Решение от 6 января 2020 г. по делу № А56-162371/2018

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д.6

http://www.spb.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А56-162371/2018
06 января 2020 года
г.Санкт-Петербург


Резолютивная часть решения объявлена 17 декабря 2019 года.

Полный текст решения изготовлен 06 января 2020 года.

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

в составе: судьи Денисюк М.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации Волховского муниципального района Ленинградской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

третьи лица: 1) Муниципальное общеобразовательное бюджетное учреждение «Волховская средняя общеобразовательная школа №5»; 2) общество с ограниченной ответственностью «Торговый дом Марс»,

об оспаривании решения и предписания от 13.12.2018 по делу № 1578-03-10613-РЗ/18

при участии

от заявителя: не явился, извещен,

от заинтересованного лица: представитель ФИО2, доверенность от 11.01.2019 № 01/05,

от третьих лиц: не явились, извещены

установил:

Администрация Волховского муниципального района Ленинградской области (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее –Управление, Ленинградское УФАС) от 13.12.2018 по делу № 1578-03-10613-РЗ/18 и предписания от 13.12.2018 по тому же делу.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное общеобразовательное бюджетное учреждение «Волховская средняя общеобразовательная школа №5» (далее – Учреждение), общество с ограниченной ответственностью «Торговый дом Марс» (далее – Общество).

Определением Арбитражного суда города Санкт-Петербург и Ленинградской области от 01.11.2019 производство по делу № А56-162371/2018 приостановлено на основании пункта 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) до рассмотрения Верховным судом Российской Федерации кассационной жалобы по делу № А56-162370/2018.

Определением Верховного суда Российской Федерации от 16.10.2019 отказано в передаче кассационной жалобы по делу № А56-162370/2018 для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Учитывая, что обстоятельства, послужившие основанием для приостановления производства по настоящему делу, устранены, суд в судебном заседании протокольным определением от 17.12.2019 в порядке статьи 146 АПК РФ возобновил производство по настоящему делу и при отсутствии возражений сторон продолжил рассмотрение дела в том же судебном заседании.

В соответствии с частью 4 статьи 137 АПК РФ суд признал дело подготовленным к судебному разбирательству, завершил предварительное судебное заседание и при отсутствии возражений сторон перешел к рассмотрению дела в судебном заседании суда первой инстанции.

В судебном заседании представитель Управления возражал против удовлетворения заявленных Администрацией требований по основаниям, изложенным в отзыве.

Иные участвующие в деле лица извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, однако их представители в суд не явились, возражений против рассмотрения дела в их отсутствие не представили, в связи с чем дело рассмотрено в порядке статьи 156 АПК РФ в отсутствие представителей заявителя и третьих лиц.

Исследовав материалы дела, суд установил следующее.

15.11.2018 Учреждение (заказчик) разместило на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» www.zakupki.gov.ru извещение № 0145300005018000363 о проведении открытого конкурса с ограниченным участием на оказание услуг по обеспечению горячим питанием обучающихся в Учреждении; начальная (максимальная) цена контракта 1521686,00 руб.; источник финансирования заказа: средства бюджетных учреждений. Уполномоченным органом при проведении конкурса являлась Администрация.

Посчитав действия уполномоченного органа при проведении указанного конкурса неправомерными, ООО «ТД Марс» обратилось с жалобой в Ленинградское УФАС, в которой указало на установление в конкурсной документации неценового критерия оценки заявок претендентов "квалификация участников закупки" с применением единственного показателя "деловая репутация участника закупки", что, по мнению Общества, нарушает положения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ).

По результатам рассмотрения жалобы Ленинградским УФАС принято решение от 13.12.2018 по делу № 1578-03-10613-РЗ/18, которым жалоба Общества признана обоснованной; в действиях Заказчика (Учреждение) и Уполномоченного органа (Администрации) установлены нарушения части 2 статьи 8, части 3 статьи 24, пункта 9 части 1 статьи 50 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе. Управлением также выдано предписание от 13.12.2018 по названному делу об устранении выявленных нарушений путем отмены составленных в ходе закупки протоколов, приведения конкурсной документации в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ, размещения соответствующей (исправленной) документации в Единой информационной системе и назначения и размещения новых дат окончания срока подачи заявок, вскрытия конвертов, рассмотрения и оценки заявок.

Не согласившись с указанными решением и предписанием Управления, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив доводы сторон, суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленных Администрацией требований в связи со следующим.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Закон № 44-ФЗ регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.

При этом в силу положений части 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В силу части 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Частью 2 названной статьи предусмотрено, что к конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) относятся, в том числе, конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс).

Под конкурсом с ограниченным участием понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса и конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования и победитель такого конкурса определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор (часть 1 статьи 56 Закона № 44-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 56 Закона № 44-ФЗ при проведении конкурса с ограниченным участием применяются положения Закона № 44-ФЗ о проведении открытого конкурса с учетом особенностей, определенных названной статьей.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 50 Закона № 44-ФЗ конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с Законом № 44-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 32 Закона № 44-ФЗ, для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: 1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 8 статьи 32 Закона № 44-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1085 утверждены Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Правила), в пункте 3 которых закреплено, что оценка - это процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

Подпунктом «б» пункта 4 Правил оценки установлено, что для проведения оценки заказчик в документации о закупке устанавливает стоимостные и нестоимостные критерии оценки.

К нестоимостным критериям оценки относится, в том числе, квалификация участников закупки, наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки (пункт 10 Правил).

В пункте 11 Правил указано, что для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 данных Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения. Для оценки заявок (предложений) по нестоимостным критериям оценки (показателям) заказчик вправе устанавливать предельно необходимое минимальное или максимальное количественное значение качественных, функциональных, экологических и квалификационных характеристик, которые подлежат оценке в рамках указанных критериев. В этом случае при оценке заявок (предложений) по таким критериям (показателям) участникам закупки, сделавшим предложение, соответствующее такому значению, или лучшее предложение, присваивается 100 баллов. Значимость критериев оценки должна устанавливаться в зависимости от закупаемых товаров, работ, услуг в соответствии с предельными величинами значимости критериев оценки согласно приложению.

В силу пункта 27 Правил оценки показателями критерия оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" могут быть: квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг (а); опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема (б); обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг (в); обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами (г); деловая репутация участника закупки (д).

Согласно пункту 28 Правил оценка заявок (предложений) по нестоимостному критерию оценки производится в случае установления в документации о закупке в соответствии с пунктом 10 Правил показателей, раскрывающих содержание соответствующего критерия оценки, с указанием (при необходимости) предельно необходимого заказчику минимального или максимального значения, предусмотренного абзацем вторым пункта 11 Правил.

В данном случае Управлением установлено и из материалов дела следует, что согласно пункту 12.9 раздела II Конкурсной документации предусмотрено два критерия оценки:

- «цена контракта» - значимость критерия 60%,

- «квалификация участника закупки, в том числе наличие у них трудовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации» (далее – «квалификация участника закупки») – значимость критерия 40 %.

При этом нестоимостной критерий оценки «квалификация участника закупки» определяется единственным показателем «деловая репутация участника закупки»; значимость показателя 100 %.

Данный показатель оценки разделен в Конкурсной документации на два самостоятельных фактора оценки, раскрывающих показатель, каждому из которых присвоен коэффициент весомости.

Фактор 1.1 – «деловая репутация участника закупки, выраженная в сроке присутствия участника конкурса на рынке организации питания, с момента его государственной регистрации, с учетом правопреемства» (единица измерения - год) (далее – «срок присутствия на рынке»). Коэффициент весомости фактора 0,7.

Фактор 1.2 – «деловая репутация участника закупки, выраженная в количестве исполненных контрактов (договоров) на организацию питания в образовательных учреждениях». Коэффициент весомости фактора 0.3.

По условиям Конкурсной документации фактор 1.1. «срок присутствия на рынке» оценивается по формуле, содержащейся в документации.

В подтверждение соответствию фактору 1.1 участнику закупки предлагается представить следующие документы: копию свидетельства о государственной регистрации, копию свидетельства о постановке на налоговый учет, копию баланса за каждый год указанного участником в заявке периода; копию договора/контракта на организацию питания за каждый год указанного участником в заявке периода, документы, позволяющие достоверно определить правопреемственность (в случае, если такая присутствует), иные документы по усмотрению участника конкурса. Комиссия учитывает каждый год присутствия участника конкурса на рынке организации питания, подтвержденный указанными документами. В отсутствие копии баланса на каждый год из указанного участником в заявке периода или копии контракта/договора на организацию питания на каждый год из указанного в заявке участником периода, конкурсная комиссия не засчитывает данный год при расчете баллов для данного участника.

По условиям Конкурсной документации фактор 1.2. «деловая репутация участника закупки, выраженная в количестве исполненных контрактов (договоров) на организацию питания в образовательных учреждениях» также оценивается по формуле, содержащейся в документации.

В рамках фактора 1.2 оценивается количество контрактов (договоров) на оказание услуг по организации питания в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, срок оказания услуг по которым начинается не ранее 01.01.2015 и заканчивается не позднее 31.12.2017, информация о которых включена в реестр контрактов (договоров), заключенных заказчиками, по результатам которого исполнитель получил от заказчика, указанного в контракте (договоре), благодарственное письмо, отзыв или рекомендацию. При этом такие контракты (договоры) должны быть исполнены без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней).

Для подтверждения наличия у участника конкурса данного фактора участник заполняет форму 5 раздела III конкурсной документации и предоставляет положительный отзыв, благодарственное письмо или рекомендацию о работе участника закупки, с приложением копии контракта (договора) со всеми приложениями, дополнениями, изменениями и документа (документов) о приемке поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги, предусмотренных контрактом (договором).

В части 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ установлен принцип обеспечения конкуренции, согласно которому конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной, в том числе неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий оказания услуг.

Проанализировав вышеуказанные положения Конкурсной документации, установленную заказчиком в документации систему оценки заявок по показателю «деловая репутация участника закупки» нестоимостного критерия «квалификация участника закупки» с учетом приведенных правовых норм, суд находит правомерными выводы антимонопольного органа о том, что порядок оценки заявок по спорному показателю заказчиком должным образом не установлен.

Как обоснованно отмечено Управлением в оспариваемом решении, из установленного Конкурсной документацией порядка оценки следует, что участник должен представить копию договора/контракта на организацию питания, между тем, требование о представлении документов, подтверждающих исполнение договора/контракта, не предъявлено. В отсутствие такого указания предмет оценки фактически сводится только к проверке регистрационных документов участника и его баланса. В отсутствие четкого списка документов, которые должен представить участник в подтверждение своей деловой репутации в части срока присутствия на рынке, в том числе уточнения, какой баланс должен быть представлен в составе заявки - бухгалтерский, активов и пассивов, движения капиталов или доходов и расходов, указанный предмет оценки в отрыве от оценки иных факторов, определяющих деловую активность участника, сводится исключительно к определению момента создания хозяйствующего субъекта.

В данном случае фактор оценки «срок присутствия на рынке» в рамках показателя «деловая репутация участника закупки» предоставляет необоснованное преимущество участникам закупки, которые ранее начали осуществлять деятельность по организации питания вне зависимости от их деловой репутации, подтвержденной соответствующими отзывами, благодарственными письмами. и, более того, вне зависимости от применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней). Значимость данного фактора оценки существенно преобладает перед другим фактором оценки по данному показателю и составляет 0,7.

Из системы оценки, установленной в Конкурсной документации, усматривается, что в случае одинаковых условий, представленных участниками по фактору 1.2, имеющему коэффициент весомости 0,3, максимальное количество баллов по показателю "деловая репутация" в целом получит организация, созданная в более ранний срок, поскольку вес фактора 1.1 существенно преобладает перед другим фактором оценки по данному показателю и составляет 0,7. Из указанной системы оценки не усматривается какие конкретно улучшенные условия предполагает выявить заказчик.

При рассмотрении дела антимонопольным органом заказчик пояснил, что, устанавливая фактор 1.1, руководствовался ГОСТ Р 66.0.01-2017 «Национальный стандарт Российской Федерации. Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Общие положения, требования и руководящие принципы». Между тем, как правомерно отмечено Управлением, для оценки опыта и деловой репутации в указанном стандарте предусмотрена многофакторная модель, из которых заказчиком применены только два указанные выше фактора, в которых нарушена пропорциональная значимость их величин.

С учетом анализа приведенных положений Конкурсной документации и перечня представляемых документов по каждому фактору оценки суд соглашается с позицией Управления о том, что фактор 1.1 необоснованно дает преимущество тем участникам закупки, которые раньше начали осуществлять деятельность по организации питания вне зависимости от их профессиональных способностей и успехов; более успешные участники закупки (исполнившие большее число контрактов/договоров), несмотря на наличие множества благодарственных писем, не могут быть оценены выше того участника, который формально раньше начал работать в данной сфере.

При этом как обоснованно указано Управлением, поскольку в системе оценки присутствует только один неценовой критерий «деловая репутация участника закупки», в свою очередь разделенный на два фактора, значимость веса которых непропорциональна, установление разницы в весе между этими факторами в 2,5 раза приводит к ограничению конкуренции и сокращению числа участников закупки.

Учитывая изложенное, суд соглашается с выводами Ленинградского УФАС о том, что предусмотренная заказчиком система оценки не способствует выявлению лучших условий исполнения контрактов, что не соответствует понятию конкурса, закрепленного в части 3 статьи 24 Закона № 44-ФЗ.

При таких обстоятельствах Управление обоснованно констатировало нарушение Заказчиком и Уполномоченным органом положений части 2 статьи 8, части 3 статьи 24, пункта 9 части 1 статьи 50 Закона № 44-ФЗ, выразившееся в ненадлежащем установлении критериев оценки заявок на участие в конкурсе.

Суд не усматривает предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ оснований для признания недействительными вынесенных Ленинградским УФАС решения и предписания от 13.12.2018 по делу № 1578-03-10613-РЗ/18.

При таких обстоятельствах, оснований для удовлетворения заявленных Администрацией требований не имеется.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

В удовлетворении заявленных Администрацией Волховского муниципального района Ленинградской области требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Денисюк М.И.