Решение от 25 декабря 2019 г. по делу № А19-8592/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

Бульвар Гагарина, 70, Иркутск, 664025, тел. (3952)24-12-96; факс (3952) 24-15-99

дополнительное здание суда: ул. Дзержинского, 36А, Иркутск, 664011,

тел. (3952) 261-709; факс: (3952) 261-761

http://www.irkutsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

г. Иркутск Дело №А19-8592/2019

25.12.2019 г.

Резолютивная часть решения объявлена 18.12.2019 года.

Решение в полном объеме изготовлено 25.12.2019 года.

Арбитражный суд Иркутской области в составе судьи Мусихиной Т.Ю.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Михайловым Э.С.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА «ДОРОЖНАЯ СЛУЖБА ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ» (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 664007, <...>)

к КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 664027, <...>)

о признании незаконным бездействия по невыдаче представления по результатам проверки,

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя – ФИО1 (паспорт, доверенность), ФИО2 (паспорт, доверенность),

от ответчика – ФИО3 (удостоверение, доверенность), ФИО4 (удостоверение, доверенность),

установил:

Акционерное общество «Дорожная служба Иркутской области» (далее – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Контрольно-счетной палате Иркутской области (далее – ответчик, КСП области) о признании незаконным бездействия по невыдаче представления по результатам проверки Акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016-2017 годах.

В судебном заседании представители общества поддержали заявленное требование по основаниям, изложенным в заявлении и дополнениях к заявлению.

Представители Контрольно-счетной палаты заявленное требование не признали по доводам, изложенным в отзыве и дополнениях к нему.

Дело рассмотрено в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судом установлены следующие обстоятельства дела.

Акционерное общество «Дорожная служба Иркутской области» зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером <***>.

Председателем Контрольно-счетная палата Иркутской области 25.04.2018г. издано Распоряжение № 36-П о проведении контрольных мероприятий «Проверка деятельности Акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016-2017годах».

Контрольно-счетной палатой Иркутской области по результатам контрольного мероприятия «Проверка деятельности акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016 - 2017 годах» составлен отчет № 12/11-КМ от 09.06.2018 года.

КСП области определила объем причиненного ущерба бюджету в размере 196 455,8 тыс. руб.

19.06.2018г. состоялось заседание комиссии по контрольной деятельности Законодательного собрания Иркутской области, на котором был сделан доклад Контрольно-счетной палатой Иркутской области о результатах контрольного мероприятия в отношении ОА «Дорожная служба Иркутской области».

Материалы проверки по фактам выявленных нарушений направлены в Следственное управление Следственного комитета России по Иркутской области, в Управление безопасности и противодействия коррупции Главного управления по Иркутской области МВД России, в Управление ФАС по Иркутской области, в прокуратуру Иркутской области, в Управление ФСБ по Иркутской области. По результатам контрольного мероприятия КСП не выдала обществу представление.

Общество полагая, что бездействие КСП Иркутской области по невыдаче представления не соответствует законодательству Российской Федерации, а также нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав доказательства по делу: заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, ознакомившись с письменными доказательствами, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно части 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля) (часть 2 статьи 265 БК РФ).

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) (часть 3 статьи 265 БК РФ).

Согласно статье 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.

В соответствии с частью 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации органам внешнего государственного (муниципального) финансового контроля предоставлены следующие полномочия по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:

- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный закон № 6-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 268.1 БК РФ при осуществлении полномочий по внешнему государственному финансовому контролю органами внешнего государственного финансового контроля проводятся проверки, ревизии, обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Под проверкой в целях названного Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (пункты 1 и 2 статьи 267.1 БК РФ).

В числе полномочий органа внешнего государственного финансового контроля, определенных статьей 9 Федерального закона № 6-ФЗ, предусмотрены такие полномочия как:

- контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации также определено понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджета» - это проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Таким образом, исполнение бюджета осуществляется по доходам и по расходам.

Соответственно, контроль за исполнением бюджета осуществляется как в части расходов, так и доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Как следует из части 1 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к доходом бюджетов отнесены налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

В свою очередь к неналоговым доходам бюджетов относятся, в частности, доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности (пункт 3 статьи 41 БК РФ).

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета (пункт 5 статьи 41 БК РФ).

К доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной собственности, относятся, в том числе, доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами (статья 42 БК РФ).

Согласно законам об областном бюджете, а именно: Закону Иркутской области от 23.12.2015 № 130-03 «Об областном бюджете на 2016 год», Закону Иркутской области от 21.12.2016 № 121-03 «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», Закону Иркутской области от 18.12.2017 № 98-03 «Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» при формировании бюджета на очередной и плановый периоды, главным администратором дохода бюджета Иркутской области - Министерством имущественных отношений Иркутской области ежегодно планируется получение доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Иркутской области.

Статьями 2 каждого вышеуказанного закона об областном бюджете устанавливаются виды доходов, за счет которых формируется областной бюджет, в числе которых неналоговые доходы.

Статьями 4 каждого закона об областном бюджете утверждаются прогнозируемые доходы областного бюджета в соответствии с приложениями к закону.

В частности, доходы областного бюджета в виде дивидендов по акциям, принадлежащим субъектам РФ (Код бюджетной классификации РФ 1 11 01020 02 0000 120) закреплены приложением 5 к Закону Иркутской области от 21.12.2016 № 121-03 «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» за главным администратором доходов министерством имущественных отношений Иркутской области.

В соответствии с пунктом 1 статьи 160.1 БК РФ главный администратор доходов утверждает методику прогнозирования поступлений доходов в бюджет в соответствии с общими требованиями к такой методике, установленными Правительством Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 23.06.2016 № 574 «Об общих требованиях к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации»).

Министерство имущественных отношений Иркутской области приказом от 01.09.2016 № 45-мпр утвердило Методику прогнозирования поступлений доходов в областной бюджет, согласно которой (пункт 3) прогноз поступлений в областной бюджет доходов в виде дивидендов по акциям, принадлежащим субъектам РФ, рассчитывается с применением метода прямого расчета.

Исходя из действующего метода расчета, объем доходов областного бюджета в виде дивидендов по акциям, принадлежащим субъектам РФ, напрямую зависит от суммы чистой прибыли хозяйственного общества.

Прибыль, отражаемая в разделе III бухгалтерского баланса (форма бухгалтерского баланса утверждена Приказом Минфина России от 02.07.2010 № 66н «О формах бухгалтерской отчетности организаций» (страница 237, том 1), складывается из двух частей: прибыли отчетного года и нераспределенной прибыли (Приказ Минфина РФ от 31.10.2000 № 94н «Об утверждении Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций и Инструкции по его применению» (страница 239, том 1). Прибыль отчетного года является важнейшим финансовым показателем, характеризующим итоги финансово-хозяйственной деятельности организации в отчетном году.

В силу положений статьи 42 БК РФ дивиденды по акциям относится к доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной собственности.

Иркутской области принадлежат 100 процентов ОА «Дорожная служба Иркутской области», от использования которых в бюджет Иркутской области должны поступать дивиденды как неналоговые доходы областного бюджета.

Согласно абзацу 7 части 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного финансового контроля являются хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.

Исходя из выше изложенного, ОА «Дорожная служба Иркутской области» как хозяйственное общество с участием публично-правового образования в его уставном капитале в силу статьи 266.1 БК РФ отнесено к объектам государственного финансового контроля, а контрольно-счетная палата Иркутской области как орган внешнего государственного финансового контроля наделен полномочиями по контролю за исполнением областного бюджета, в том числе его доходной части, в силу положений статьи 268.1 БК РФ.

Пунктом 1 части 4 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» предусмотрено, что внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Из материалов дела следует, что ОА «Дорожная служба Иркутской области» является хозяйственным обществом со 100% долей участия Иркутской области в уставном капитале. Единственным акционером ОА «Дорожная служба Иркутской области» является Иркутская область, как публично-правовое образование (субъект РФ), в лице Министерства имущественных отношений Иркутской области, что подтверждается уставом общества, представленным в материалы дела самим обществом.

Таким образом, ОА «Дорожная служба Иркутской области» является объектом государственного финансового контроля.

Контрольно-счетная палата Иркутской области является независимым органом внешнего государственного финансового контроля, образованным в соответствии с Уставом Иркутской области.

В силу статьи 2 Закона Иркутской области от 07.07.2011 №55-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Иркутской области» (далее-Закон Иркутской области № 55-ОЗ) Контрольно-счетная палата Иркутской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Законодательным Собранием Иркутской области. Контрольно-счетная палата подотчетна Законодательному Собранию.

Полномочия органов государственного финансового контроля регулируются бюджетным законодательством, поскольку реализуются в бюджетно-финансовой сфере.

К отношениям по организации и проведению контрольных мероприятий, предметом которых является оценка действий органов государственной власти по использованию бюджетных средств, органами внешнего государственного финансового контроля применяются нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации (статьи 157, 265,281.1), Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Полномочия органов внешнего финансового контроля определены статьей 268.1 БК РФ и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее-Федеральный закон № 6-ФЗ) контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

В соответствии с частями 1, 3 и 4 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования (далее также – законодательные (представительные) органы).

Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

Согласно статье 2 Закона Иркутской области от 07 июля 2011 года № 55-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Иркутской области» Контрольно-счетная палата Иркутской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Законодательным Собранием Иркутской области, является государственным органом Иркутской области, обладает правами юридического лица.

На основании статьи 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Государственный орган - это юридически оформленная и действующая в установленном государством порядке часть системы органов государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для реализации задач и функций, возложенных государством.

В соответствии с Общероссийским классификатором органов государственной власти и управления, утвержденным приказом Госстандарта от 26 апреля 2011 года № 60-ст, в редакции от 13 октября 2017 года, который введен в действие с 01 января 2012 года, к таким органам на федеральном уровне относится, в том числе Счетная палата Российской Федерации (1500002), а на уровне субъектов Российской Федерации - контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации (2500040), к которым относится Контрольно-счетная палата Иркутской области.

Таким образом, Контрольно-счетная палата Иркутской области является государственным органом с особым статусом.

Статьей 12 Закона Иркутской области от 07 июля 2011 года № 55-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Иркутской области» установлено, что содержание направлений деятельности Контрольно-счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и иные вопросы внутренней деятельности Контрольно-счетной палаты определяются Регламентом Контрольно-счетной палаты Иркутской области.

Согласно статье 2 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-ОЗ «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» под правовым актом области понимается официальный письменный документ, обязательный на территории области и направленный на установление, изменение или отмену общеобязательных норм (нормативный правовой акт), или официальный письменный документ индивидуального правового регулирования (ненормативный правовой акт), принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом области в пределах полномочий либо принятый на референдуме Иркутской области.

В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» указано, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации определены в статье 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Полномочия Контрольно-счетной палаты Иркутской области и ее председателя определены статьями 7 и 13 Закона Иркутской области «О Контрольно-счетной палате Иркутской области».

К указанным полномочиям относится принятие регламента, который является правовой основой регулирования процедурных и внутренних вопросов деятельности контрольно-счетного органа.

Регламент регулирует вопросы внутренней деятельности государственного органа, определяет полномочия, должностные обязанности членов коллегии Контрольно-счетной палаты Иркутской области (далее - КСП), а его положения являются обязательными только для членов коллегии КСП, инспекторов и иных сотрудников аппарата КСП, поэтому он не отвечает признакам нормативного правового акта, так как не содержат обязательных нормативных предписаний, адресованных неопределенному кругу лиц.

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами:

-в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации;

-в отношении иных организаций - в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным законом.

При подготовке стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля учитываются международные стандарты в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности.

В соответствии с положениями статьи 35 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата Российской Федерации разрабатывает и утверждает в установленном порядке общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального аудита (контроля) для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые определяют требования к структуре, содержанию, порядку их разработки и утверждения. Указанные стандарты утверждаются Коллегией Счетной палаты Российской Федерации.

Согласно пункту 2 «Общих требований к Стандартам внешнего государственного и муниципального контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», утвержденных Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 17 октября 2014 года № 47К (993), стандарты внешнего государственного муниципального контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий являются внутренними нормативными документами, определяющими характеристики, правила и процедуру организации и осуществления деятельности контрольно-счетных органов по проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и требования к их результатам, равно как и Стандарты Счетной палаты Российской Федерации (часть 1 статьи 35 Федерального закона «О счетной палате Российской Федерации»).

На основании пункта 3 части 1 статьи 7 и пункту 2 части 3 статьи 8 Закона Иркутской области «О Контрольно-счетной палате Иркутской области» председатель Контрольно-счетной палаты Иркутской области утверждает стандарты внешнего государственного финансового контроля после их рассмотрения Коллегией Контрольно-счетной палаты Иркутской области.

К указанным полномочиям Контрольно-счетной палаты Иркутской области относится принятие стандарта, который является правовой основой регулирования процедурных и внутренних вопросов деятельности контрольно-счетного органа.

Полномочий на принятие нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, у контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации не имеется.

Стандарт является внутренним нормативным документом, определяющим общие требования, характеристики, правила и процедуры проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой Иркутской области, а его положения являются обязательными только для членов коллегии КСП, инспекторов и иных сотрудников аппарата КСП.

Также деятельность контрольно-счетных органов регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В Бюджетном кодексе Российской Федерации полномочия органов внешнего финансового контроля, к которым в силу статьи 265 БК РФ, пункта 1 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ, статьи 2 Закона Иркутской области № 55-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Иркутской области» относится КСП Иркутской области, определены статьями 157, 268.1 БК РФ.

Пунктом 2 статьи 157 БК РФ предусмотрено, что контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации осуществляют бюджетные полномочия по:

аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;

экспертизе государственных (муниципальных) программ;

анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации;

подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

другим вопросам, установленным Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Пунктом 1 статьи 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного финансового контроля по осуществлению внешнего государственного финансового контроля отнесены:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Таким образом, Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяя полномочия контрольно-счетных органов, отсылает также к специальному закону о контрольно-счетных органах.

Бюджетные полномочия контрольно-счетных органов определены также Федеральным законом № 44-ФЗ, что вытекает из пункта 1 статьи 2, подпункта 12 пункта 1 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ, статей 1, 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, Контрольно-счетная палата Иркутской области законодательно наделена полномочиями по контролю за законным и эффективным (экономным и результативным) использованием средств областного бюджета.

Согласно пункту 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации при осуществлении полномочий по внешнему государственному финансовому контролю органы внешнего государственного финансового контроля проводят проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; направляют объектам контроля представления, предписания.

Статьей 10 Федерального закона № 6-ФЗ определено, что внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

Таким образом, федеральные законы определили форму осуществления контроля.

Контроль в отношении общества осуществлен в форме контрольного мероприятия.

При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (пункт 2 статьи 10). Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно (статья 12 Федерального закона № 6-ФЗ, статья 10 Закона Иркутской области № 55-ОЗ).

В соответствии со статьей 12 Закон № 55-ОЗ Иркутской области содержание направлений деятельности Контрольно-счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и иные вопросы внутренней деятельности Контрольно-счетной палаты определяются Регламентом Контрольно-счетной палаты Иркутской области.

Регламент Контрольно-счетной палаты Иркутской области (далее-Регламент) утвержден приказом председателя КСП области от 31.05 2012 № 14-пгс.

Также деятельность контрольно-счетной палаты Иркутской области также регламентируется Законом Иркутской области от 07.07.2011 № 55-ОЗ «О Контрольно-счетной палаты Иркутской области», Стандартом контрольно-счетной палаты Иркутской области, утвержденным приказом председателя контрольно-счетной палаты Иркутской области от 02.03.2015г.

Согласно статье 12 Федерального закона № 6-ФЗ и статье 11 Положения о контрольно-счетной палате Счетная палата осуществляет свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно.

В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Закона Иркутской области №55-03 обязательному включению в годовой план деятельности Контрольно-счетной палаты подлежат поручения Законодательного Собрания, поручения председателя Законодательного Собрания Иркутской области, поручения постоянных комитетов и постоянных комиссий Законодательного Собрания, предложения и запросы Губернатора Иркутской области.

Правила проведения контрольного мероприятия контрольно-счетной палаты Иркутской области установлены в Стандарте контрольно-счетной палаты Иркутской области, утвержденного приказом председателя контрольно-счетной палаты Иркутской области от 02.03.2015г.

Согласно пункту 3.1 Стандарта контрольно-счетной палаты Иркутской области контрольное мероприятие проводиться на основе плана деятельности контрольно-счетной палаты Иркутской области на текущий год и распоряжения председателя Палаты о проведении контрольного мероприятия.

Срок проведения контрольного мероприятия в плане деятельности палаты устанавливается с учетом всех указанных этапов.

Согласно пункту 3.3 Стандарта дата начала контрольного мероприятия и срок его проведения определяются распоряжением председателя Палаты в соответствии с планом деятельности контрольно-счетной палаты Иркутской области. Срок проведения контрольных мероприятий, целью которых является проверка достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной или иной учёности, целевого использования государственных и иных ресурсов в пределах компетенции контрольно-счетной палаты Иркутской области, проверок финансовой и иной деятельности объектов аудита (контроля) (финансовый аудит и т.д.), как правило, не должен превышать 2 месяца. Срок проведения контрольных мероприятий, целью которых является оценка эффективности использования государственных и иных ресурсов (аудит эффективности), как правило, не должен превышать 10 месяцев.

Указанные сроки проведения контрольных мероприятий могут быть продлены в связи с объективными обстоятельствами, влекущими увеличение запланированных сроков, наличием значительного количества проверяемых объектов, по решению председателя Палаты на основании служебной записки руководителя контрольного мероприятия, содержащей обоснования изменения сроков и конкретные предложения по новым срокам.

Согласно п. 3.4. Стандарта на этапе подготовки к контрольному мероприятию осуществляется предварительное изучение его предметов и объектов, по итогам которого определяются цели, задачи, методы проведения контрольного мероприятия, а итак же рассматриваются иные вопросы, непосредственно связанные с подготовкой к проведению контрольных действий на объектах контрольного мероприятия.

Результаты проведения данного этапа являются: издание председателем контрольно-счетной палаты Иркутской области распоряжения о проведении контрольного мероприятия и утверждении его программы, направление руководителям объектов контрольного мероприятия уведомлений о проведении контрольных мероприятий на данных объектах.

До начала основного этапа контрольного мероприятия руководителям объектов контрольного мероприятия могут направляться уведомления о проведении контрольного мероприятия (п. 4.9.1 Стандарта).

По итогам проверки руководителем и членами рабочей группы составляются информационные справки (п. 5.15.1 Стандарта).

Согласно пункту 5.16.1 Стандарта руководитель рабочей группы на основе информационных справок составляет акт.

Согласно пункту 6.1 Стандарта контрольное мероприятие завершается подготовкой результатов, выводов и предложений (рекомендаций), которые оформляется в отчете и других документах, подготавливаемых по результатам проведенного контрольного мероприятия. Подготовка отчета и других документов осуществляется в течении 15 рабочих дней со дня направления акта (актов) объекту проверки.

Довод заявителя о том, что КСП незаконно не вынесло в отношении общества представление, суд считает необоснованным на основании следующего.

Заявитель, ссылаясь на пункт 4.6 Регламента КСП области в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений, полагает, что представление КСП обязательно должно быть оформлено по результатам контрольного мероприятия на основании отчета и направлено не позднее 14 календарных дней после окончания мероприятия. И, поскольку, мероприятие завершено 09.06.2018, а представление в адрес заявителя не направлено, в связи с чем нарушены права и законные интересы общества, выразившееся в бездействии КСП.

Между тем, согласно части 1 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В силу части 2 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ представление контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем. Законом субъекта Российской Федерации или муниципальным нормативным правовым актом право подписывать представление контрольно-счетного органа может быть предоставлено также аудиторам.

В соответствии с частью 3 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

В силу части 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» представления - это документ, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Частью 8 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ предусматривает, что в случае, если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета, а также средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда субъекта Российской Федерации, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольно-счетный орган в установленном порядке незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы. Правоохранительные органы обязаны предоставлять контрольно-счетному органу информацию о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным контрольно-счетным органом материалам.

Как следует из материалов дела, 09.06.2018 в отношении заявителя завершено контрольное мероприятие «Проверка деятельности открытого акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016 - 2017 годах», по итогам которого составлен отчет № 12/11-КМ.

Исходя из положений статьи 12 Закона Иркутской области от 07.07.2011 № 55-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Иркутской области», содержание направлений деятельности Контрольно-счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и иные вопросы внутренней деятельности Контрольно-счетной палаты определяются Регламентом Контрольно-счетной палаты Иркутской области.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 4.5 Регламента Контрольно-счетной палаты Иркутской области подготовка и принятие решений по результатам контрольных мероприятий, оформление результатов контрольных мероприятий регламентируется Федеральным законом № 6-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Иркутской области № 55-ОЗ, стандартами и иными внутренними документами КСП области.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет.

Таким образом, Контрольно-счетной палатой Иркутской области по результатам контрольного мероприятия «Проверка деятельности акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016 - 2017 годах» составлен отчет № 12/11-КМ от 09.06.2018 года, который носит информативный характер и в данном случае именно он является итоговым документом, который составляется по результатам проведенного контрольного мероприятия.

Кроме того, в соответствии с Регламентом КСП существует определенный порядок рассмотрения и утверждения отчетов, подготовленных по результатам контрольных мероприятий, а также установлен порядок принятия и направления представлений.

В соответствии с частью 10 статьи 5 Федерального закона № 6-ФЗ в контрольно-счетном органе может быть образован коллегиальный орган (коллегия). Коллегиальный орган (коллегия) рассматривает наиболее важные вопросы деятельности контрольно- счетного органа, включая вопросы планирования и организации его деятельности, методологии контрольной деятельности. Компетенция и порядок работы коллегиального органа (коллегии) определяются соответственно законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и (или) регламентом контрольно-счетного органа.

Согласно части 3 статьи 8 Закона Иркутской области № 55-ОЗ коллегия Контрольно-счетной палаты на своих заседаниях рассматривает, в том числе, итоги контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Из положений подпункта 2 пункта 2.4 Регламента усматривается, что в компетенцию Коллегии входят рассмотрение и приятие решений в том числе, по вопросам содержания отчетов, иных документов по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий; а также направление по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий: информационных писем, представлений, предписаний, уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, материалов в правоохранительные и иные органы.

На основании подпунктов 1, 3, 4 пункта 4.4 Регламента следует, что по результатам проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий оформляются отчеты за подписью руководителя мероприятия. Отчеты о результатах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий представляются членами Коллегии на рассмотрение Коллегии. Датой окончания контрольного или экспертно-аналитического мероприятия является дата утверждения председателем КСП отчета о результатах мероприятия.

В силу подпункта 2 пункта 4.5 Регламента по результатам рассмотрения проекта отчета о результатах контрольного и экспертно-аналитического мероприятия Коллегией могут приниматься решения, перечень которых установлен указанным подпунктом.

Подготовка, принятие и направление представлений КСП регулируется положениями пункта 4.6. Регламента.

В соответствии с подпунктом 4, 5 пункта 2.4 Регламента решение Коллегии считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании членов Коллегии; решения, принятые Коллегией по вопросам, отнесенным к ее ведению Законом Иркутской области № 55-ОЗ и Регламентом, являются обязательными для всех сотрудников КСП.

09.06.2018 на заседании Шестнадцатой Коллегии Контрольно-счетной палаты Иркутской области рассматривался вопрос: Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка деятельности открытого акционерного общества «Дорожная служба Иркутской области» по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016-2017 годах».

По результатам рассмотрения данного вопроса принято Постановление № 16 (253)/1-КСП от 09.06.2018, в соответствии с которым председателю КСП рекомендовано утвердить и направить отчет о результатах указанного контрольного мероприятия в Законодательное Собрание Иркутской области, Губернатору Иркутской области, направить обращения в адрес прокуратуры Иркутской области, СУ СК России по Иркутской области, УФСБ по Иркутской области.

Таким образом, КСП реализовала полномочия по мерам реагирования на выявленные нарушения путем направления материалов в правоохранительные органы, основываясь на положениях части 8 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ.

Кроме того, целью вынесения представления является принятие мер по устранению причин и условий выявленных нарушений или возврат предоставленных средств бюджета.

Вместе с тем, осведомленность общества о выявленных нарушениях (акт по результатам контрольного мероприятия от 29.05.2018 № 21/24-а, отчет об итогах контрольного мероприятия от 09.06.2018 № 12/11-КМ) позволяет ему в добровольном порядке провести работу по их устранению и принятию мер к их недопущению впредь.

Более того, для признания бездействия незаконным необходимо одновременно наличие двух факторов: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Установленные главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации особенности распределения бремени доказывания не отменяют общего правила доказывания, закрепленного в части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которому каждое участвующее в деле лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается в обоснование своих доводов и возражений. То есть, применительно к делам, рассматриваемым в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявитель, ссылаясь на наличие нарушения его прав и законных интересов бездействием КСП, должен указать суду, в чем конкретно выразились данные нарушения и представить надлежащие доказательства наличия этих нарушений и неблагоприятных последствий.

При этом для вывода о наличии такого нарушения прав и законных интересов нарушение должно быть реальным, выражаться в виде определенных и вещественных неблагоприятных конкретно для заявителя последствий. Так последствием такого нарушения закона должно быть либо возложение на заявителя каких-либо обязанностей, либо создание для него иных препятствий для осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности.

Однако в нарушение данных процессуальных норм заявителем обоснованных доказательств нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности бездействием КСП суду не представлено.

Таким образом, судом не установлено совокупность следующих обстоятельств: несоответствие бездействия КСП по невыдаче представления закону или иному нормативному акту и нарушение данным бездействием прав и законных интересов заявителя в сфере его предпринимательской и иной экономической деятельности, что является достаточным основанием для отказа в удовлетворении его требований.

Также, следует отметить, что статьей 15 Закона Иркутской области от 07.07.2011 № 55-ОЗ, статьей 17 Федерального закона № 6-ФЗ установлены гарантии прав проверяемых органов и организаций.

Согласно данным нормам акты, составленные Контрольно-счетной палатой при проведении контрольных мероприятий, доводятся до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. Пояснения и замечания руководителей проверяемых органов и организаций, представленные в Контрольно-счетную палату в срок до семи рабочих дней со дня получения акта, прилагаются к актам и в дальнейшем являются их неотъемлемой частью.

Также проверяемые органы и организации и их должностные лица вправе обратиться с жалобой на действия (бездействие) контрольно-счетных органов в законодательные (представительные) органы.

Между тем, заявитель не воспользовался данным правом.

Оценив с учетом положений статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд приходит к выводу о том, что права и законные интересы ОА «Дорожная служба Иркутской области» обжалуемым бездействием не нарушены, а также не созданы препятствия для осуществлении его деятельности в экономической сфере.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

При изложенных обстоятельствах в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167 – 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленного требования отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья Т.Ю. Мусихина