Решение от 14 сентября 2017 г. по делу № А27-12457/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Красная ул., д. 8, Кемерово, 650000

http://www.kemerovo.arbitr.ru

тел. (384-2) 58-43-26, тел./факс (384-2) 58-37-05

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело №А27-12457/2017
город Кемерово
15 сентября 2017 года
Резолютивная часть решения оглашена 13 сентября 2017 года

Решение изготовлено в полном объеме 15 сентября 2017 года


Арбитражный суд Кемеровской области в составе судьи Исаенко Е. В. при ведении протокола судебного заседания с применением средств аудиозаписи помощником судьи Селезневой Н.А., рассмотрев в судебном заседании дело по исковому заявлению заместителя прокурора Кемеровской области Тимошичева Андрея Михайловича

к Администрации Гурьевского городского поселения, г. Гурьевск

к обществу с ограниченной ответственностью «Кузбасстопливосбыт» (г. Кемерово, ОГРН <***>, ИНН <***>)

третьи лица:

Администрация Кемеровской области, г. Кемерово

Главное финансовое управление Кемеровской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным договора на возмещение убытков, возникших в результате применения государственных регулируемых цен от 31.01.2017 №004д/2017, заключенного между администрацией Гурьевского городского поселения и ООО «Кузбасстопливосбыт», применении последствий недействительности ничтожной сделки – взыскании в пользу администрации Гурьевского городского поселения 1 839 371,01 руб. (с учетом уточнения требований),

при участии:

от прокуратуры: ФИО1 – прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Кемеровской области, служебное удостоверение ТО № 218629 (до перерыва), ФИО2 – заместитель начальника отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Кемеровской области, служебное удостоверение ТО № 044125 (после перерыва);

от Администрации Гурьевского городского поселения: ФИО3 – начальник правового отдела, доверенность от 17.10.2016 № 17, паспорт;

от общества с ограниченной ответственностью «Кузбасстопливосбыт»: ФИО4 - представитель, доверенность от 16.03.2017 № 58/2017;

от Администрации Кемеровской области: ФИО5 – главный консультант правового управления, доверенность от 02.02.2017 № 10-16/745, служебное удостоверение;

от Главного финансового управления Кемеровской области: ФИО6 – главный консультант-юрист, доверенность от 07.07.2017 №62, служебное удостоверение

у с т а н о в и л :

заместитель прокурора Кемеровской области Тимошичев Андрей Михайлович (далее – прокурор, прокуратура) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с исковым заявлением в защиту прав и публичных интересов муниципального образования Гурьевское городское поселение к Администрации Гурьевского городского поселения, обществу с ограниченной ответственностью «Кузбасстопливосбыт» (далее – ответчик, ООО «Кузбасстопливосбыт») о признании недействительным договора на возмещение убытков, возникших в результате применения государственных регулируемых цен от 31.01.2017 №004д/2017, заключенного между администрацией Гурьевского городского поселения и ООО «Кузбасстопливосбыт», применении последствий недействительности ничтожной сделки – взыскании в пользу администрации Гурьевского городского поселения 1 000 000 руб.

Заявлением, поступившим в суд 14.08.2017, уточнена сумма взыскания – 1 839 371,01 руб.

При принятии искового заявления в качестве третьего лица без самостоятельных требований на предмет спора привлечена Администрация Кемеровской области (далее – Администрация КО). Определением от 13.07.2017 по ходатайству сторон к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований на предмет спора привлечено Главное финансовое управление Кемеровской области (далее – ГФУ).

Прокуратура в заявлении и ее представитель в судебном заседании и в возражениях на отзывы указывает, что в соответствии с ч.4 ст.14 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» к вопросам местного значения городского поселения относится в том числе организация в границах поселения снабжения населения топливом. Полномочия по государственному регулированию цен на твердое топливо принадлежат уполномоченным органам исполнительной власти субъекта РФ. Таким органом в Кемеровской области является Региональная энергетическая комиссия Кемеровской области (далее – РЭК). Постановлением РЭК от 3.06.2016 №69 установлена предельная розничная цена на уголь, реализуемый гражданам в целях удовлетворения их потребности в жилье (в пределах норматива). В Гурьевском городском поселении реализацию топлива населению в указанных целях осуществлял ответчик ООО «Кузбасстопливосбыт». Разницу между фактическими затратами организации по реализации топлива и установленной ценой реализации сформировали сумма убытка 1 839 371,01 руб. Данный убыток был возмещен из бюджета муниципального образования на основании договора от 31.01.2017 №004д/2017 неправомерно.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 N 2-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "Город Чита", Постановлением Пленума ВАС РФ от 06.12.2013 №87 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных со взысканием потерь ресурсоснабжающих организаций, вызванных межтарифной разницей» обязанность компенсировать потери в виде межтарифной разницы возникает у того публично-правового образования, чьим решением установлен соответствующий пониженный тариф. Ни само полномочие по тарифному регулированию, ни соответствующее финансирование в виде субвенции муниципальному образованию не передавалось. Т.е. соответствующие субсидии должны были выплачиваться непосредственно из бюджета Кемеровской области. Нарушен конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, пострадали права граждан в связи с расходованием средств местного бюджета на финансирование обязательств субъекта РФ.

Кроме того, поскольку договор заключен с конкретным хозяйствующим субъектом, выбор которого осуществлен без проведения конкурентных процедур, то нарушены требования Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ "О защите конкуренции", оказана муниципальная преференция.

Поскольку при заключении и исполнении договора нарушены требования закона, то договор является ничтожным в силу ст.168 ГК РФ и никаких последствий, кроме вытекающих из ничтожности, не влечет. Подлежат применению последствия недействительности ничтожной сделки в виде возврата всего полученного по сделке, т.е. суммы субсидии в бюджет муниципального образования Гурьевский муниципальный район. При этом ответчик не лишен права предъявить иск о взыскании убытков к надлежащему ответчику – Кемеровской области.

 Представитель администрации Гурьевского городского поселения в отзыве и в судебном заседании поддержала требования прокуратуры, указывает, что ни из областного бюджета, ни из бюджета Гурьевского муниципального района не поступали средства на финансирование субсидий в возмещение межтарифной разницы в цене твердого топлива. В связи с многочисленными жалобами населения и реальной угрозой оставить людей в зимнее время без топлива муниципальное образование было вынуждено перераспределить средства своего бюджета и выплатить субсидии ООО «Кузбасстопливосбыт».

Договор от 31.01.2017 №004д/2017 был заключен в соответствии с «Порядком предоставления субсидий…», утвержденным решением Совета народных депутатов Гурьевского городского поселения от 6.02.2013 №99. До заключения договора ООО «Кузбасстопливосбыт» предоставило расчет издержек и необходимой прибыли на 2017 год, однако у муниципального образования отсутствует реальная возможность проверить обоснованность данного расчета. Другие организации за заключением договора на возмещение убытков не обращались, потому что больше никто на территории г.Гурьевска не реализует топливо населению. Если бы договор заключен не был, выплата субсидий не произведена, это создало бы реальную угрозу для жизнеобеспечения населения городского поселения.

 Ответчик ООО «Кузбасстопливосбыт» в отзыве и его представитель в судебном заседании требования не признает. Полагает, что спорный договор является основанием для выплаты субсидий, соответствует положениям п.1 ст.8, п.1 ст.420, п.1,4 ст.421 ГК РФ о свободе договора, решению Совета народных депутатов Гурьевского городского поселения от 6.02.2013 №99, не противоречит требования нормативного регулирования в сфере поставки энергоносителей. Договор заключен несмотря на наличие задолженности по возмещению межтарифной разницы за предшествующий 2016 год.

Ссылаясь на те же позиции Конституционного и Высшего Арбитражного суда, что и истец,  ответчик полагает, что муниципальное образование, а не субъект РФ, должно нести всю полноту ответственности за возмещение теплоснабжающим организациям потерь, возникающих вследствие разницы между экономически обоснованным тарифом и тарифом, утвержденным для потребителей.

Принципы адресности и целевого характера бюджетных средств не нарушены.

Не имеется оснований для признания сделки недействительной на основании п.1 ст.173.1 ГК РФ (без согласия третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления, необходимость получения которого предусмотрена законом).

Основания для признания договора недействительным по п.1 ст.168 ГК РФ также отсутствуют, поскольку не доказано, что договор нарушил чьи-либо права или охраняемые законом интересы. Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов. При удовлетворении иска восстановление ничьих прав не последует, наоборот, будут нарушены права ответчика, который будет вынужден обращаться в суд за взысканием убытков в виде межтарифной разницы к субъекту РФ.

Требования антимонопольного законодательства не нарушены, т.к. договор заключен в полном соответствии с муниципальным нормативным актом, который соответствует требованиям ст.78 Бюджетного кодекса РФ, не признан незаконным и действует по настоящее время. Согласно данному нормативному акту за субсидией вправе обратиться любое лицо, реализующее топливо населению городского поселения.

Администрация Кемеровской области полагала необходимым в иске отказать, указала, что является исполнительным органом общей компетенции и в случае удовлетворения иска не будет надлежащим ответчиком по возможному иску ООО «Кубасстопливосбыт» о взыскании убытков.

ГФУ полагало заявленные требования необоснованными. В отзыве, письменных  и устных пояснениях сослалось на следующие обстоятельства. Муниципальное образование обязано обеспечить население топливом, решение всех сопутствующих этому вопросов, в т.ч. и финансового обеспечения, включается в содержание указанной обязанности. Передача каких-либо полномочий субъекта РФ для ее исполнения не требуется. Исполнение данной обязанности обеспечивается собственными доходами местного бюджета, к числу которых относятся безвозмездные поступления, в т.ч. дотации и субвенции. Гурьевскому району на нужды всех входящий в него поселений была выделена из областного бюджета нецелевая дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности. Нарушения антимонопольного законодательства, даже если они есть, не могут явиться основанием для признания сделки недействительной. Удовлетворение иска повлечет не защиту публичных интересов, а ухудшение положения населения Гурьевского городского округа.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

П.4 ч.1 ст.16 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» к вопросам местного значения городского поселения отнесена в том числе организация в границах поселения снабжения населения топливом.

Гурьевское городское поселение входит в состав Гурьвского муниципального района Кемеровской области.

В Гурьевском городском поселении жилищный фонд состоит из многоквартирных домов с центральным отоплением и из частного сектора с печным отоплением. Технически и юридически теплоснабжение данных видов жилищного фонда организовано по-разному.

В отношении многоквартирных домов задача организации теплоснабжения решается следующим образом: теплоснабжение осуществляет ресурсоснабжающая организация, экономически обоснованный тариф соответствующих коммунальных услуг устанавливает РЭК Кемеровской области, пониженный тариф для населения устанавливается нормативным актом Гурьевского муниципального района, выпадающие доходы ресурсоснабжающей организации возмещаются в виде субсидий из бюджета района на основании соответствующего договора.

В отношении частного сектора, имеющего печное отопление, осуществляется реализация твердого топлива населению. Как следует из пояснений лиц, участвующих в деле, ориентировочно до 2003 года данная функция осуществлялась системой «гортопов», являвшейся федеральной структурой. С 2003 года реализацию угля осуществляет ООО «Кузбасстопливосбыт» (Гурьевский филиал). Экономически обоснованный тариф на реализацию твердого топлива не устанавливается. РЭК Кемеровской области устанавливает розничные цены реализации твердого топлива (уголь, дрова) населению в целях удовлетворения потребности в жилье (в пределах норматива потребления) на уровне ниже рыночной цены, а также тариф для реализации угля населению сверх норматива. При этом розничная цена в пределах норматива почти в 2 раза ниже соответствующей цены сверх норматива потребления.

Поскольку единственным установленным и возможным к применению тарифом (розничной ценой) на твердое топливо в пределах норматива является пониженный (социально адаптированный) тариф, то реализующая топливо организация несет убытки в виде разницы между расходами (закупочная цена, производственные и управленческие расходы, прибыль) и получаемой от населения выручкой. Данные убытки не являются в строгом смысле межтарифной разницей, поскольку нормативно утвержденным является только один тариф – цена реализации населению, фактические расходы по реализации топлива населению, в отличие от расходов теплоснабжающих организаций, не нормируются.

Порядок компенсации указанных убытков урегулирован «Порядком предоставления субсидий из бюджета Гурьевского городского поселения на возмещение затрат, не покрываемых платежами населения за предоставленные коммунальные услуги, организациям, осуществляющим продажу населению Гурьевского городского поселения твердого топлива (угля)», утвержденным решением Совета народных депутатов Гурьевского городского поселения от 6.02.2013 №99.

Между Гурьевским городском поселении и ООО «Кузбасстопливосбыт» был заключен договор от 31.01.2017 №004д/2017 на возмещение убытков, возникших в результате применения государственных регулируемых цен.

В соответствии с договором ответчик обязался поставить уголь на коммунально-бытовые нужды населения Гурьевского городского поселения по ценам, установленным в постановлении РЭК, а заказчик обязался возместить убытки, возникшие в результате применения указанных цен. Убытки определены как разница между стоимостью угля по оптовой цене, определенной в приложении к договору, + издержки обращения Гурьевского филиала ООО «Кузбасстопливосбыт», и стоимостью угля по ценам РЭК.

Договором согласован максимальный объем реализуемого угля по маркам.

Срок действия договора с 1.01.2017 по 31.03.2017.

Заключению договора предшествовало предоставление необходимых документов, в т.ч. заявки, расчета издержек и необходимой прибыли на 2017 год.

Во исполнение договора Администрация Гурьевского городского поселения перечислила ответчику 1 839 371,01 руб. Финансирование осуществлено за счет средств бюджета Гурьевского городского поселения.

Целевые поступления на финансирование соответствующих расходов городского поселения из бюджета Кемеровской области и бюджета Гурьевского муниципального района не поступали.

Как пояснила представитель ГФУ собственных доходов бюджетам муниципальных образований не хватает для финансирования всех необходимых расходов. В связи с этим в областном бюджете Кемеровской области предусматривается распределение межбюджетных трансфертов, предоставляемых муниципальным образованиям. В числе таких трансфертов приложением №12 к закону Кемеровской области от 20.12.2016 №91-ОЗ «Об областном бюджете на 2017 год и плановый период 2018, 2019 годов» были предусмотрены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Бюджету Гурьевского муниципального района на 2017 год запланировано 310 903 000 рублей. Из них за период с 1.01.2017 по 30.06.2017 фактически перечислено 158 269 403 руб.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности не имеют целевого назначения, распределяются уполномоченным органом района между входящими в район поселениями и расходуются последними самостоятельно на финансирование различных статей расходов.

Как следует из пояснений представителей лиц участвующих  в деле, переписки,  средства на возмещение убытков от применения государственных регулируемых цен на уголь поступали в бюджет Гурьевского городского поселения нерегулярно и в недостаточном количестве, в связи с чем сложилась задолженность перед ООО «Кузбасстопливосбыт». В отсутствие оплаты последнее приостанавливало поставку угля населению. В связи с реальной угрозой оставить людей без угля было принято решение о выделении средств из собственных источников бюджета муниципального образования.

Оценивая доводы сторон в отношении того, к чьим расходным обязательствам относится возмещение убытков ответчика вследствие реализации твердого  топлива населению по государственным регулируемым ценам, суд исходит из следующего.

П.4 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесена в т.ч. организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Ч.4 ст.154, ч.2 ст.157 Жилищного кодекса РФ предусматривают, что коммунальные услуги включают в т.ч. и плату за твердое топливо при наличии печного отопления. Размер платы за коммунальные услуги рассчитывается по тарифам, установленным органами власти субъектов РФ. Постановлением Правительства РФ от 7.03.1995 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» государственное регулирование цен на твердое топливо печное бытовое, реализуемое гражданам, управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативам, созданным в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье на внутреннем рынке РФ, осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ. В Кемеровской области соответствующими полномочиями наделена Региональная энергетическая комиссия Кемеровской области (постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 6.09.2013 №371 «Об утверждении положения о региональной энергетической комиссии Кемеровской области»).

В периоде действия оспариваемого договора розничная цена на уголь, реализуемый гражданам в целях удовлетворения их потребности в жилье (в пределах норматива) была установлена Постановлением РЭК от 3.06.2016 №69 в размере 979 руб. за тонну рядового угля марки «СС», 859 руб. – за рядовые угли других марок, 284 руб. – за бурый уголь, 1 348 руб. – за тонну сортового угля.

Таким образом, тарифное регулирование розничных цен на твердое топливо было правомерно произведено уполномоченным органом субъекта РФ – Кемеровской области.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 N 2-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "Город Чита" сформулированы следующие правовые позиции.

Толкование п.4 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как обязывающего городские округа не только осуществлять организационную деятельность в сфере теплоснабжения населения, но и нести всю полноту ответственности за возмещение теплоснабжающим организациям потерь, возникающих вследствие разницы между экономически обоснованным тарифом и тарифом, утвержденным для потребителей, является расширительным и не соответствует Конституции РФ.

Финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается. Это согласуется с конституционными принципами финансово-экономического обеспечения местного самоуправления, в силу которых в муниципальной собственности должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач, а население - непосредственно или через органы местного самоуправления - самостоятельно в рамках закона определяет конкретные направления и объемы использования муниципальной собственности, включая средства местных бюджетов, исходя из интересов, обусловленных потребностями в непосредственном обеспечении жизнедеятельности местного сообщества.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1 статьи 139), к каковым выплата теплоснабжающим организациям компенсаций на покрытие межтарифной разницы, как и установление соответствующих тарифов, не относится.

Возложение на городские округа обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает не только установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133.

Согласно части 6 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.

В случае передачи органам местного самоуправления данных полномочий на них возлагается и сопутствующая обязанность компенсировать теплоснабжающим организациям межтарифную разницу. Эта обязанность может быть возложена на органы местного самоуправления и в качестве самостоятельного государственного полномочия с соблюдением установленного федеральным законодательством порядка, а именно, как указано в статье 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", путем принятия закона субъекта Российской Федерации, который должен отвечать установленным данной статьей требованиям и вводиться в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, при условии, что в нем предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий.

В развитие указанных предписаний Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 86) устанавливает, что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в связи с осуществлением переданных ему государственных полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации.

Обязанность возмещать потери теплоснабжающих организаций в виде межтарифной разницы, образовавшейся вследствие установления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на тепловую энергию для населения на уровне ниже экономически обоснованного, может быть возложена на органы местного самоуправления городских округов только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

В развитие высказанной Конституционным судом РФ правовой позиции в Постановлении Пленума ВАС РФ от 06.12.2013 № 87 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных со взысканием потерь ресурсоснабжающих организаций, вызванных межтарифной разницей» указано, что возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов), поэтому субъектом, обязанным возместить ресурсоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа в размере ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-правовое образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение.

На момент заключения спорного договора полномочия по тарифному регулированию в сфере установления цен на твердое топливо для населения от субъекта РФ Кемеровской области муниципальным образованиям не переданы, тарифное регулирование осуществлено уполномоченным органом субъекта РФ.

Полномочия по возмещению убытка от применения регулируемых цен имеют самостоятельный характер и не охватываются полномочием по организации снабжения населения топливом.

С учетом изложенного, исходя из правовых позиций Конституционного суда и Высшего Арбитражного суда РФ публично-правовым образованием, обязанным возмещать убытки, возникающие в связи с применением государственных регулируемых цен на твердое топливо для населения (в пределах норматива), является Кемеровская область, принявшая соответствующее тарифное решение.

Суд отклоняет ссылки ответчика и ГФУ на судебную практику, поскольку по настоящему делу имеют место иные фактические обстоятельства. В частности  по указанным делам тарифное решение об установлении пониженного тарифа было принято уполномоченным органом муниципального образования, которое признано надлежащим ответчиком по делу; имеет место необоснованность размера убытков (определены от фактических, а не от экономически обоснованных нормируемых затрат), заявлен довод о недостаточности экономически обоснованного тарифа, который в установленном порядке не оспорен. По рассматриваемому делу экономически обоснованный тариф на уголь не устанавливался (только пониженный), спор о размере убытков отсутствует.

Также суд не может согласиться с доводом ГФУ о том, что фактически спорным договором урегулировано не возмещение убытков, а поставка угля для нужд населения городского округа, поскольку уголь приобретался гражданами, а не муниципальным образованием.

В судебном заседании исследовался вопрос о том, влечет ли реализация обязанности по возмещению убытков от применения государственных регулируемых цен на уголь ненадлежащим субъектом (муниципальным образованием вместо субъекта РФ), нарушение прав и охраняемых законом интересов граждан, публичных интересов муниципального образования.

В рассматриваемом периоде целевое финансирование на возмещение убытков от применения государственных регулируемых цен на уголь в бюджет Гурьевского муниципального образования не поступало.

Действующий механизм финансирования предусматривает выделение муниципальным образованиям (в т.ч. Гурьевскому муниципальному району) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) из областного бюджета Кемеровской области.

Порядок расчета размера дотаций установлен Законом Кемеровской области от 24.11.2005 №134-ОЗ «О межбюджетных отношениях в Кемеровской области». Размер дотации зависит от суммарной численности населения муниципального образования, размеров полученных в прошлом году дотаций и перечисленных из бюджета муниципального образования субсидий. Размер дотации утверждается законом о бюджете субъекта РФ и корректируется в таком же порядке.

Таким образом, объективные критерии, связанные с объемом необходимого финансирования на возмещение убытков от применения государственных регулируемых цен на уголь, при формировании размеров дотации не учитываются (в отличие от субвенции). Отсутствуют нормы, гарантирующие, что запланированный и фактически выделенный объем дотаций будет достаточен для финансирования указанных расходов.

При таких обстоятельствах имеется риск недостаточности перечисляемых дотаций и соответственно необходимости перераспределения бюджетных средств муниципального образования, отвлечения их от запланированного финансирования иных муниципальных нужд.

Это создает угрозу нарушения прав и законных интересов не только жителей муниципального образования, испытывающих потребность в приобретении печного топлива, но и всего населения муниципального образования.

При прямом финансировании расходов на возмещение убытков от применения государственных регулируемых цен на уголь из областного бюджета или выделении их целевым порядком в качестве субвенции (при передаче полномочия по тарифному регулированию) неизбежно уменьшится размер поступающих в муниципальное образование дотаций, поскольку совокупный размер подлежащих распределению средств областного бюджета от изменения схемы финансирования не увеличивается. Однако условия финансирования прочих муниципальных расходов не входят в предмет доказывания по настоящему делу.

Условия финансирования спорных расходов в указанных случаях безусловно становятся более стабильными и гарантированными и исключают риск непредвиденного перераспределения средств муниципального бюджета.

При прямом финансировании из областного бюджета за муниципальным образованием останутся лишь полномочия по организации снабжения топливом.

При передаче полномочий по тарифному регулированию и соответствующих субвенций в случае недофинансирования субвенций и предъявления иска о взыскании убытков (субсидий) к муниципальному образованию соответчиком по делу будет привлекаться главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ. В случае недофинансирования взыскание будет производится за счет казны субъекта РФ.

В отличие от изложенного, по условиям спорного договора обязательства по возмещению убытков топливоснабжающей организации возлагаются на муниципальное образование независимо от объема поступления дотаций.

При этом бюджетное законодательство не содержит норм о возможности взыскания недофинансирования дотации с одного бюджета в пользу другого. В силу п.3 ст.2 ГК РФ гражданское законодательство применимо к бюджетным правоотношениям только в случаях предусмотренных законом. Поэтому соответствующий иск возможет только о взыскании убытков, т.е. в том случае, когда права муниципального образования уже нарушены – при отсутствии финансирования муниципальным образованием произведены расходы, чем ему причинены убытки.

С учетом изложенного, принимая во внимание положения статей 6, 41, 138, 139, 140 Бюджетного кодекса РФ, суд не может согласиться с доводом ГФУ о том, что дотации (как есть на момент рассмотрения спора) и субвенции (как было бы при передаче полномочий по тарифному регулированию) имеют сходный правовой режим и в одинаковой степени гарантируют права муниципального образования и его жителей.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что возложение на муниципальное образование функций по финансированию возмещения убытков от применения государственных регулируемых цен на уголь нарушает требования закона, права и законные интересы муниципального образования и его жителей.

Оценивая доводы лиц, участвующих в деле, относительно нарушений антимонопольного законодательства, суд исходит из следующего.

Ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам государственной власти и местного самоуправления, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона (п.7 ч.1 указанной статьи).

Прокуратура полагала, что заключив договор с конкретным хозяйствующим субъектом, администрация Гурьевского городского поселения оказала ответчику муниципальную преференцию.

Суд не может согласиться с указанным доводом, поскольку договор от 31.01.2017 №004д/2017 был заключен в соответствии с «Порядком предоставления субсидий…», утвержденным решением Совета народных депутатов Гурьевского городского поселения от 6.02.2013 №99. Данный нормативный акт не противоречит требованиям ст.78 Бюджетного кодекса РФ (за исключением вопроса об определении обязанного субъекта), не признан незаконным. По условиям данного «Порядка…» за субсидией вправе обратиться любое лицо, реализующее топливо населению городского поселения. До заключения договора ООО «Кузбасстопливосбыт» предоставило расчет издержек и необходимой прибыли на 2017 год. Другие организации за заключением договора на возмещение убытков не обращались. Договор был заключен в середине отопительного сезона, промедление в его заключении могло создать серьезную угрозу для жизнеобеспечения населения муниципального образования.

Требования о проведении конкурентных процедур при выборе топливоснабжающей организации в соответствии с законодательством о муниципальных закупках в данном случае неприменимы, поскольку уголь закупался гражданами, а не муниципальным образованием; при этом не было задействовано муниципальное предприятие или учреждение.

Недостаточная эффективность действующего порядка возмещения убытков от применения государственных регулируемых цен на уголь в целях реализации угля населению с наименьшим размером компенсируемых убытков (отсутствие конкурентного механизма выбора топливоснабжающей организации, четких требований к размерам и составу компенсируемых издержек обращения и порядку их оценки) не может расцениваться как нарушение требований антимонопольного законодательства. Выработка соответствующего эффективного механизма предполагает участие в нем субъекта РФ, осуществляющего тарифное регулирование цен на уголь.

Для оценки доводов лиц, участвующих в деле, относительно недействительности договора и применения последствий такой недействительности, о применимости к спорным правоотношениям положений нормативных актов различной правовой принадлежности, суд анализирует правовую природу спорного договора на возмещение убытков.

В соответствии с п.2 ст.15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно ст.16.1 ГК РФ в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации.

В соответствии с пунктами 1, 3 ст.1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом.

На основании ст. 125 ГК РФ от имени публично-правовых образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, выступать в суде органы данных образований в рамках их компетенции. В правоотношениях по возмещению вреда таким органом выступает  главный распорядитель средств соответствующего бюджета (п.3 ст.158 Бюджетного кодекса РФ).

Согласно п.1 ст.78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением указанных в данной статье товаров), выполнением работ, оказанием услуг. Субсидии предоставляются из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления (пп.3 п.2 указанной статьи). Субсидии относятся к расходным бюджетным обязательствам (ст.6 Бюджетного кодекса РФ).

Заключение договора о предоставлении субсидии предусмотрено п.3 ст.78 Бюджетного кодекса РФ.

Из указанных норм следует, что правомерная реализация публично-правовым образованием своих полномочий в области установления тарифов влечет причинение вреда в виде недополученных доходов хозяйствующему субъекту, реализующему соответствующий товар (услугу). Причинение вреда порождает гражданско-правовое обязательство муниципального образования по отношению к хозяйствующему субъекту возместить указанные потери.

Таким образом, в рассматриваемых правоотношениях обязательство по возмещению убытков реализуется независимо от наличия (через выплату субсидии) или отсутствия договора (путем судебного взыскания). Договор не порождает обязательство, а служит лишь механизмом доведения субсидии до ее конечного получателя.

Бюджетное законодательство не конкретизирует правовую природу указанного договора.

Однако согласно п.1 ст.1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным правоотношениям относятся в т.ч. отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе осуществления расходов бюджетов и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, правоотношения между получателем субсидии и главным распорядителем бюджетных средств, регулируемые договором, входят в предмет регулирования Бюджетного кодекса РФ.

Само по себе наименование «договор» автоматически не свидетельствует о его гражданско-правовой принадлежности.

 В соответствии с п.1 ст.420 ГК РФ договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.

Согласно п.1 ст.1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (п.1 ст.2 ГК РФ).

Неотъемлемые признаки гражданско-правовых отношений (равенство, автономия воли участников отношений, свобода договора) нехарактерны для бюджетных правоотношений.

Как уже было указано, спорный договор не порождает гражданские права и обязанности, а служит механизмом доведения средств бюджета (субсидии) до ее конечного получателя.

Согласно п.3 ст.2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

С учетом правовой природы договора на возмещение убытков в связи с применением государственных регулируемых цен, положения гражданского законодательства не могут быть в полной мере применены к соответствующим правоотношениям, в т.ч. по вопросу недействительности договора и применения последствий его недействительности.

В отношении гражданско-правовых сделок установлены следующие положения, касающиеся их недействительности.

Согласно ст.166 ГК РФ сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

Требование о признании оспоримой сделки недействительной может быть предъявлено стороной сделки или иным лицом, указанным в законе. Оспоримая сделка может быть признана недействительной, если она нарушает права или охраняемые законом интересы лица, оспаривающего сделку, в том числе повлекла неблагоприятные для него последствия. В случаях, когда в соответствии с законом сделка оспаривается в интересах третьих лиц, она может быть признана недействительной, если нарушает права или охраняемые законом интересы таких третьих лиц.

Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, по общему правилу является оспоримой (пункт 1 статьи 168 ГК РФ).

В силу прямого указания закона к ничтожным сделкам, в частности, относятся сделки, совершенные с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности (статья 169 ГК РФ, п.73 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Также ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Вне зависимости от указанных обстоятельств законом может быть установлено, что такая сделка оспорима, а не ничтожна, или к ней должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (пункт 2 статьи 168 ГК РФ, п.74 Постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 N 25).

Применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы, например, сделки о залоге или уступке требований, неразрывно связанных с личностью кредитора (пункт 1 статьи 336, статья 383 ГК РФ), сделки о страховании противоправных интересов (статья 928 ГК РФ). Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов (п.75 Постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 N 25).

Сроки для предъявления требований о применении последствий недействительности ничтожной сделки, о признании недействительной оспоримой сделки предусмотрены ст.181 ГК и применительно к рассматриваемому иску не нарушены.

Согласно ст.167 ГК РФ недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения. При недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом. Если из существа оспоримой сделки вытекает, что она может быть лишь прекращена на будущее время, суд, признавая сделку недействительной, прекращает ее действие на будущее время.

В отношении договоров с преобладанием административного элемента, входящих в предмет регулирования бюджетного законодательства, специальные правила об их недействительности не предусмотрены.

В п.9 Постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 N 25 разъяснено, что по смыслу части части 1 статьи 168 АПК РФ суд определяет, какие нормы права следует применить к установленным обстоятельствам. Суд также указывает мотивы, по которым не применил нормы права, на которые ссылались лица, участвующие в деле. В связи с этим ссылка истца в исковом заявлении на не подлежащие применению в данном деле нормы права сама по себе не является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

Учитывая правовую природу спорного договора, невозможность прямого и полного применения к соответствующим правоотношениям норм гражданского законодательства, доказанность нарушения спорным договором требований нормативно-правовых актов, прав и законных интересов муниципального образования Гурьевское городское поселение и его жителей, суд признает спорный договор недействительным. При этом суд исходит из того, что являясь механизмом доведения бюджетной субсидии до ее получателя, договор не может считаться действительным, если в нем неверно определен ключевой элемент указанного механизма – лицо, обязанное выплатить субсидию.

На момент рассмотрения спора срок действия договора от 31.01.2017 №004д/2017 истек, договор исполнен. Покупателями угля, реализованного ответчиком, являлись жители муниципального образования, а не сторона договора Администрация Гурьевского городского поселения.

Реституция в классическом гражданско-правовом смысле в данном случае невозможна, она лишь создаст дополнительные нарушения прав участников правоотношений, создаст нестабильность в социально значимых отношениях по обеспечению населения муниципального образования топливом.

При этом суд учитывает, что у муниципального образования имеется иной способ защиты нарушенного права – обращение в суд с иском о взыскании убытков за счет казны субъекта РФ – Кемеровской области. Суд отмечает, что вопрос о целесообразности применения указанного способа защиты права должен решаться в зависимости от фактических объемов финансирования (поступления дотации из областного бюджета) на момент принятия муниципальным образованием соответствующего решения.

С учетом изложенного, требование о применении последствий недействительности договора в виде взыскания всего уплаченного по сделке, подлежит оставлению без удовлетворения.

Согласно части 1 статьи 110 АПК РФ расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 333.17 НК РФ ответчики признаются плательщиками государственной пошлины в случае, если решение суда принято не в их пользу и истец освобожден от ее уплаты (п.12 Постановления Пленума ВАС РФ от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах").

При участии в деле соответчиков, соистцов по единому требованию государственная пошлина распределяется в долевом порядке (п.9 Постановления Пленума ВАС РФ от 11.07.2014 N 46).

Принимая во внимание, что муниципальное образование в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от уплаты государственной пошлины, государственная пошлина подлежит взысканию с ООО «Кузбасстопливосбыт» в доход федерального бюджета в размере 3 000 руб., что соответствует ? от 6 000 руб. по требованию о признании договора недействительным.

Руководствуясь статьями  167-170, 180, 181 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л :

требования удовлетворить частично.

Признать недействительным договор на возмещение убытков, возникших в результате применения государственных регулируемых цен от 31.01.2017 №004д/2017, заключенный между администрацией Гурьевского городского поселения и ООО «Кузбасстопливосбыт».

В остальной части в удовлетворении требований отказать.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью «Кузбасстопливосбыт» (г. Кемерово, ОГРН <***>, ИНН <***>) 3 000 руб. государственной пошлины в доход федерального бюджета.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Седьмой арбитражный апелляционный суд в месячный срок с даты изготовления решения полном объеме, в кассационном порядке – в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев с момента вступления в силу.


Судья                                                                                                        Е.В. Исаенко