Решение от 25 декабря 2019 г. по делу № А50-32214/2019

Арбитражный суд Пермского края

Екатерининская, дом 177, Пермь, 614068, www.perm.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А50-32214/2019
25 декабря 2019 года
город Пермь


Резолютивная часть решения оглашена 18 декабря 2019 года. Полный текст решения изготовлен 25 декабря 2019 года.

Арбитражный суд Пермского края в составе судьи В.Ю. Носковой, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи И.В. Пастуховой, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации города Березники (618417, Пермский край, г. Березники, площадь Советская, д.1, ОГРН: <***>, ИНН: <***>) к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю (614000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) в лице 9 отдела надзорной деятельности по Березниковскому городскому округу и Усольскому муниципальному району (618400, <...>) об оспаривании предписания от 15 июля 2019 года №5 в части,

с привлечением к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора муниципального казенного учреждения «Управление гражданской защиты г. Березники» (618416, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>), государственного казенного учреждения Пермского края «Гражданская защита» (614068, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>)

при участии представителей:

от заявителя – ФИО1 по доверенности от 20.11.2018, предъявлен паспорт;

от административного органа – ФИО2 по доверенности от 25.12.2018, предъявлено удостоверение;

от ГКУ ПК «Гражданская защита» - ФИО3 по доверенности от 18.11.2019, предъявлен паспорт;

иные участвующие в деле лица в судебное заседание представителей не направили, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копии определения заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте суда, ссылка на который имеется в определении суда,

установил:

администрация города Березники (далее – заявитель, Администрация, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением об оспаривании пунктов 2 и 3 предписания от 15.07.2019 № 5, выданного главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю в лице 9 отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Березниковскому городскому округу и Усольскому муниципальному району (далее – Отдел, административный орган, контролирующий орган).

Определениями суда от 25.10.2019, 19.11.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципального казенного учреждения «Управление гражданской защиты г. Березники» (далее – Управление гражданской защиты), государственного казенного учреждения Пермского края «Гражданская защита» (далее – учреждение «Гражданская защита»).

В обоснование заявленных требований Учреждение указывает на необоснованность выводов контролирующего органа об отсутствии на территории муниципального образования «Город Березники» местной системы оповещения, и отсутствии непосредственной подчиненности руководителя Управления гражданской защиты руководителю органа местного самоуправления.

Административный орган с заявленными требованиями не согласился по основаниям, изложенным в письменном отзыве, считает, что оспариваемое предписание вынесено с соблюдение установленной процедуры, в пределах предоставленных полномочий и соответствует закону.

Управление гражданской защиты в представленном письменном отзыве поддержало позицию заявителя, указало на неисполнимость содержащихся в оспариваемых пунктах спорного предписания требований (л.д. 1-2 том 2).

Учреждение «Гражданская защита» письменный отзыв не представило, позиции относительно заявленных требований не высказало.

В судебном заседании представитель заявителя на удовлетворении заявленных требований настаивал, представитель Отдела поддержал доводы, изложенные в письменном отзыве, просил в удовлетворении требований заявителя отказать; представитель учреждения «Гражданская защита» позиции относительно заявленных требований не высказал. Управление гражданской защиты представителей в судебное заседание не направило, что в силу части 3 статьи 156, части 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела.

Исследовав представленные доказательства, заслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 05.06.2019 № 5 в отношении Администрации проведена плановая выездная проверка по осуществлению контроля за соблюдением требований в области гражданской обороны в соответствии с утвержденным ежегодным планом (л.д. 14-18 том 2).

В ходе проверки административным органом установлено в том числе, что на территории муниципального образования «Город Березники» не создана местная система оповещения; начальник Управления гражданской защиты не подчиняется непосредственно руководителю органа местного самоуправления.

Указанные обстоятельства нашли отражение в акте проверки от 15.07.2019 № 5 (л.д. 21-23 том 2) и послужили основанием для направления в адрес Учреждения предписания от 15.07.2019 №5 об устранении допущенных нарушений обязательных требований пожарной безопасности в срок до 01.07.2020 (в части пункта 2 – «на территории муниципального образования «Город Березники» не создана местная система оповещения») и до 02.12.2019 (в части пункта 3 – «начальник Управления гражданской защиты не подчиняется непосредственно руководителю органа местного самоуправления») (л.д.24-26 том 2).

Заявитель, не согласившись с выданным предписанием в части пунктов 2, 3, обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд, с учетом имеющихся в материалах дела доказательств, исследованных согласно требованиям, предусмотренным статьями 9, 65, 71 АПК РФ полагает, что требования заявителя подлежат частичному удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы основаниями для признания незаконными решений (действий, бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц являются несоответствие оспариваемых решений (действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение данными решениями (действиями, бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В свою очередь бремя доказывания нарушения прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в силу статьи 65 АПК РФ возложено на заявителя.

В соответствии с подп. 28 ст. 16 Федерального закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств входит в перечень вопросов местного значения городского округа.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования определенными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определены Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон № 68-ФЗ).

Статьей 11 Закона № 68-ФЗ осуществление подготовки и содержание в готовности необходимых сил и средств, для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в указанных ситуациях, финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций отнесено к полномочиям, органов местного самоуправления (подпункт «а» части 2). Органы местного самоуправления самостоятельно создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (подпункт «з» части 2 статьи 11 ФЗ № 68-ФЗ).

В силу статьи 1 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее - Закон № 28-ФЗ) под гражданской обороной понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с частью 2 статьи 8 Закона № 28-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований осуществляют следующие полномочия: поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны; определяют перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий местного уровня по гражданской обороне.

Органами, осуществляющими управление гражданской обороной в муниципальных образованиях (организациях), являются структурные подразделения (работники), уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны.

Руководители структурных подразделений (работники) по гражданской обороне подчиняются непосредственно руководителю органа местного самоуправления (организации) (пункт 12 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного Приказом МЧС России от 14.11.2008 № 687 (далее – Положение № 687)).

Как установлено судом и следует из материалов дела, для реализации на территории города Березники мероприятий в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера создано Управление гражданской защиты (пункт 12 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальном образовании «Город Березники», утвержденного Постановлением Главы г. Березники от 27.04.2009 № 687).

Руководство гражданской обороной на территории муниципального образования осуществляет глава города (пункт 11 названного положения).

Согласно пункту 6.1 Устава Управления гражданской защиты, утвержденного 01.02.2019 № 126-п, управление учреждением осуществляется в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Пермского края, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления муниципального образования «Город Березники», настоящим уставом.

Директор учреждения подотчетен в своей деятельности учредителю (муниципальное образование «город Березники») (пункт 6.3.3 Устава).

С учетом приведенных обстоятельств изложенные в пункте 3 оспариваемого постановлении выводы о том, что начальник Управления гражданской защиты подчиняется заместителю главы администрации города, следует признать необоснованными.

При таких обстоятельствах у суда имеются предусмотренные пунктом 2 статьи 201 АПК РФ основания для удовлетворения заявленных Администрацией требований в части признания недействительным оспариваемого предписания в части пункта 3, поскольку оспариваемое предписание в указанной части не соответствует приведенным выше положениям Закона № 131-ФЗ, Закона № 28-ФЗ, Положения № 687 и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Назначение и задачи, а также порядок реализации мероприятий по совершенствованию систем оповещения, поддержанию их в постоянной готовности к задействованию для оповещения населения установлены Положением о системах оповещения населения, утвержденного совместным Приказом МЧС РФ, Мининформсвязи РФ, Минкультуры РФ от 25.07.2006 № 422/90/376 (далее - Положение о системах оповещения населения, Положение).

Согласно пункту 3 Положения система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и населения.

Системы оповещения создаются, в том числе на муниципальном уровне - местная система оповещения (на территории муниципального образования) (пункт 4 Положения).

В силу пункта 5 Положения создание и поддержание в постоянной готовности к задействованию систем оповещения является составной частью комплекса мероприятий по подготовке и ведению гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, системы оповещения могут быть задействованы как в мирное, так и в военное время.

В соответствии с пунктом 10 Положения о системах оповещения населения, основной задачей муниципальной системы оповещения является обеспечение доведения информации и сигналов оповещения до: руководящего состава гражданской обороны и звена территориальной подсистемы РСЧС, созданного муниципальным образованием; специально подготовленных сил и средств, предназначенных и выделяемых (привлекаемых) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, сил и средств гражданской обороны на территории муниципального образования, в соответствии с пунктом 13 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; дежурно-диспетчерских служб организаций, эксплуатирующих потенциально опасные производственные объекты; населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования.

Согласно пункту 25 Положения о системах оповещения населения в целях создания, обеспечения и поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления разрабатывают тексты речевых сообщений для оповещения и информирования населения и организуют их запись на магнитные и иные носители информации; обеспечивают установку на объектах телерадиовещания специальной аппаратуры для ввода сигналов оповещения и речевой информации в программы вещания; организуют и осуществляют подготовку оперативных дежурных (дежурно-диспетчерских) служб и персонала по передаче сигналов оповещения и речевой информации в мирное и военное время; планируют и проводят совместно с организациями связи, операторами связи и организациями телерадиовещания проверки систем оповещения, тренировки по передаче сигналов оповещения и речевой информации; разрабатывают совместно с организациями связи, операторами связи и организациями телерадиовещания порядок взаимодействия дежурных (дежурно-диспетчерских) служб при передаче сигналов оповещения и речевой информации.

Пунктом 15.2 Положения № 687 предусмотрено, что органы местного самоуправления в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют следующие основные мероприятия по оповещению населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: поддержание в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения, осуществление ее реконструкции и модернизации; установка специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей; комплексное использование средств единой сети электросвязи Российской Федерации, сетей и средств радио-, проводного и телевизионного вещания и других технических средств передачи информации; сбор информации в области гражданской обороны и обмен ею.

Согласно пункту 3 статьи 18 Закона № 28-ФЗ обеспечение мероприятий местного уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий муниципального округа является расходным обязательством муниципального образования.

В ходе проверки установлено и материалами дела подтверждается, что местная система оповещения на территории муниципального образования «Город Березники» не создана, нормативно установленная обязанность по созданию (наличию) систем оповещения Администрацией не выполнена.

Ссылки заявителя на наличие соглашений с предприятиями производственной сферы, торговыми центрами и средствами массовой информации не могут быть приняты судом во внимание как не свидетельствующие о наличии системы оповещения на всей территории муниципального образования и в необходимом объеме.

Суд учитывает, что в настоящее время на территории Березниковского городского округа расположено 75 населенных пунктов, тогда как документы, касающиеся систем оповещения, представлены заявителем лишь в отношении 1 населенного пункта (город Березники). Муниципальный правовой акт о создании местной системы оповещения, проектная документация, документы о приеме системы оповещения в эксплуатацию, надлежащем содержании оборудования в материалах дела отсутствуют. Заявителем ни в ходе проверки, ни суду не представлены.

Поскольку Администрацией не обеспечено выполнение перечисленных выше требований нормативно-правовых актов и доказательств обратного в материалах дела не имеется, требования пункта 2 обоснованно включены в предписание.

Вопреки доводам заявителя, в спорном пункте предписания заинтересованное лицо не вменяет в обязанность Администрации приобретение систем оповещения из региональной собственности в муниципальную собственность.

Доводы Администрации о том, что оспариваемое предписание является не исполнимым, признаются несостоятельными, поскольку указанные заявителем обстоятельства (отсутствие четких формулировок относительно действий, которые необходимо совершить заявителю)), не свидетельствует о неисполнимости данного предписания. Решение вопроса о способе и порядке устранения выявленных нарушений, исходя из содержащихся в предписании формулировок, относится к компетенции заявителя. Возможность двоякого толкования изложенных в пункте 2 оспариваемого предписания требований судом не усматривается.

Доказательства невозможности исполнения содержащихся в пункте 2 оспариваемого предписания требований в материалах дела отсутствуют и суду заявителем не представлены.

Нарушение оспариваемым предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности в части пункта 2 предписания судом не установлено.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения требований заявителя в части признания недействительным пункта 2 оспариваемого предписания у суда отсутствуют.

Учитывая изложенное, требования заявителя подлежат удовлетворению в части признания недействительным пункта 3 оспариваемого предписания. В удовлетворении остальной части заявленных требований следует отказать.

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Поскольку обе стороны спора освобождены от уплаты государственной пошлины, распределение последней судом не производится.

Руководствуясь статьями 110, 167-171, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

РЕШИЛ:

1. Требования администрации города Березники (618417, Пермский край, г. Березники, площадь Советская, д.1, ОГРН: <***>, ИНН: <***>) удовлетворить частично.

2. Признать недействительным пункт 3 предписания от 15.07.2019 № 5,вынесенного 9 отделом надзорной деятельности по Березниковскому городскому округу и Усольскому муниципальному району Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю.

3. Обязать административный орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

4. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Пермского края в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия в полном объеме.

Судья В.Ю. Носкова