Решение от 8 сентября 2017 г. по делу № А60-37561/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

620075 г. Екатеринбург, ул. Шарташская, д.4,

www.ekaterinburg.arbitr.ru e-mail: info@ekaterinburg.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А60-37561/2017
08 сентября 2017 года
г. Екатеринбург



Резолютивная часть решения объявлена 04 сентября 2017 года

Полный текст решения изготовлен 08 сентября 2017 года


Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи С.П. Воронина при ведении протокола судебного заседания помощником судьи С.Н.Глубоковских рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению

Главного управления лесами Челябинской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Департаменту лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным предписания

при участии в судебном заседании

от заявителя: ФИО1, представитель по доверенности от 03.03.2017 № 645, ФИО2, представитель по доверенности от 30.12.2016 № 9137;

от заинтересованного лица: ФИО3, представитель по доверенности от 21.03.2017 № 14, ФИО4, представитель по доверенности от 21.03.2017 № 25, ФИО5, представитель по доверенности от 31.03.2017 № 27.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду, ходатайств не заявлено.

Главное управление лесами Челябинской области обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу от 17.03.2017 № 3/3-отр об устранении выявленных нарушений.

По мнению заявителя, содержащееся в предписании требование о внесении изменений в планы тушения лесных пожаров на территории лесничеств Челябинской области в части определения необходимого количества лесопожарных формирований в зависимости от уровня пожарной опасности в режимах повседневной готовности, повышенной активности и чрезвычайной ситуации, порядка маневрирования лесопожарных формирований, сведений о территориях, где имеется в пожароопасный период угроза переходов лесных пожаров на земли иных категорий, информацию о мероприятиях, направленных на недопущение переходов лесных пожаров на объекты экономики и жизнедеятельности, объекты с экологической ценностью, месторасположение проведения мероприятий по противопожарному обустройству переходов лесных пожаров на земли иных категорий, информацию о территориях, прилегающих к лесу по внешней и внутренней границе, которые в период со дня схода снежного покрова до установления дождливой погоды подлежат очистке, являются неправомерными, поскольку все указанные мероприятия уже содержатся в планах, либо не подлежат включению в планы тушения пожаров в Челябинской области, и что эти планы полностью соответствуют утвержденным формам и имеют необходимое содержание.

Заявитель полагает неправомерным требование Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу по укомлектованию штатной численности Региональной диспетчерской службы для обеспечения круглосуточного режима работы на круглогодичной основе, по укомплектованию штатной численности работников по тушению пожаров пожарно-химических станций и их укомплектование противопожарным оборудованием и инвентарем в соответствии с нормативами, пояснив, что диспетчерская служба и пожарно-химические станции укомплектованы личным составом, их неукомлектование до начала пожароопасного сезона не может быть признано нарушением.

Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу доводы заявителя не признает, полагая обоснованным требование о включение в сводный план тушения пожаров указанных в предписании мероприятий, предусмотренных нормативными правовыми актами и направленными на обеспечение безопасности территории Челябинской области и предотвращение пожаров.

Рассмотрев материалы дела, суд



УСТАНОВИЛ:

Комиссией Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу на основании приказа Департамента от 01.03.2017 № 55 в период с 03.03.2017 по 07.03.2017 проведена внеплановая выездная проверка исполнения Главным управлением лесами Челябинской области переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.

В ходе проверки Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу сделан вывод о том, что Главным управлением лесами Челябинской области в нарушение требований статьи 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации и Правил разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2011 № 377, в планах тушения лесных пожаров не установлены: порядок маневрирования лесопожарных формирований; мероприятия по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров, направленных на недопущение распространения пожаров, возникших на землях населенных пунктов, землях сельскохозяйственного назначения и землях иных категорий, в леса; мероприятия по противопожарному обустройству лесов на землях иных категорий; что на момент проверки не укомплектована штатная численность Региональной диспетчерской службы для обеспечения круглосуточного режима работы на круглогодичной основе (акт проверки от 07.03.2017 № 03-отр).

По результатам проверки Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу в адрес Главного управления лесами направлено предписание от 05.05.2017 № 2/2-отр об устранении выявленных нарушений, которым предписано:

1) внести изменения в планы тушения лесных пожаров на территории лесничеств Свердловской области в соответствии с установленными требованиями законодательства, в том числе:

- сведения о пунктах сосредоточения противопожарного инвентаря;

- необходимое количество лесопожарных формирований, их сотрудников, снаряжения, инвентаря, техники и оборудования в зависимости от уровня пожарной опасности (I, II, III, IV, V) в режимах повседневной готовности и чрезвычайной ситуации с учетом местных условий;

- порядок маневрирования лесопожарных формирований (численность направляемых пожарных команд, состав и наименование пожарной техники, снаряжения и инвентаря в зависимости от уровня пожарной опасности (I, II, III, IV, V) в режимах повседневной готовности и чрезвычайной ситуации с учетом местных условий);

- сведения о территориях, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода лесных пожаров на земли населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, обороны и безопасности, иного специального назначения, запаса;

- информацию о конкретных мероприятиях, в том числе, на карте-схеме по противопожарному обустройству, которые требуют выполнения по недопущению переходов лесных пожаров на объекты экономики и жизнедеятельности, объекты экологической ценности (линии электропередач, дороги (автомобильные, железные);

- месторасположение проведения мероприятий по противопожарному обустройству по недопущению перехода лесных пожаров на земли населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, обороны и безопасности, иного специального назначения, запаса;

- информацию о территориях, прилегающих к лесу по внешней и внутренней границе лесничества, которые в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова очищают от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса, либо отделяют лес противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метра или иным противопожарным барьером; информацию об ответственных за выполнение вышеуказанных мер на данных территориях;

- информацию о территории, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода пожаров от населенных пунктов, земель сельскохозяйственного и земель иных категорий (промышленности, транспорта, обороны и безопасности, иного специального назначения, запаса) в леса, в том числе, расположенные на землях лесного фонда;

- конкретные мероприятия по противопожарному обустройству, которые требуют выполнения для предотвращения перехода пожаров от населенных пунктов, земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий (промышленности, транспорта, обороны и безопасности, иного специального назначения, запаса) в леса, в том числе расположенные на землях лесного фонда;

2) обеспечить укомплектование штатной численности Региональной диспетчерской службы, созданной при ОСБУ «Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области для обеспечения круглосуточного режима работы РДС с соблюдением требований Трудового кодекса Российской Федерации;

3) обеспечить укомплектование штатной численности работников по тушению лесных пожаров пожарно-технических станций, закрепленных за ОСБУ «Центр пожаротушения и охраны лесов Челябинской области» и ЧОБУ лесничеств;

4) обеспечить укомплектование пожарно-химических станций, закрепленных за ОСБУ «Центр пожаротушения и охраны лесов Челябинской области» и ЧОБУ лесничеств, противопожарным оборудованием и инвентарем в соответствии с нормативом.

Главному управлению лесами Челябинской области предписано также по истечении 5 дней со дня истечения установленных в предписании сроков исполнения соответствующих пунктов предписания представить в Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу информацию и документы, подтверждающие исполнение предписания (пунктов предписания).

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности об оспаривании затрагивающих права и иные законные интересы заявителя ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностных лиц.

Из материалов дела следует, что внеплановая выездная проверка исполнения Главным управлением лесами Челябинской области переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений проведена Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу при осуществлении лесного надзора.

Согласно части 1 статьи 96 Лесного кодекса Российской Федерации под федеральным государственным лесным надзором (лесной охраной) понимается, в том числе, деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, проведения мероприятий по контролю в лесах, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Федеральный государственный лесной надзор осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению федерального государственного лесного надзора согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Такой порядок установлен Положением об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2007 № 394, в силу пункта 8 которого при реализации надзорных полномочий должностные лица органов исполнительной власти имеют право давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки, а за неисполнение этих предписаний установлена административная ответственность.

Охрана лесов, в том числе тушение лесных пожаров, а также защита, воспроизводство на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях относятся к государственным полномочиям Российской Федерации, переданным субъектам Российской Федерации (пункт 4 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации).

При этом, в силу части 3 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.

Таким образом, настоящий спор о правомерности предписания федерального органа лесного надзора о надлежащей организации реализации переданных субъекту Российской Федерации полномочий и исполнения государственным органом субъекта Российской Федерации обязанностей по охране лесов и их противопожарному обустройству, финансируемых за счет бюджетных, является возникшим из административных и иных публичных правоотношений экономическим спором, который подлежит рассмотрению по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Отношения в области лесопользования урегулированы Лесным кодексом Российской Федерации, статьей 1 которого установлены основные принципы лесного законодательства, в том числе обеспечение охраны и защиты лесов.

Частью 1 статьи 51 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что леса подлежат охране от пожаров, при этом в зависимости от экономического и экологического значения лесов, а также социально-экономического развития территорий и природной пожарной опасности лесов выделяются зоны охраны лесов от пожаров различными способами (с использованием наземных, авиационных или космических средств) (лесопожарное зонирование) (часть 2 статьи 51).

Охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах (часть 4 статьи 51), а в соответствии с частью 7 статьи 51 Лесного кодекса Российской Федерации охрана и защита лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Частью 1 статьи 52 Лесного кодекса предусмотрено, что меры пожарной безопасности в лесах включают в себя предупреждение лесных пожаров; мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров; разработку и утверждение планов тушения лесных пожаров; иные меры пожарной безопасности в лесах.

В соответствии с положениями статьи 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации органы государственной власти в пределах своих полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 83 настоящего Кодекса, разрабатывают планы тушения лесных пожаров, устанавливающие:

1) перечень и состав лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на соответствующей территории, порядок привлечения и использования таких средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;

2) перечень сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров, и порядок привлечения таких сил и средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;

3) мероприятия по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров;

4) меры по созданию резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, транспортных средств и горюче-смазочных материалов;

5) иные мероприятия (часть 1 статьи 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации).

В силу части 4 статьи 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации порядок разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его форма, порядок разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации, его форма и нормативы обеспеченности субъекта Российской Федерации лесопожарными формированиями, пожарной техникой и оборудованием, противопожарным снаряжением и инвентарем, иными средствами предупреждения и тушения лесных пожаров устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2011 № 377 установлены Правила разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его формы (далее - Правила № 377), согласно пункту 2 которых планы разрабатываются и утверждаются, в том числе, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им полномочия в области лесных отношений, - в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 5 Правил № 377 установлено, что план состоит из текстовой и графической частей, а согласно пункту 6 текстовой части плана содержится общая характеристика лесов на территории лесничества (лесопарка), информация о мерах противопожарного обустройства лесов, об организации мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров. При этом в плане устанавливаются:

а) перечень и состав лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на соответствующей территории, порядок привлечения и использования таких средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;

б) перечень сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров, и порядок привлечения таких сил и средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;

в) мероприятия по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров;

г) меры по созданию резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, транспортных средств и горюче-смазочных материалов;

д) иные мероприятия, определяемые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, указанными в пункте 2 настоящих Правил, с учетом правил пожарной безопасности в лесах.

Графическая часть плана состоит из карт-схем противопожарного обустройства лесов, маршрутов наземного патрулирования лесов и авиационного патрулирования лесов, при этом в картах-схемах отображаются границы муниципальных образований, лесничеств (лесопарков), участковых лесничеств, лесных кварталов, а также местоположение линейных объектов и населенных пунктов; на картах-схемах противопожарного обустройства отмечается также месторасположение имеющихся и планируемых объектов противопожарного обустройства, предусмотренных частью 2 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации, а также объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры (пункт 7 Правил № 377).

Пунктом 3 Правил № 377 предусмотрено, что методические указания по заполнению такой формы определяются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Методические указания, утвержденные приказом Минприроды России от 16.12.2013 № 591, предусматривают, что в плане указывается общая характеристика лесов на территории лесничества (лесопарка), включая особенности пожарной опасности лесов на территории лесничества (лесопарка), влияющие на условия организации охраны лесов от пожаров (пункт 3); лесные дороги, которые могут использоваться для охраны лесов от пожаров (пункт 7); существующие посадочные площадки и аэродромы (также вертодромы, гидроаэродромы), отвечающие соответствующим требованиям (пункт 8); просеки, противопожарные разрывы, противопожарные минерализованные полосы, пригодные к применению в пожароопасный период, а также существующие объекты, способные выполнять функциональные задачи в пожароопасный период (пункт 9); приводятся расчетные потребности сил и средств лесопожарных формирований с учетом местных условий и данных о численности работников, комплектности оснащения лесопожарных формирований (пункт 19).

Планы тушения лесных пожаров включаются в сводный план тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации, который утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 3 статьи 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации).

Правила разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации (далее – Правила № 378) утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2011 № 378, при этом пунктом 2 Правил № 378 установлено, что сводный план разрабатывается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные Российской Федерацией полномочия в области лесных отношений, на основании планов тушения лесных пожаров в лесничествах (лесопарках), расположенных на территории субъекта Российской Федерации.

Как следует из акта проверки от 07.03.2017, на территории Челябинской области разработаны 22 плана тушения лесных пожаров лесничеств Челябинской области на 2017 год, на основании которых разработан Сводный план тушения лесов на территории Челябинской области.

Вместе с тем, Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу установлено, что планы тушения лесных пожаров в Челябинской области не соответствуют требованиям действующего законодательства, о чем Департамент заключениями от 16.02.2017, от 21.02.2017 информировал Управление.

Внеплановой проверкой, проведенной в целях проверки готовности Челябинской области к пожароопасному сезону, установлено, что планы тушения лесных пожаров, входящие в состав Сводного плана, не соответствуют требованиям действующего законодательства, что в них отсутствуют сведения о мерах по противопожарному обустройству населенных пунктов (количество 256), объектов экономики и инфраструктур (51 садово-огородническое и дачное объединение, 134 объекта экономики, 51 учреждение отдыха, оздоровления и занятости, а также линейные объекты (нефтепроводы, газопроводы, дороги, ЛЭП и др.); в проекте сводного плана тушения лесных пожаров на территории Челябинской области представлены мероприятия по опашке муниципальных районов и объектов экономики в целом, без конкретизации места проведения мероприятий).

Помимо этого, в планах отсутствуют сведения о мероприятиях по охране земель, имеющих общую границу с лесничествами, лесопарками; отсутствуют сведения об учреждениях, организациях, иных юридических лицах независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, крестьянских (фермерских) хозяйствах, общественных объединениях, индивидуальных предпринимателях, должностных лицах, гражданах Российской Федерации, иностранных граждан, лицах без гражданства, владеющих, пользующихся и (или) распоряжающихся территорией в лесах, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, землях запаса, землях промышленности, энергетики, транспорта, иного специального назначения и осуществляющих на указанных территориях меры пожарной безопасности.

В акте проверки указано также на отсутствие в планах сведений о мерах по недопущению распространения лесных пожаров на земли сельскохозяйственного назначения, земли запаса, земли промышленности, энергетики, транспорта, земли обороны и безопасности, иного специального назначения; сведений о мерах по недопущению возникновения лесных пожаров из-за пожаров, возникших на землях населенных пунктов и землях иных категорий; отсутствие перечня и состава лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, которые могут быть привлечены к тушению пожаров в лесах в условиях повседневной деятельности и повышенной готовности на землях населенных пунктов, землях сельскохозяйственного назначения, землях запаса, землях промышленности, энергетики, транспорта, иного специального назначения, перечень и состав лесопожарных формирований иных ведомств (организации, ответственные за линейные объекты, РЖД, и т.д.), которые могут быть привлечены к тушению лесных пожаров в зависимости от уровня пожарной опасности в лесах в режимах повседневной деятельности, повышенной готовности и чрезвычайной ситуации на землях населенных пунктов, землях сельскохозяйственного назначения, землях запаса, землях промышленности, энергетики, транспорта, иного специального назначения.

Вместе с тем, необходимость включения данных сведений и мероприятий в планы тушения лесных пожаров и сводный план тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации прямо установлена подпунктом «г» пункта 2, подпунктами «б», «г» и «ж» пункта 5 Правил № 378, пунктами 1-2 раздела V Правил № 377.

В связи с этим подлежат отклонению доводы заявителя о неправомерности требования включить в состав планов тушения лесных пожаров определение порядка маневрирования лесопожарных формирований, мероприятий по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров, направленных на недопущение распространения пожаров, возникших на землях различных иных категорий, не относящимся к землям лесного фонда, в леса, мероприятия по противопожарному обустройству лесов на землях иных категорий.

Как установлено пунктом 2 Правил № 378, сводный план тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации разрабатывается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные Российской Федерацией полномочия в области лесных отношений, на основании планов тушения лесных пожаров в лесничествах (лесопарках), расположенных на территории субъекта Российской Федерации, в целях оптимизации определения мест размещения и привлечения лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации; повышения эффективности привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований для тушения лесных пожаров; координации мероприятий по тушению лесных пожаров, возникающих на землях лесного фонда и землях иных категорий; недопущения распространения лесных пожаров на земли населенных пунктов и земли иных категорий, а также недопущения возникновения лесных пожаров из-за пожаров, возникших на землях населенных пунктов и землях иных категорий, что невозможно реализовать без включения в планы соответствующих мероприятий и сведений.

Обязательность планирования и учета в составе планов мер по охране земель и земельных участков, имеющих общую границу с лесничествами и лесопарками, а также меры по противопожарному обустройству населенных пунктов, объектов экономики и инфраструктуры, расположенных на таких землях и земельных участках (подпункта «а» пункта 5 Правил № 378, перечня и составов лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, порядок привлечения и использования таких средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах (подпункт «б» пункта 5 этих Правил); перечня сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, сил и средств, которые могут быть привлечены для борьбы с лесными пожарами, иных юридических лиц, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров, и порядок привлечения таких сил и средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах (подпункт «в» пункта 5 Правил № 378) имеют особое значение для достижения целей борьбы с лесными пожарами, а также для координации и взаимодействия различных государственных органов, органом местного самоуправления, которые осуществляются, в том числе, на основании планов тушения лесных пожаров (пункт 8 постановления Правительства РФ от 17.05.2011 № 376 «О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие лесных пожаров»).

Статья 18 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности относит, в том числе, организацию тушения пожаров, что предполагает необходимость организации и межведомственного взаимодействий, определения порядка маневрирования лесопожарных формирований, учета сил и средств поднадзорных Главному управлению лесами Челябинской области органов и организаций, а также юридических лиц, которые могут быть привлечены для борьбы с лесными пожарами, что должно быть в обязательном порядке учтено в планах тушения лесных пожаров.

Подлежит отклонению и довод заявителя о том, что установление численности пожарных команд, состава пожарной техники и оборудования не поставлено в зависимость от уровня пожарной опасности и различных режимов.

В силу части 2 статьи 53 Лесного кодекса Российской Федерации устанавливаются классификация природной пожарной опасности лесов и классификация пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды; Приказом Рослесхоза от 05.07.2011 № 287 утверждены классы природной пожарной опасности лесов от I до V в зависимости от объектов загорания, видов пожаров, условий и продолжительности периода их возможного возникновения и распространения.

Учитывая, что для тушения лесных пожаров различных классов необходимо привлечение различных сил и средств, подпунктом 2 части 1 статьи 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что учитываемый в планах тушения пожаров перечень сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров, и порядок привлечения таких сил и средств, определяется в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах; аналогичные положения содержатся также и в пункте 5 Правил № 377.

Помимо этого, в силу подпункта «д» пункта 5 Правил № 377, в планы тушения пожаров включаются и иные мероприятия, определяемые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, указанными в пункте 2 настоящих Правил, с учетом правил пожарной безопасности в лесах, в том числе, такие меры пожарной безопасности в лесах, как предупреждение лесных пожаров (противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров) и мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров

В соответствии с частью 1 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации предупреждение лесных пожаров включает в себя противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров и включают в себя: 1) строительство, реконструкцию и эксплуатацию лесных дорог, предназначенных для охраны лесов от пожаров; 2) строительство, реконструкцию и эксплуатацию посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов; 3) прокладку просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос; 4) строительство, реконструкцию и эксплуатацию пожарных наблюдательных пунктов (вышек, мачт, павильонов и других наблюдательных пунктов), пунктов сосредоточения противопожарного инвентаря; 5) устройство пожарных водоемов и подъездов к источникам противопожарного водоснабжения; 6) проведение работ по гидромелиорации; 7) снижение природной пожарной опасности лесов путем регулирования породного состава лесных насаждений и проведения санитарно-оздоровительных мероприятий; 8) проведение профилактического контролируемого противопожарного выжигания хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов.

В соответствии с пунктом 25 Методических указаний по заполнению форм плана тушения лесных пожаров, утвержденных Приказом Минприроды России от 16.12.2013 № 591, в пункте 4 раздела V Плана указываются мероприятия, которые требуют выполнения по отношению к территориям, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода лесных пожаров на земли населенных пунктов, объекты экономики и жизнедеятельности, объекты с экологической ценностью, расположенные на землях иных категорий.

Учитывая, что в период аномальных климатических явлений и с возникновением в этой связи крупных лесных и ландшафтных пожаров создаются предпосылки перехода такого рода пожаров на населенные пункты, на земли иных категорий и, наоборот, распространения (переходы) пожаров на землях иных категорий на участки лесного фонда, включение указанных мероприятий полностью отвечает целям планирования мероприятий по тушению пожаров на территории Российской Федерации.

Сравнив объемы мероприятий, предусмотренных планами тушения лесных пожаров, подлежащих включению в сводный план тушения пожаров на территории Челябинской области, с объемами обязательных мероприятий, предусмотренных соответствующими нормативными актами, Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу пришел к обоснованному выводу о том, что разработанные и утвержденные Главным управлением лесами Челябинской области планы тушения лесных пожаров на территории лесничеств не учитывают приведенные выше требований, соблюдение которых (наличие в сводном плане) является критерием определения готовности субъекта Российской Федерации к пожароопасному сезону.

Таким образом, требование предписания Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу от 17.03.2017 № 3/3-отр о внесении изменений в планы тушения лесных пожаров на территории лесничеств Челябинской области в соответствии с установленными требованиями законодательства является обоснованным.

Проверкой Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу обеспечения на территории Челябинской области специализированной круглосуточной диспетчерской службы органа установлено, что приказом Главного управления лесами Челябинской области от 17.02.2011 № 89 в целях повышения эффективности взаимодействия органов управления, служб и ведомств по предупреждению и ликвидации загораний в лесном фонде, улучшения информационного обеспечения при тушении лесных пожаров, предотвращению угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций при ОБУ «Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области» создан Региональный пункт диспетчерского управления, переименованный впоследствии в Региональную диспетчерскую службу (РДС).

В соответствии с Положением о РДС, утвержденным приказом руководителя ОБУ «Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области» от 23.01.2017 № 3, РДС функционирует в круглосуточном режиме, для обеспечения чего в штатном расписании РДС предусмотрено 4 единицы диспетчеров, общая численность РДС – 10 человек.

Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу установлено, что на момент проверки в РДС Челябинской области работает 2 диспетчера, общая численность штата РДС укомплектована на 60% и составляет 6 человек, а круглосуточная работа РДС обеспечивается иными сотрудниками ОБУ «Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области» режиме на круглогодичной основе».

Возражая против данного вывода и соответствующего требования в предписании от 05.05.2017 № 2/2-отр, Департамент лесного хозяйства Свердловской области пояснил, что отсутствующие на момент проверки 2 единицы сезонных диспетчеров принимаются на работу с 01 апреля каждого календарного года и обеспечивают работу региональной диспетчерской службы в круглосуточном режиме в пожароопасный сезон, а обеспечение приема звонков в ночное время на единый номер «Прямой линии лесной охраны» межсезонье возложено на сторожей с отражением этой обязанности в трудовых договорах.

Создание уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, специализированных региональных диспетчерских служб как одной из форм осуществления контроля за пожарной опасностью в лесах и лесных пожарах, предусмотрено, в том числе, постановлением Правительства Российской Федерации от 18.08.2011 № 687 «Об утверждении Правил осуществления контроля за достоверностью сведений о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах», а также Методическими указаниями по вопросам организации и функционирования специализированных диспетчерских служб органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области лесных отношений, утвержденных Приказом Рослесхоза от 28.05.2012 № 2012 № 218 (далее – Методические указания по вопросам РДС).

В соответствии с этими Методическими указаниями, рекомендованными к руководству органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений, предполагается создание и функционирование специализированной диспетчерской службы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области лесных отношений, состоящей из двух уровней, в том числе, региональные диспетчерские службы лесного хозяйства, создаваемые органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений, и диспетчерские службы лесничеств, создаваемые специализированными государственными бюджетными и автономными учреждениями и организациями, выполняющими работы по охране лесов от пожаров, от загрязнения и иных негативных воздействий, а также вредных организмов и осуществлению иных мер пожарной безопасности в лесах.

Задачами Региональных диспетчерских служб лесного хозяйства являются: прием и учет сообщений о лесных пожарах, а также оповещение населения и противопожарных служб о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах; прием и учет информации о захламлении, загрязнении (в том числе радиоактивными веществами) и иных негативных воздействиях, а также об очагах вредных организмов на землях лесного фонда и землях иных категорий, на которых располагаются леса; прием и учет информации о действиях, создающих угрозу нарушения лесного законодательства; координация работ по охране лесов от пожаров; информационно-аналитическое обеспечение мероприятий по охране и защите лесов и предупреждению нарушений лесного законодательства (пункт 2.1 Методических указаний по вопросам РДС).

Пунктом 3.1 Методических указаний по вопросам РДС установлено, что прием сообщений от граждан и юридических лиц осуществляется по «Прямой линии лесной охраны» 8-800-100-94-00, или по телефонам Региональных диспетчерских служб лесного хозяйства, предусмотрены также требования к организации работы службы приема сообщений от граждан и юридических лиц выполняются следующие требования, а также действия оператора при поступлении звонка с обращением (сообщением).

Как указано выше, в Челябинской области создана Региональная диспетчерская служба, задачами которой, в том числе, является обеспечения круглосуточного режима работы на круглогодичной основе.

Поскольку не полностью укомлектованная штатная численность диспетчерской службы не обеспечивает выполнение этой задачи, соответствующее требование предписания от 17.03.2017 № 3/3-отр является правомерным, кроме того, не возлагает на Главное управление лесами Челябинской области чрезмерных обязанностей и не нарушает его права и законные интересы, поскольку такой режим функционирования РДС Челябинской области предусмотрен и актами самого государственного органа и внутренними локальными актами государственного бюджетного учреждения, при котором создана диспетчерская служба.

Ссылка заявителя на то, что по состоянию на 01.06.2017 Региональная диспетчерская служба укомплектована в полном объеме – 100% не свидетельствует о незаконности предписания, более того, указывает на обоснованность требований об обеспечении деятельности РДС и на исполнимость этих требований; указание на некомплектность штатной численности как на нарушение требований нормативных актов не нарушает права и законные интересы заявителя.

В ходе проверки комиссией Департамента установлено также, что на территории Челябинской области тушение лесных пожаров в 2017 году запланировано осуществлять силами лесничеств и специализированного ОБУ «Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области» в соответствии с доведенными государственными заданиями на площади 2641,9 тыс.га, тушение лесных пожаров на арендованной территории планируется с привлечением сил арендаторов лесных участков в соответствии с утвержденными планами тушения лесных пожаров; запланировано организовать 161 мобильную группу пожаротушения с общей численностью 805 человек.

В состав лесопожарных формирований Челябинской области входят 4 пожарно-химических станции 2 типа, 13 пожарно-химических станций 2 типа и 27 пожарно-химических станций 1 типа, организованных при лесничествах и ОБУ «Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области», а также 19 ПХС арендаторов лесных участков; общая численность лесопожарных формирований составляет 1408 человек, в том числе, лесничества и ОБУ «Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области» - 719 человек.

Комиссией установлено, что на момент проведения проверки (март 2017 года), т.е. за месяц до начала пожароопасного периода, подготовлено к работе лишь 55 % пожарно-химических станций об их общего числа, штатная численность ПХС укомлектована лишь на 26%, тогда как готовность их должна быть обеспечена до начала пожароопасного периода, более того, установлено, что команды пожаротушения формируются только на пожароопасный период, а не как постоянные (круглогодичные) формирования; готовность автотракторной техники составляет 68%, готовность оборудования и инвентаря – 73%.

Положением о пожарно-химических станциях, утвержденным в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О пожарной безопасности», Правилами пожарной безопасности в лесах Российской Федерации, а также в целях повышения эффективности охраны лесов от пожаров Приказом Рослесхоза от 19.12.1997 № 169 «Об утверждении типового положения о пожарно-химических станциях» предусмотрено, что пожарно-химические станции (ПХС) являются специализированными структурными подразделениями, организуемыми в лесхозах, в том числе лесхозах - техникумах, опытных и других специализированных лесхозах, национальных парках, государственных природных заповедниках федерального органа управления лесным хозяйством, а также лесопользователями, с целью предупреждения, своевременного обнаружения, ограничения распространения и ликвидации лесных пожаров.

Указанным актом предусмотрено, что команда ПХС комплектуется инженерно-техническими специалистами, водителями, а также рабочими лесопожарных бригад, что для ПХС сезонного функционирования комплектование должно быть закончено за две недели до начала пожароопасного сезона, а для ПХС круглогодичного функционирования, в случае необходимости, на пожароопасный сезон дополнительно формируются временные лесопожарные бригады.

Этим приказом установлено также, что перед началом пожароопасного сезона с командами ПХС, в том числе и сформированными по принципу добровольных пожарных дружин, по заранее разработанному плану проводят учения по тактике и технике тушения пожаров непосредственно в лесных условиях, а также обучение правилам безопасности труда; по завершении учений и их результатам составляется акт готовности ПХС к пожароопасному сезону.

Учитывая, что предметом внеплановой проверки Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу являлось установление готовности субъекта Российской Федерации к пожароопасному сезону 2017 года, указание в акте проверки на то, что незадолго до начала этого сезона пожарно-химические станции Челябинской области не укомплектованы штатами и необходимым оборудованием и инвентарем и указание в пунктах 3 и 4 предписания от 17.03.2017 № 3/3-отр на необходимость устранить эти нарушения (т.е. укомлектовать штатную численность ПХС и оснастить их необходимым оборудованием и инвентарем) не нарушает права и интересы заявителя как государственного органа, ответственного за подготовку и надлежащее функционирование сети наземных пожарно-химических станций на территории Челябинской области, за принятие мер в необходимом объеме по созданию материально-технической базы этих станций и укомплектованию в объеме, достаточном для обеспечения стоящих перед ПХС задач.

Доводы Главного управления лесами Челябинской области о том, что комплектация необходимой штатной численности ПХС была достигнута после проверки и до начала пожароопасного сезона, что, по мнению заявителя, свидетельствует об отсутствии в этой части нарушений, подлежат отклонению.

Как указано выше, вопросы функционирования ПХС связаны не только с укомплектованием их штатов в необходимом количестве, но и подготовка команд этих станций, обучение их тактике и технике тушения пожаров, проверки подготовки, чем достигается эффективность этих формирований и результативность их деятельности при тушении пожаров.

В связи с этим, ПХС должны быть сформированы с учетом всех этих фактом и их готовность должна быть подтверждена до начала пожароопасного периода, а в необходимых случаях – круглогодично.

Таким образом, в этой части предписание Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному также является обоснованным, и основания для удовлетворения требований заявителя отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. В удовлетворении требований отказать.

2. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

3. Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.


Судья С.П. Воронин