Постановление от 21 февраля 2019 г. по делу № А61-2374/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А61-2374/2018
г. Краснодар
21 февраля 2019 года
Резолютивная часть постановления объявлена 19 февраля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 февраля 2019 года.


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мазуровой Н.С. и Мещерина А.И., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Немцевой А.С., при организации видеоконференцсвязи Арбитражным судом Республики Северная Осетия-Алания в составе судьи Носенко М.С., при участии в судебном заседании от заявителя – индивидуального предпринимателя Тавасиева Афако Галауовича (ИНН 151101245268, ОГРНИП 318151300012055) – Мильдзихова О.О. (доверенность от 26.02.2018), от органа, осуществляющего публичные полномочия, – администрации местного самоуправления Бесланского городского поселения Правобережного района Республики Северная Осетия-Алания (ИНН 1511006861, ОГРН 1021500003690) – Кокаевой И.В. (доверенность от 22.11.2017), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – администрация местного самоуправления Правобережного района Республики Северная Осетия-Алания – Лолаевой А.М. (доверенность от 07.02.2019), рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Тавасиева Афако Галауовича на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2018 (судьи Цигельников И.А., Белов Д.А., Семенов М.У.) по делу № А61-2374/2018, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Тавасиев Афако Галауович (далее – предприниматель) обратился в Арбитражный суд Республики Северная Осетия-Алания с заявлением к администрации местного самоуправления Бесланского городского поселения Правобережного района Республики Северная Осетия-Алания (далее – администрация поселения) о признании незаконным и отмене изложенного в письме от 08.02.2018 № 98 решения об отказе в выдаче разрешения на строительство, о понуждении администрации поселения к выдаче разрешения на строительство двухэтажного магазина с подвалом со строительным объемом 3542 кв. м общей площадью 606,52 кв. м на земельном участке площадью 300 кв. м, с кадастровым номером 15:03:0011303:386, расположенном по адресу: РСО-Алания, Правобережный район, г. Беслан, ул. Мира, 9«б» (далее – здание магазина, земельный участок).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация местного самоуправления Правобержного района Республики Северная Осетия-Алания (далее – администрация района).

Решением Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 17.08.2018 заявление удовлетворено.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2018, решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 17.08.2018 отменено, в удовлетворении заявления предпринимателя отказано со следующей мотивировкой. По данным генерального плана города Беслана на момент обращения предпринимателя с заявлением о выдаче разрешения на строительство земельный участок находился в рекреационной зоне, в пределах которой строительство запрещено. В связи с большим объемом материала администрация поселения довела соответствующие изменения генерального плана до населения путем обнародования. Приложенная предпринимателем к заявлению о выдаче разрешения на строительство документация не соответствовала требованиям закона. Истек срок действия градостроительного плана земельного участка.

Предприниматель обжаловал постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2018 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Арбитражный процессуальный кодекс), приведя следующие основания проверки законности судебного акта суда апелляционной инстанции. Изменения генерального плана, повлекшие расположение земельного участка в границах рекреационной зоны, приняты без учета интересов предпринимателя. Земельный участок предоставлен ему в аренду для строительства здания магазина. Изменения генерального плана не действуют, поскольку соответствующий муниципальный нормативный правовой акт официально не опубликован (не обнародован) в установленном законом порядке. Опубликование нормативного правового акта не тождественно его обнародованию. Муниципальное образование не вправе произвольно подменять указанные способы доведения текста нормативного правового акта до населения. Опубликование не могло быть подменено обнародованием. Администрация не доказала обнародование измененного генерального плана в полном объеме. Прежние редакции генерального плана города Беслана и Правил землепользования и застройки города Беслана, допускающие возведение на земельном участке здания магазина, действуют. К поданному в администрацию поселения заявлению предприниматель приложил проектную документацию на здание магазина. Остальные необходимые для выдачи разрешения на строительство документы, в том числе градостроительный план земельного участка, администрация поселения должна была самостоятельно запросить в порядке информационного взаимодействия. Администрация района, предоставив земельный участок и выдав разрешение на строительство, признала возможность осуществления строительства на этом участке.

В отзывах на кассационную жалобу администрации поселения и района выразили мотивированные мнения об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта.

Судом апелляционной инстанции установлено, что постановлением администрации района от 27.12.2013 № 884 предпринимателю предварительно согласовано размещение здания магазина по адресу: г. Беслан, ул. Мира, утвержден акт о выборе земельного участка (площадью 300 кв. м). Постановлением администрации района от 26.02.2014 № 77 земельный участок предоставлен предпринимателю в аренду. Администрация района (арендодатель) и предприниматель (арендатор) заключили договор от 26.02.2014 № 25 аренды земельного участка для строительства здания магазина с 26.02.2014 по 25.02.2019. Запись с номером регистрации 154603/034/2014-450 о договоре аренды внесена в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним 13.03.2014.

По данным схемы функционального зонирования генерального плана города Беслана, утвержденного решением Собрания представителей муниципального образования Правобережный район от 10.07.2006 № 3, земельный участок до 2014 года располагался в зоне промышленного строительства. Постановлением администрации района от 08.04.2014 № 182 утвержден градостроительный план земельного участка № RU15507000-328 со сроком действия до 08.04.2017, в котором в качестве основного вида разрешенного использования земельного участка указано строительство здания магазина в жилой смешанно-пространственной зоне застройки. Предпринимателю выдано разрешение от 14.04.2014 № RU15507000-13 на строительство здания магазина со сроком действия до 09.03.2015.

Решением Собрания представителей муниципального образования Правобережный район от 16.12.2014 № 7 в карту функциональных зон Бесланского городского поселения генерального плана города Беслана внесены изменения, согласно которым земельный участок относится к рекреационной зоне скверов и бульваров, в границах которой не допускается строительство капитальных объектов. Изменения в генеральный план доведены до населения путем обнародования в связи с большим объемом материала (текстовая часть занимала более 400 страниц, а графические материалы – 14 карт). В периодическом печатном издании технически не представлялось возможным опубликовать такой объем нормативного акта. Главой администрации района издан соответствующий акт об обнародовании от 31.12.2014.

Предприниматель обратился в администрацию поселения с заявлением от 26.02.2018 о выдаче разрешения на строительство здания магазина на арендуемом им земельном участке. Письмом от 08.02.2018 № 98 администрация поселения известила заявителя о принятом решении об отказе в выдаче разрешения на строительство ввиду расположения земельного участка по данным измененного генерального плана города Беслана в рекреационной зоне скверов и бульваров, капитальное строительство в границах которой запрещено.

Указанные обстоятельства послужили основаниями обращения предпринимателя в арбитражный суд. Законность постановления арбитражного суда апелляционной инстанции проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) – незаконным (далее – оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65, часть 5 статьи 200).

Земельным кодексом Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) определены основные принципы земельного законодательства, согласно которым регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты решения, обеспечивающие сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, правовой режим земель определяется исходя из их разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (статья 1). В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к рекреационным зонам. Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе занятые городскими скверами, парками используются для отдыха граждан и туризма. Земельные участки общего пользования, занятые скверами, могут включаться в состав различных территориальных зон (статья 85).

Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) к основным принципам законодательства о градостроительной деятельности отнесены обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории, осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (статья 2). Одним из результатов территориального планирования является установление функциональных зон (статья 1). Документы территориального планирования являются обязательными для органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (статье 9). Реализация генерального плана осуществляется путем подготовки и утверждения соответствующей ему документации по планировке территории (статья 26). В результате градостроительного зонирования могут определяться зоны рекреационного назначения, в состав которых могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими скверами, парками (статья 35).

Статьей 51 Градостроительного кодекса в действовавшей до 01.01.2017 редакции разрешение на строительство определялось как документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство объекта капитального строительства. К заявлению о выдаче разрешения на строительство требовалось прилагать градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство. В выдаче разрешения на строительство должно быть отказано при несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка. Срок действия разрешения на строительство мог быть продлен по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения. В продлении этого срока должно быть отказано в случае, если строительство не начато до истечения срока подачи такого заявления.

Указанной статьей в действующей с 01.01.2017 редакции под разрешением на строительство подразумевается документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием и законодательными ограничениями. В выдаче разрешения на строительство должно быть отказано при несоответствии представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного градостроительного плана, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) законодательным ограничениям.

Градостроительным кодексом к территориям общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, отнесены в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары (пункт 12 статьи 1). В пункте 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (32017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.07.2017, отмечено, что установленные законодательством цели использования территорий общего пользования и запрет на их приватизацию препятствуют передаче данных земель для строительства объектов недвижимости, поскольку их использование направлено на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам и зонам общего пользования, в том числе зеленым зонам, природным объектам, предназначенным для удовлетворения общих интересов населения.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки сельского поселения отнесено к вопросам местного значения поселения (пункт 20 части 1 статьи 14). Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок их опубликования (обнародования) устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан (части 2, 3 статьи 47). Федеральным законом от 18.04.2018 № 83-ФЗ, вступившим в силу 29.04.2018, в статью 47 Закона № 131-ФЗ внесены изменения, допускающие в случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании не приводить объемные графические приложения к такому акту (в том числе карты документов территориального планирования) в печатном издании (в печати выйдет акт без указанных приложений).

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, правильно применив вышеприведенные нормативные положения и разъяснения высшей судебной инстанции, суд апелляционной инстанции вправе был заключить о следующем. Предприниматель, не начавший строительство здания магазина на основании разрешения на строительство от 14.04.2014 № RU15507000-13 до 09.03.2015 не имел права на продление срока действия этого разрешения. Обратившись в администрацию с заявлением от 26.02.2018 о выдаче нового разрешения на строительство здания магазина, предприниматель должен был представить действующий градостроительный план земельного участка, каковым не мог служить утвержденный постановлением администрации района от 08.04.2014 № 182 градостроительный план земельного участка № RU15507000-328 со сроком действия до 08.04.2017 ввиду его несоответствия требованиям пункта 2 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса. Новый градостроительный план не мог противоречить карте функциональных зон Бесланского городского поселения генерального плана города Беслана в редакции решения Собрания представителей муниципального образования Правобережный район от 16.12.2014 № 7, согласно которой земельный участок относится к рекреационной зоне скверов и бульваров, в границах которой не допускается строительство капитальных объектов. Названная карта подлежала применению, поскольку была обнародована в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. При таких обстоятельствах у администрации поселения отсутствовали законные основания для выдачи предпринимателю разрешения на строительство на земельном участке здания магазина на основании его заявления от 26.02.2018.

Соответствие выводов арбитражного суда апелляционной инстанции о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.

Руководствуясь статьями 284, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2018 по делу № А61-2374/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий судья В.А. Анциферов

Судья Н.С. Мазурова

Судья А.И. Мещерин