Постановление от 25 мая 2023 г. по делу № А65-17614/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru e-mail: info@faspo.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-2941/2023

Дело № А65-17614/2022
г. Казань
25 мая 2023 года
Резолютивная часть постановления объявлена 18 мая 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 мая 2023 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Закировой И.Ш.,

судей Сибгатуллина Э.Т., Мухаметшина Р.Р.,

при участии представителей:

Публичного акционерного общества "Федеральная гидрогенерирующая компания "РусГидро" – ФИО1, доверенность от 02.03.2022,

Приволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Татарстан – ФИО2, доверенность от 14.11.2022, ФИО3, доверенность от 07.11.2022,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Приволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Татарстан

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 25.11.2022 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2023

по делу № А65-17614/2022

по заявлению Публичного акционерного общества "Федеральная гидрогенерирующая компания "РусГидро" (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Новочебоксарск, к Приволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Татарстан (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Казань, о признании недействительным Предписания от 29.04.2022 № 43-12-53/2022, в части п.п. 12, 19, 20, 21 Предписания

УСТАНОВИЛ:

ПАО "Федеральная гидрогенерирующая компания "РусГидро" (далее - заявитель, ПАО «РусГидро») обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан к Приволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Татарстан (далее - Приволжское Управление Ростехнадзора, Управление) с заявлением, в котором, с учетом принятого судом первой инстанции в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 49 АПК РФ, частичного отказа от заявленных требований, просило признать недействительным Предписания от 29.04.2022 № 43-12-53/2022, в части подпунктов 12, 19, 20, 21 Предписания.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 25.11.2022 заявленные требования удовлетворены.

Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2023 решение Арбитражного суда Республики Татарстан оставлено без изменения.

Управление обратилось с кассационной жалобой, в которой просит судебные акты судов предыдущих инстанций отменить, принять по делу новый судебный акт.

По мнению Управления, признание недействительными пунктов, предписанных к устранению, приведет к пренебрежительному отношению общества к исполнению своих публично-правовых обязанностей и соблюдению требований законодательства по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, что может повлечь за собой угрозу жизни и здоровью людей, обслуживающему объект персоналу, а также третьим лицам, так как заявитель будет продолжать эксплуатацию гидротехнического сооружения с нарушением установленных требований.

В отзыве ПАО «РусГидро», просит оставить судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Управления в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель ПАО «РусГидро» в судебном заседании отклонил кассационную жалобу по основаниям, изложенным в отзыве.

Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав представителей заявителя и административного органа, проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 АПК РФ, не находит оснований для их отмены.

На основании Приказа руководителя Приволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 31.03.2022 № ПР290-295-о «Об утверждении графика проведения контрольных (надзорных) действия при осуществлении постоянного государственного надзора в отношении комплекса ГТС Чебоксарская ГЭС» Управлением проведено визуальное обследование (осмотр) гидротехнических сооружений Чебоксарской ГЭС филиала ПАО «Федеральная гидрогенерирующая компания – Русгидро».

Управление Ростехнадзора, выявив нарушения законодательства РФ в сфере законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, 29.04.2022 составило Протокол осмотра ГТС Чебоксарской ГЭС филиала ПАО «РусГидро» - Чебоксарская ГЭС» № 43-12-53/2022 и выдало Предписание № 43-12-53/2022.

Не согласившись с подпунктами 12, 19, 20, 21 Предписания от 29.04.2022 № 43-12-53/2022, ПАО «РусГидро» обратилось в суд с настоящим заявлением.

В силу пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Из пункта 12 оспариваемого Предписания следует несоблюдение эксплуатирующей организацией (филиалом ПAO «РусГидро» - «Чебоксарская ГЭС») обязательных требований при эксплуатации гидротехнических сооружений, а именно: по сведениям из гл. 5 «Анализ материалов подводно-технического обследования» Технического отчета по результатам подводно-технического исследования от 2019 года и по результатам анализа предъявленной на Чебоксарской ГЭС документации (в том числе, сведений из Технического журнала по эксплуатации гидротехнического сооружения филиала ПАО «РусГидро » - « Чебоксарская ГЭС» здания ГЭС с 18 агрегатами, начатого в январе 2019 года) установлено, что не содержится в чистоте анкерный понур здания ГЭС Чебоксарской ГЭС, ввиду наличия на его поверхности сора и топляков (строительного мусора объектов, не демонтированных после строительства гидроузла (в том числе остатков конструкций подкрановых путей, в виде железобетонных блоков по всему фронту перед зданием ГЭС), и топляка согласно рис. 5.1 «Сонограмма гидролокатора кругового обзора» Технического отчета по результатам подводнотехнического исследования от 2019 года).

Пунктом 12 оспариваемого Предписания вменено нарушение пункта 2.2.15 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 19.06.2003 №229 (далее по тексту – Правила № 229).

Площадки, конструкции и транспортные переходы зданий и сооружений должны постоянно содержаться в исправном состоянии и чистоте. В помещениях и на оборудовании не должно допускаться скопление пыли. Гидроуборка тракта топливоподачи должна быть организована в соответствии с положениями настоящих Правил (пункт 2.2.15 Правил № 229).

Согласно приказу Минэнерго России от 19.06.2013 № 229 указанные Правила введены в действие - 30.06.2003, указаний о распространении их действия на более ранний период указанный приказ не содержит.

Как следует из материалов дела и подтверждено судами, строительство Чебоксарской ГЭС осуществлялось в 1970 - 1980 годы прошлого столетия. Так, гидроагрегаты Чебоксарской ГЭС приняты Актами Государственной приемочной комиссии о приемке в эксплуатацию законченного строительством и монтажом пускового комплекса гидроагрегата от 31.12.1980, 30.09.1983.

С учетом изложенного, а также принимая во внимание положения пункта 1 статьи 4 ГК РФ, суды сделали вывод о том, что Правила № 229 не распространяются на сооружения, построенные ранее введения в действие указанных Правил, в связи с чем требование оспариваемого Предписания, в части демонтажа подкрановых путей, затопленных по решению Государственной комиссии при пуске гидроагрегатов, признали незаконным.

Относительно требований оспариваемого Предписания об очистке понура от топляка суды исходили из следующего.

Между ПАО «РусГидро» (для нужд Филиала ПАО «РусГидро» - «Чебоксарская ГЭС») (заказчик) и АО «Гидроремонт-ВКК» (подрядчик) 29.04.2022 заключен Договор № 1350-141-2022, предметом которого является вывоз плавмусора и его утилизация.

Согласно указанному гражданско-правовому договору происходит очистка анкерного понура от бревен, веток и прочего плавмусора, а также его транспортировка до установленных мест размещения и утилизации.

С учетом имеющихся в материалах дела Актов оказанных услуг за 2022 год в совокупности с фотографиями, суды установили, что в целях выполнения требований пункта 12 оспариваемого Предписания, заявителем были предприняты меры еще до его вынесения Управлением Ростехнадзора, что позволило сделать вывод о незаконности пункта 12 Предписания.

Пунктом 19 Предписания Управлением вменено заявителю нарушение - несоблюдение Эксплуатирующей организацией (филиалом ПАО «РусГидро» - «Чебоксарская ГЭС») обязательных требований при эксплуатации гидротехнических сооружений, а именно: отсутствуют документы (отчеты и др.), подтверждающие проведение комплексного обследования с оценкой прочности, устойчивости и эксплуатационной надежности с привлечением специализированных организаций земляной плотины длиной 2 860,0 м и максимальной высотой 40,5 м.

Управление в обоснование требований, содержащихся в Предписании, сослалось на пункт 2.2.1 Правил № 229, согласно которому производственные здания и сооружения, находящиеся в эксплуатации более 25ти лет, независимо от их состояния должны подвергаться комплексному обследованию с оценкой их прочности, устойчивости и эксплуатационной надежности с привлечением специализированных организаций, а в дальнейшем - по мере необходимости, но не реже 1го раза в 5ть лет.

Судами установлено, что положения Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее – Закон о безопасности гидротехнических сооружений), СП 58.13330.2012, ГОСТ Р 57793-2017, ГОСТ Р 55260.1.9-2013 такого требования в отношении непосредственно гидротехнических сооружений, к каковым относится земляная плотина, не содержат.

Кроме того, Правила технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, утвержденные Приказом Минэнерго России от 19.06.2003 № 2293, содержат специальный раздел 3, устанавливающий соответствующие требования в отношении гидротехнических сооружений и водного хозяйства электростанций, гидротурбинных установок, в отношении которых должны проводиться многофакторные исследования, факт проведения заявителем которого в отношении гидротехнических сооружений Управлением Ростехнадзора не оспаривается.

Пункт 2.2.1 Правил № 229, на которые ссылается Управление, находятся в разделе 2 Правил "Территория, производственные здания и сооружения".

Управление не обосновало распространение положений пункта 2.2.1 Правил № 229 на гидротехнические сооружения. Указанный пункт расположен в разделе 2.2 Правил № 229 "Производственные здания, сооружения и санитарно-технические устройства", и по смыслу данного пункта он действует в отношении производственных зданий и сооружений.

Отклоняя доводы Управления, суды отметили, что пункт 3.1.1 данных Правил и нормативно-технические документы, указанные выше, содержат идентичные требования в отношении проведения на гидротехнических сооружениях после 25 лет эксплуатации многофакторных исследований, а не комплексных обследований, как того требует контролирующий орган, ссылаясь на пункт 2.2.1 Правил № 229.

Кроме того, как указали суды, понятие "комплексные обследования" в отношении гидротехнических сооружений не дано ни в одном из применимых для гидротехнических сооружений нормативно-технических документов (Закон о безопасности гидротехнических сооружений, СП 58.13330.2012, ГОСТ Р 57793-2017, ГОСТ Р 55260.1.9-2013).

Согласно пояснениям должностного лица Управления, наряду с проведением комплексного обследования здания Чебоксарской ГЭС в 2020 году было проведено многофакторное исследование гидротехнических сооружений (ГТС) с оформлением «Технического отчета по многофакторному исследованию гидротехнических сооружений для нужд филиала ПАО «РусГидро - Чебоксарская ГЭС» от 2020 года. Комплексное обследование здания Чебоксарской ГЭС проведено в 2020 году с оформлением Технического отчета по теме «Комплексное обследование производственной части здания ГЭС, монтажной площадки, включая подкрановые пути с подкрановыми балками и пристрой к зданию ГЭС».

С учетом изложенного, суды пришли к выводу о несоответствии пункта 19 Предписания действующему законодательству Российской Федерации.

Оспариваемыми пунктами 20 и 21 Предписания установлено -несоблюдение эксплуатирующей организацией (филиалом ПАО «РусГидро»- «Чебоксарская ГЭС») требований при эксплуатации гидротехнических сооружений, а именно: в местных инструкциях (в том числе, в «Инструкции по натурным наблюдениям гидротехнических сооружений Чебоксарской ГЭС» обозн. 97-17-03-02 арх. Ж710, утвержденной - 25.02.2019 первым заместителем директора – главным инженером филиала ПАО «РусГидро» - «Чебоксарская ГЭС» - ФИО4, и в «Программе натурных наблюдений за состоянием гидротехнических сооружений Чебоксарской ГЭС» обозн. 1907 н. 2-34-010, согласованной в 2021 году генеральным директором АО «Институт Гидропроект» - ФИО5, утвержденной в 2021 году первым заместителем директора – главным инженером филиала ПАО «РусГидро» - «Чебоксарская ГЭС» - ФИО6) не установлены объемы и сроки производства наблюдений за смещениями и осадками оснований гидротехнических сооружений 1го класса Чебоксарской ГЭС; нсоблюдение Эксплуатирующей организацией (филиалом ПАО «РусГидро»- «Чебоксарская ГЭС») обязательных требований при эксплуатации гидротехнических сооружений, а именно: не производятся наблюдения за осадками и смещениями оснований гидротехнических сооружений Чебоксарской ГЭС.

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 17.10.2017 № 1432-ст утвержден ГОСТ Р 57793-2017 Национальный стандарт Российской Федерации. Единая энергетическая система и изолированно работающие энергосистемы. Гидравлические и гидроаккумулирующие электростанции. Гидротехнические сооружения. Мониторинг и оценка технического состояния в процессе эксплуатации. Основные положения (далее – ГОСТ Р 57793-2017).

Данный стандарт устанавливает основные нормы и требования, относящиеся: к организации мониторинга гидротехнических сооружений в период эксплуатации; составу контролируемых диагностических показателей сооружений и критериям их безопасности; составу инструментальных и визуальных наблюдений и обследованиям сооружений в период эксплуатации; оснащению гидротехнических сооружений техническими средствами контроля их состояния; периодичности регулярных наблюдений (мониторинга) сооружений; методам обработки и анализа данных мониторинга, оценке технического состояния сооружений; использованию данных мониторинга гидротехнических сооружений в практике их эксплуатации; объемом и формам контроля за сооружениями со стороны собственника или эксплуатирующей организации.

В пункте 1.5 указанного ГОСТа отсутствуют требования, в части наблюдений за состоянием именно оснований гидротехнических сооружений, как того предписывают оспариваемые пункты 20 и 21 Предписания.

Не согласившись с пунктами 20 и 21 Предписания, заявитель сослался на наблюдение за осадками здания ГЭС и гидротехнических сооружений в соответствии с программой по натурным наблюдениям.

Как следует из материалов дела, Первым заместителем директора – главного инженера Филиала ПАО «РусГидро» - «Чебоксарская ГЭС» утверждена Инструкция по натурным наблюдениям гидротехнических сооружений Чебоксарской ГЭС (далее - Инструкция).

Систематический контроль состояния ГТС осуществляет участок диагностики гидротехнических сооружений Службы мониторинга оборудования и ГТС (пункт 2.4. Инструкции).

Основные задачи, функции, права и ответственность участка определяются «Положением "О Службе мониторинга оборудования и гидротехнических сооружений Филиала ПАО «РусГидро» - «Чебоксарская ГЭС».

Кроме того, ПАО «РусГидро» разработана Программа натурных наблюдений за состоянием гидротехнических сооружений Чебоксарской ГЭС, согласно которой наблюдения ведутся в соответствии с «Инструкцией по натурным наблюдениям за состоянием гидротехнических сооружений», графиком работ, согласно «Правилам технической эксплуатации электрических станций и сетей РФ» (ПТЭ), «Инструкцией по эксплуатации гидротехнических сооружений Чебоксарской ГЭС».

Таким образом, Инструкцией по натурным наблюдениям гидротехнических сооружений Чебоксарской ГЭС в совокупности с Программой натурных наблюдений за состоянием гидротехнических сооружений определены методы, сроки и периодичность натурных наблюдений.

Настаивая на своей позиции, Управление сослалось на пункт 3.1.29 Правил, который указывает на полный цикл наблюдений (как в период строительства, так и в период эксплуатации ГТС).

Отклоняя указанный довод административного органа, суды сослались на то, что данный пункт должен применяться к строительному периоду, поскольку в этот период требуется наблюдать за осадкой основания здания ГЭС при его постепенной нагрузке блоками бетонирования. В указанный строительный период есть доступ к основаниям здания ГЭС, поскольку работы по строительству ведутся в сухом котловане.

Контрольно-измерительная аппаратура (далее - КИА) строительного периода предназначена для контроля за основаниями ГТС и ликвидируется перед постановкой завершенного строительством здания ГЭС под проектный напор. В эксплуатационный период наблюдение за основанием ГТС, находящимся под напором, возможно только при наличии специализированной КИА, установленной в теле железобетонного массива ГТС в его основание.

Учитывая, что проектом Чебоксарской ГЭС, разработка которого завершилась в 70ые годы прошлого столетия, не предусмотрено наличие специальных средств КИА для контроля за смещениями и осадками оснований, а здание ГЭС введено в эксплуатацию еще в 1980 году, суды пришли к выводу о том, что распространение требований Правил 2003 года на объект, возведенный еще в 80ые годы прошлого столетия является ошибочным.

В целях рассмотрения вопроса об исполнении выданного Управлением Предписания Исполнительным аппаратом ПАО «РусГидро», филиалом АО «Институт Гидропроект» - «НИИЭС», АО «Институт Гидропроект», АО «ВНИИГ им. Б.Е. Веденеева» проведено совместное совещание, повесткой которого являлось установление целесообразности и возможности производства наблюдений за смещениями и осадками оснований ГТС 1го класса (земляная плотина, бетонная водосливная плотина, здание ГЭС) Чебоксарской ГЭС; технические решения для реализации, оснащение ГТС дополнительной КИА, формирование технического задания на проектирование и СМР, о чем 08.06.2022 был составлен Протокол селекторного совещания.

Из содержания указанного Протокола судами установлено, что участники совещания посчитали нецелесообразным выполнение наблюдений за смещениями и осадками оснований ГТС Чебоксарской ГЭС. Корректировки проектных и эксплуатационных документов не требуется. Существующей КИА достаточно для мониторинга и оценки безопасности ГТС Чебоксарской ГЭС. Критерии безопасности ГТС актуальны и достаточны для оценки соответствия уровня безопасности ГТС. Выполнение чрезмерных требований по контролю состояния эксплуатируемых гидротехнических сооружений несет повышенные риски нарушения сложившегося фильтрационного режима в основаниях сооружения в ходе выполнения СМР при установке дополнительной КИА.

Таким образом, данные выводы компетентной комиссии также свидетельствуют о несоответствии пунктов 20 и 21 Предписания требованиям нормативных актов и Технического проекта Чебоксарской ГЭС и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ в совокупности и взаимосвязи, суды обоснованно пришли к выводу о том, что пункты 12, 19, 20, 21 оспариваемого предписания подлежит признанию недействительными.

Суд кассационной инстанции признает выводы судов первой и апелляционной инстанции соответствующими обстоятельствам спора и основанными на правильном применении норм права.

Судебная коллегия кассационной инстанции отмечает, что доводы жалобы направлены на переоценку выводов судов первой и апелляционной инстанции, что в силу статьи 286 и части 2 статьи 287 АПК РФ не допускается при рассмотрении спора в суде кассационной инстанции.

Все доводы кассационной жалобы, повторяющие по существу доводы заявления, обсуждены и отклонены по мотиву неосновательности, поскольку при проверке материалов дела не нашли своего подтверждения. Иная оценка заявителем кассационной жалобы установленных судами фактических обстоятельств дела и толкование положений закона не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки.

Нормы материального и процессуального права, несоблюдение которых является основанием для отмены решения и постановления в соответствии со статьей 288 АПК РФ, не нарушены.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 25.11.2022 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2023 по делу № А65-17614/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий судья И.Ш. Закирова


Судьи Э.Т. Сибгатуллин


Р.Р. Мухаметшин