательством.

Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ предусмотрено, что автономные учреждения создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления, предусмотренных законодательством Российской Федерации, полномочий органов местного самоуправления.

Из Устава учреждения следует, МАУ «Привокзальная площадь для достижения целей осуществления полномочий органа местного самоуправления в сфере культуры осуществляет такие виды деятельности, как предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и других зеленых насаждений; услуги общественного туалета; информационно-рекламная деятельность; деятельность ярмарок и парков с аттракционами; предоставление посреднических услуг, связанных с недвижимым имуществом; розничная торговля; организация мест стоянок для посадки-высадки пассажиров легкового такси, автопарковок, автостоянок на территории города; эксплуатация гаражей, стоянок, парковок для автотранспортных средств, велосипедов и т.п.; эксплуатация автомобильных дорог общего пользования и дорожных сооружений; управление недвижимым имуществом; предоставление имущества (части имущества) в пользование, в аренду или по иным договорам, предусматривающим переход прав владения (пользования) в отношении имущества; организация площадок и мест мелкорозничной торговой сети и услуг населению (лотки, палатки, торговые автоматы, трейлеры и иные подобные объекты) на территории города; обеспечение безопасности на территории, на которой предоставляются муниципальные услуги функциями органа местного самоуправления, которые не могут быть отнесены в соответствии с Законом о культуре к деятельности в сфере культуры.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ в их совокупности и взаимосвязи, суд приходит к выводу о том, что на момент вынесения предупреждения от 07.03.2018 № 19-07/18 антимонопольный орган обоснованно установил в действиях администрации признаки нарушения частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Приведенные заявителем доводы суд находит подлежащими отклонению, поскольку позиция управления фактически сводится к доказыванию отсутствия факта нарушений норм антимонопольного законодательства, что исходя из особенностей правовой природы такого акта, как предупреждение, не входит в предмет доказывания по настоящему делу.

Суд также отмечает, что по содержанию предупреждение соответствует требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, порядок его выдачи и форма соответствуют Порядку, утвержденному Приказом ФАС России от 14.12.2011 № 874. Предупреждение содержит выводы о наличии оснований для его выдачи, ссылки на нормы антимонопольного законодательства, признаки нарушения которых установлены, а также перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения.

При таких обстоятельствах суд полагает, что оспариваемое предупреждение соответствует нормам действующего законодательства.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу об отсутствии в рассматриваемом случае совокупности условий, необходимых для признания оспариваемого предупреждение недействительным.

Приведенные заявителем доводы судом проверены и признаны подлежащими отклонению как основанные на неправильном толковании норм материального права, а также не подтверждающиеся доказательствами.

При таких обстоятельствах в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 176, 200, 201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия путем подачи апелляционной жалобы в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд.


Судья Е.В. Белякович