Постановление от 24 августа 2025 г. по делу № А40-286664/2024

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А40-286664/2024
25 августа 2025 года
г. Москва



Резолютивная часть постановления объявлена 14 августа 2025 года

Постановление изготовлено в полном объеме 25 августа 2025 года


Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Латыповой Р.Р.,                                                                   

судей Анисимовой О.В., Обарчука А.А.,

при участии в заседании:

от заявителя: Государственного казенного учреждения Краснодарского края

«Безопасный регион» - ФИО1, представитель по доверенности от 16 января 2025 года, ФИО2, представитель по доверенности от 8 апреля 2025 года;

от заинтересованного лица: Федеральной антимонопольной службы – ФИО3, представитель по доверенности от 13 декабря 2024 года;

от третьих лиц: публичного акционерного общества «Ростелеком» - извещено, представитель не явился;

ГКУ КК «ДГЗ» - извещено, представитель не явился;

Министерство ГО и ЧС Краснодарского края - извещено, представитель не явился;

общество с ограниченной ответственностью «РТС-Тендер» - извещено, представитель не явился;

публичное акционерное общество «Мегафон» - извещено, представитель не явился;

рассмотрев 14 августа 2025 года в судебном онлайн заседании кассационную жалобу

Федеральной антимонопольной службы

на решение от 13 февраля 2025 года

Арбитражного суда города Москвы

на постановление от 28 мая 2025 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу№ А40-286664/2024

по заявлению Государственного казенного учреждения Краснодарского края

«Безопасный регион»

к Федеральной антимонопольной службе

третьи лица: публичное акционерное общество «Ростелеком», ГКУ КК «ДГЗ»,

Министерство ГО и ЧС Краснодарского края, общество с ограниченной

ответственностью «РТС-Тендер», публичное акционерное общество «Мегафон»

о признании незаконными решения и предписания.

УСТАНОВИЛ:

Государственного казенного учреждения Краснодарского края «Безопасный регион» (далее - Заявитель, ГКУ КК «Безопасный регион») обратилось в арбитражный суд с заявлением к Федеральной антимонопольной службе (далее - ФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконными решения и предписания от 20 ноября 2024  года № 28/06/105-2589/2024.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены публичное акционерное общество «Ростелеком», ГКУ КК «ДГЗ», Министерство ГО и ЧС Краснодарского края, общество с ограниченной ответственностью «РТС-Тендер», публичное акционерное общество «Мегафон».

Решением Арбитражного суда города Москвы от 13 февраля 2025 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 мая 2025 года, требования удовлетворены.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, ФАС России обратилась в Арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить оспариваемые судебные акты и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Комиссия ФАС России, изучив описание объекта закупки, правомерно пришла к выводу, что формирование Заказчиком, Уполномоченным органом закупки на выполнение Работ в восьми муниципальных образованиях Краснодарского края приводит к увеличению объема выполнения Работ, начальной (максимальной) цены государственного контракта (более 1,2 млрд руб.), суммы обеспечения заявки (более 61 млн руб.), суммы обеспечения исполнения государственного контракта (более 366 млн руб.), а также цены исполненного государственного контракта (договора), представляемого участниками Конкурса в соответствии с положениями части 2.1 статьи 31 Закона о контрактной системе.

Судебное заседание проведено с использованием информационной системы «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседания) при участии представителя ГКУ КК «Безопасный регион».

В заседании кассационной инстанции представитель антимонопольного органа поддержал доводы и требования, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель ГКУ КК «Безопасный регион» возражал против удовлетворения кассационной жалобы, по доводам отзыва на нее, просил оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд своих представителей не направили, что не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

Арбитражный суд Московского округа, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, принятых арбитражными судами, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии решения и постановления, пришел к выводу о неправильном применении судами норм материального права, что привело к принятию неправильного решения. 

Как следует из установленных судами фактических обстоятельств, по итогам рассмотрения жалобы ПАО «Ростелеком» на действия уполномоченного органа - ГКУ КК «ДГЗ» (далее - уполномоченный орган), заказчика - ГКУ КК «Безопасный регион» (далее также - Учреждение, Заказчик), ООО «РТС-Тендер» (далее - Оператор электронной площадки) при проведении открытого конкурса в электронной форме на право заключения государственного контракта на выполнение работ по созданию первой очереди комплексов средств автоматизации Единых центров оперативного реагирования аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» на территории муниципальных образований Краснодарского края с интеграцией в Региональную платформу аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» Краснодарского края (номер извещения в единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС) - 0818500000824007980) (далее - Конкурс, Извещение), ФАС России вынесено решение от 20 ноября 2024 года по делу № 28/06/105-2589/2024 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

По результатам рассмотрения жалобы ПАО «Ростелеком», комиссией ФАС России жалоба ПАО «Ростелеком» признана обоснованной в части пунктов 1, 5 настоящего решения. В действиях Заказчика, Уполномоченного органа установлены нарушения пункта 12 части 1 статьи 42, пункта 1 части 2 статьи 42 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе). В качестве противоправного деяния вменено ненадлежащим образом сформировано описание объекта закупки, поскольку в рамках одной закупки выполняются работы в восьми муниципальных образованиях Краснодарского края, что ограничивает количество потенциальных участников и не соответствует принципам обеспечения конкуренции и эффективности осуществления закупки. В Извещении неправомерно установлено требование о наличии у участника закупки действующей лицензии на деятельность по технической защите конфиденциальной информации Федеральной службы по техническому и экспортному контролю (далее - Лицензия ФСТЭК России), а также о наличии лицензии Федеральной службы безопасности Российской Федерации, включающей виды работ и услуг в соответствии с утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 года № 313 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по разработке, производству, распространению шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных(криптографических) средств, выполнению работ, оказанию услуг в области шифрования информации, техническому обслуживанию шифровальных(криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)» (далее - Лицензия ФСБ России, Положение о лицензировании).

Заказчику, Уполномоченному органу, Комиссии по осуществлению закупок, Оператору электронной площадки выданы предписания об устранении выявленных нарушений Закона о контрактной системе. 

 Не согласившись с указанными решением и предписанием, ГКУ КК «Безопасный регион» обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об их оспаривании.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о незаконности оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа, поскольку в действиях заявителя отсутствует нарушение Закона о контрактной системе.

Выводы судов ошибочны, основаны на неправильном применении норм материального права.

В силу части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается, в том числе на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

Согласно статье 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии со статьей 69 и 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд производятся за счет бюджетных ассигнований (расходы бюджетов), осуществление которых согласно статье 34 БК РФ должно отвечать принципу эффективности.

Согласно статье 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В соответствии с частью 1 статьи 12 Закона о контрактной системе государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных Законом о контрактной системе, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Из совокупного толкования указанных норм следует не только необходимость удовлетворения нужд Заказчика, но и то, насколько эффективным и экономичным является такое удовлетворение.

С учетом названных положений бюджетного законодательства к числу основных принципов контрактной системы согласно статье 6, части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе относятся принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования).

Следовательно, закрепленный в статье 8 Закона о контрактной системе принцип обеспечения конкуренции (создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок), равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения Закона о контрактной системе, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований.

В соответствии с частью 2 статьи 8 Закона о контрактной системе запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено Законом о контрактной системе, должно содержать описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе.

Пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе установлено, что в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Судами установлено, что согласно Извещению объектом закупки является выполнение работ по созданию первой очереди комплексов средств автоматизации Единых центров оперативного реагирования аппаратно-программного комплекса (далее - КСА ЕЦОР АПК) «Безопасный город» на территории муниципальных образований Краснодарского края с интеграцией в Региональную платформу аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» Краснодарского края (далее - Работы).

В соответствии с пунктом 1 Описания объекта закупки выполнение работ осуществляется в следующих муниципальных образованиях Краснодарского края: г-к. Анапа, г-к. Геленджик, г. Новороссийск, г. Горячий Ключ, Ейский район, Приморско-Ахтарский район, Темрюкский район, Туапсинский район.

Кроме того, согласно таблице № 1 приложения № 1 к Описанию объекта закупки выполнение Работ в восьми муниципальных образованиях Краснодарского края осуществляется в один временной период, а именно с даты заключения государственного контракта до 10 декабря 2025 года.

Комиссией ФАС России установлено, что на каждый комплекс средств автоматизации Единых центров оперативного реагирования аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» муниципального образования разработана отдельная проектная документация, включенная в состав Извещения, что подтверждает возможность выполнения Работ в каждом самостоятельном муниципальном образовании.

Так, согласно описанию объекта (таблице 1) закупки состав и содержание Работ по созданию системы включает в себя следующий перечень работ:

1) поставка оборудования КСА ЕЦОР АПК «Безопасный город» и программное обеспечение муниципального сегмента системы видеомониторинга и видеоанализа КСА региональной платформы (далее - РП) АПК «Безопасный город» в каждое муниципальное образование из восьми - с даты подписания контракта - не позднее 13 декабря 2025 года;

2) поставка оборудования КСА ЕЦОР АПК «Безопасный город» в каждое муниципальное образование из восьми - с даты подписания контракта - не позднее 1 мая 2025 года;

3) монтаж оборудования и пусконаладка КСА ЕЦОР АПК «Безопасный город» в каждом муниципальном образовании из восьми - с даты подписания контракта -не позднее 2 июня 2025 года;

4) поставка и пусконаладка общесистемного программного обеспечения КСА ЕЦОР АПК «Безопасный город» в каждом муниципальном образовании из восьми -с даты подписания контракта - не позднее 1 июля 2025 года;

5) поставка и пусконаладка программного обеспечения муниципального сегмента системы видеомониторинга и видеоанализа КСА РП АПК «Безопасный город» в каждое муниципальное образование из восьми - с даты подписания контракта - не позднее 1 сентября 2025 года;

6) поставка специального программного обеспечения, пусконаладка специального программного обеспечения, комплексные испытания в каждом муниципальном образовании из восьми (обеспечена настройка систем КСА ЕЦОР АПК «Безопасный город», выполнено сопряжение с автоматизированными информационными системами с создаваемым КСА ЕЦОР АПК «Безопасный город», выполнена интеграция КСА ЕЦОР АПК «Безопасный город» на территории всех муниципальных образований с КСА РП АПК «Безопасный город» Краснодарского края) - с даты подписания контракта - не позднее 10 декабря 2025 года.

Таким образом, подрядчику в рамках выполнения работ необходимо выполнить полный комплекс работ от поставки оборудования до его настройки одновременно во всех восьми муниципальных образованиях.

При этом для каждого из муниципального образования, в которых проводятся Работы, определен состав оборудования и программного обеспечения   («Проектная документация»).

Вместе с тем, вопреки выводам судов первой и апелляционной инстанции о правомерном объединении перечисленных работ в одну закупку, у Заказчика не имеется препятствий для проведения закупки на выполнение работ отдельно в каждом из восьми муниципальных образованиях.

Выводы судов о необходимости синхронизирования КСА ЕЦОР АПК «Безопасный город» в восьми муниципальных образованиях с ЕЦОР АПК «Безопасный город» Краснодарского края, опровергаются положениями, приведенными в техническом проекте (Общая пояснительная записка к техническому проекту), который является приложением к Извещению.

Выводы судов о наличии значительных рисков при дроблении закупок, в связи с возможной несвоевременностью исполнения обязательств исполнителями, а также с возможной поставкой различного программного обеспечения и компонентов, что может повлечь их несовместимость и проблемы с интеграцией опровергаются в связи с тем, что, любой участник закупки, подавая заявку на участие в ней осознает риски, связанные с последствиями существенного нарушения им условий контракта и последующим включением сведений о таком участнике в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) сроком на 2 года. Кроме того, указанное Описание объекта закупки не дает Заказчику никаких гарантий надлежащего выполнения Работ по контракту, и, наоборот, вследствие его укрупнения создает препятствия для участия в закупках иных лиц, кроме ПАО «Мегафон», который является разработчиком документации на КСА ЕЦОР в каждом из восьми муниципальных образованиях.  

Кроме того, в описании объекта закупки предусмотрены требования к программному обеспечению, компонентам, их количество и характеристики, что не только исключает возможность приемки компонентов и программного обеспечения, которые не соответствуют требованиям Заказчика, но и предоставляют ему право на односторонний отказ от исполнения контракта вследствие существенных нарушений условий контракта со стороны подрядчика.

Ссылки на постановление Правительства Российской Федерации от 06 июля 2015 года № 676 «О требованиях к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации» (далее — Постановление № 676) и на Методические рекомендации по построению и развитию АПК «Безопасный город» в субъектах Российской Федерации, утвержденные заместителем Министра МЧС России от 8 декабря 2016 года (далее — Методические рекомендации) несостоятельны в силу следующего.

В соответствии с пунктом 2(2) Постановления № 676 создание системы допускается осуществлять очередями. В этом случае концепция создания системы должна включать в себя описание всех очередей системы, техническое задание разрабатывается на каждую очередь системы. При этом согласно пункту 5 Постановления № 676 порядок создания системы включает следующие этапы: а) разработка документации на систему и ее части; б) разработка или адаптация программного обеспечения, разработка рабочей документации; г) пусконаладочные работы; д) проведение предварительных испытаний системы; е) проведение опытной эксплуатации системы; ж) проведение приемочных испытаний системы.

Таким образом, должно быть единое техническое задание на создание системы, которое должно в себя включать стадии от разработки документации до проведения испытаний системы.

Суд округа также приходит к выводу о том, что ни один из нормативно-правовых актов, на которые ссылаются суды и Заказчик, не содержит запрета проводить закупку отдельно по каждому муниципальному образованию, равно как и не содержит обязанности Заказчика проводить ее совместно путем объединения нескольких муниципальных образований в одну закупку. Между тем, Закон о контрактной системе содержит запрет на неправомерное проведение укрупненной закупки, которое ведет к ограничению количества участников закупки и, как следствие, к ограничению конкуренции.

В приведенных Заказчиком нормативно-правовых актах речь идет о создании единого технического задания, но не о возможности объединения создания всех систем в одну закупку.

Суд округа считает позицию заказчика противоречивой, поскольку, учитывая необходимость подключения еще 34 муниципальных образований Краснодарского края к АПК «Безопасный город» не представляется возможным установить обоснование выбора именно восьми спорных муниципальных образований, выполнение Работ в которых является предметом Конкурса. При этом ни в одном нормативно-правовом акте, которые приводит Заказчик, нет указания о том, что в состав первой очереди системы входят именно указанные восемь муниципальных образований.

Вывод судов о том, что АПК «Безопасный город» в восьми муниципальных образований связаны технологически между собой и потому не могли быть раздроблены отдельными лотами не подтверждается материалами дела.

Вопреки выводам судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии нарушения Закона о контрактной системе в действиях заявителя, суд округа полагает обоснованной позицию ФАС России о том, что фактически действия заявителя по включению в состав одного лота (объединении в составе одной закупки) технологически и функционально не связанных Работ по созданию АПК «Безопасный город» в различных муниципальных образованиях повлекли ограничение конкуренции при проведении Конкурса ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могут принять участие в указанной закупке, что также подтверждается количеством поданных заявок.

Вывод судов о правомерном установлении требования о наличии у участника закупки действующей лицензии ФСТЭК России, а также о наличии лицензии ФСБ России противоречит нормам материального права и фактическим обстоятельствам, поскольку выполнение работ, связанных с лицензируемым видом деятельности, не является самостоятельным объектом закупки, поскольку в состав работ входят иные виды работ, не требующие наличия лицензии, в то время как доля лицензируемых видов работ по обеспечению информационной безопасности составляет 6,6 % от всего объема выполняемых работ.

Исходя из изложенного, антимонопольный орган  пришел к верному выводу о недоказанности необходимости установления требований о наличии лицензии ФСТЭК России и лицензии ФСБ России к участнику закупки в рамках выполнения Работ.

Кроме того, подрядчик вправе привлечь к выполнению работ требующих наличия лицензии, лиц, имеющих такую лицензию.

Установление спорного требования о наличии лицензии является избыточным, ведет к ограничению количества участников закупки, и, как следствие, к ограничению конкуренции, поскольку к участию не допускаются лица, не имеющие лицензию, несмотря на то, что лицензируемые работы не являются основным видом работ по закупке и подрядчик не лишен права привлекать субподрядчиков для выполнения работ.

Названная позиция соответствует позиции, изложенной в Обзоре судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденному Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2017 года.

Таким образом, суд округа полагает, что решение и предписание ФАС России являются законными и обоснованными.

Поскольку фактические по делу установлены на основании полного и всестороннего исследования фактических обстоятельств по делу, а ошибочность выводов судебных инстанций связана с неправильным применением норм материального права, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации счел возможным не передавая дело на новое рассмотрение принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления Государственного казенного учреждения Краснодарского края «Безопасный регион».

Руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 13 февраля 2025 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 мая 2025 года по делу № А40-286664/2024 отменить.  В удовлетворении заявленных требований Государственного казенного учреждения Краснодарского края «Безопасный регион» отказать.


Председательствующий-судья


Р.Р. Латыпова

Судьи


О.В. Анисимова


А.А. Обарчук