Решение от 4 июня 2020 г. по делу № А53-46557/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-46557/19
04 июня 2020 года
г. Ростов-на-Дону


Резолютивная часть решения объявлена 28 мая 2020 года

Полный текст решения изготовлен 04 июня 2020 года

Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Андриановой Ю.Ю., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации города Шахты (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (ИНН <***>, ОГРН <***>),

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: ФИО2, муниципальное казенное учреждение "Департамент городского хозяйства" г. Шахты (ИНН <***>, ОГРН <***>), общество с ограниченной ответственностью "Ритуал" (ИНН <***>, ОГРН <***>), муниципальное унитарное предприятие г. Шахты "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" (ИНН <***>, ОГРН <***>)

об оспаривании решения, предписания,

при участии:

от заявителя: представитель по доверенности от 24.01.2019 ФИО3;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области: представитель не явился;

от ФИО2: представитель не явился;

от муниципального казенного учреждения "Департамент городского хозяйства" г. Шахты: представитель не явился;

от общества с ограниченной ответственностью "Ритуал": представитель по доверенности от 31.01.2020 ФИО4;

от муниципального унитарного предприятия г. Шахты "Специализированная служба по вопросам похоронного дела": представитель не явился;

установил:

Администрация города Шахты (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – заинтересованное лицо, УФАС по РО, Управление)с заявлением о признании незаконными решения от 28.11.2019 №061/01/15-1546/2019, предписания от 28.11.2019 №726/04.

Судом к участию в деле привлечены третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: ФИО2, муниципальное казенное учреждение "Департамент городского хозяйства" г. Шахты, общество с ограниченной ответственностью "Ритуал", муниципальное унитарное предприятие г. Шахты "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" (далее - МУП г.Шахты «ССВПД»).

Представитель заявителя в заседание явился, направил в материалы дела ходатайство об уточнении требований, просит признать незаконными и отменить решение от 28.11.2019 №061/01/15-1546/2019, предписание от 28.11.2019 №726/04.

Суд в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса удовлетворяет ходатайство заявителя и рассматривает требования в уточненной редакции.

Представитель общества с ограниченной ответственностью "Ритуал" в заседание явился, возражал против удовлетворения требований по изложенным в отзыве основаниям.

Заинтересованное лицо, ФИО2, муниципальное казенное учреждение "Департамент городского хозяйства" г. Шахты, муниципальное унитарное предприятие г. Шахты "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" извещенные о месте и времени судебного разбирательства, явку своих представителей не обеспечили.

Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей указанных лиц в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с учетом правил статьи 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о том, что лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или не совершения ими процессуальных действий.

Изучив материалы дела, заслушав доводы представителей лиц, присутствующих в судебном заседании, суд установил следующие обстоятельства.

28.11.2019 по делу 061/01/15-1546/2019 УФАС по РО в отношении Администрации г.Шахты было принято решение, в соответствии с которым Администрация г.Шахты признана нарушившей 4.1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции», выдано предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство, а именно в срок до 10.02.2020г.: исключить в ч.5 ст.2 , ч.З ст. 11 Положения об организации похоронного дела в городе Шахты, утв. Постановлением Администрации г.Шахты от 24.10.201 8г. №5377 положений, устанавливающих право специализированной службы по вопросам похоронного дела (МУП г.Шахты «ССВПД») на работы по подготовке и рытье могил, захоронению умерших, захоронению в родственное место захоронения и эксгумацию, а также па благоустройство отведенного под захоронение места, подготовку могилы при погребении граждан, имевших особые услуги перед государством и городом Шахты, либо внести дополнения относительно возможности оказания данных услуг по погребению иными субъектами.

Не согласившись с решением и предписанием, администрация обратилась в суд с настоящим заявлением.

Рассмотрев материалы дела, оценив относимость, допустимость и достоверность каждого доказательства в отдельности, а также взаимную связь доказательств в их совокупности, суд пришел к следующим выводам.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно материалам дела, постановлением Администрации г.Шахты от 24.10.2018г. №5377 (в редакции постановления Администрации г.Шахты от 14.06.2019г. №2245) утверждено Положение об организации похоронного дела в городе Шахты, которым регламентирована деятельность по организации похоронного дела, а также порядок и правила размещения и содержания мест погребения в г.Шахты.

Так, согласно ч.5 ст.2 Положения «Об организации похоронного дела в городе Шахты» муниципальное унитарное предприятие г. Шахты "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" осуществляет:

- оказание услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг но погребению (ст.9 ФЗ №8-ФЗ о погребении);

- погребение умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего па дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности в течение трех суток с момента установления причины смерти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (ст. 12 ФЗ №8-ФЗ);

- погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, с согласия указанных органов путем предания земле на определенных для таких случаев участках общественных кладбищ (ст.12 ФЗ №8-ФЗ);

-работы по подготовке и рытью могил, захоронению умерших, захоронению в родственное место захоронения и эксгумацию (ст.9 ФЗ №8-ФЗ о погребении).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

11) непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В соответствии с п.5 ст.4 ФЗ «О защите конкуренции» хозяйствующий субъектом признается в том числе коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

В силу вышеуказанной нормы МУП «ССПВД» является хозяйствующим субъектом, одновременно наделенным статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, осуществляющим деятельность по организации похорон и предоставлению иных связанных с ними услуг на возмездной основе.

Таким образом, МУП «ССПВД» является организацией, состоящей в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими такую же деятельность.

В силу ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления городскою округа отнесены вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 1 января 2016 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года N 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОС'1 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, удержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Отношения, связанные с организацией ритуальных услуг, регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ), в связи с чем действия органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг должны соответствовать нормам настоящею закона.

Согласно пунктам 1 и 2 ст.25, ст. 29 Закона № 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в РФ похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами.

Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: "специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших".

В соответствии с пунктом 1 ст. 9 Закона № 8-ФЗ супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Пунктом 2 ст. 9 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела. Пунктом 3 ст. 9 Закона № 8-ФЗ установлено, что стоимость услуг специализированной службы по вопросам похоронного дела возмещается за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.

В свою очередь, согласно п. 1 ст. 10 Закона № 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, но не превышающем 4000 рублей, с последующей индексацией один раз в год с 1 февраля текущего года исходя из индекса роста потребительских цен за предыдущий год. Коэффициент индексации определяется Правительством Российской Федерации.

Из положений статей 9 и 10 вышеуказанного закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не запрещает выполнение данной деятельности (деятельности по погребению) другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Из анализа вышеуказанных норм федерального законодательства следует, в муниципальном образовании предусмотрено создание специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантия безусловного исполнения требований Закона № 8-ФЗ и одновременно предоставлено лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в сфере похоронного дела.

В рамках рассмотрения дела №061/01/15-1546/2019 Администрацией было представлено постановление Администрации от 22.10.2019 №4155 «О внесении изменений в постановление Администрации г.Шахты от 24.10.2018 №5377 «Об утверждении Положения об организации похоронного дела в г.Шахты», согласно которому ч.5 ст.2, ч.З ст.11 Положения, устанавливающих исключительное право специализированной службы по вопросам похоронного дела на работы по подготовке и рытью могил, захоронению умерших в родственное место и эксгумацию, а также на благоустройство отведенного под захоронение места, подготовку могилы при погребении граждан, имевших особые заслуги перед государством в г.Шахты остались без изменений, что свидетельствовало о непринятии Администрацией мер, предусмотренных ранее выданным предупрежден ием.

Между тем, в силу ч.2 ст.1 ГК РФ гражданские права, к числу которых относится и право на осуществление предпринимательской деятельности, могут быть ограничены лишь на основании федерального закона. Однако действующим законодательством не предусмотрено ограничений в отношении субъектного состава лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению.

Системный анализ норм Закона № 8-ФЗ показывает, что услуги по погребению могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность на рынке предоставления ритуальных услуг, а органы местного самоуправления и специализированные службы не вправе препятствовать лицам, исполняющим волеизъявление умершего, либо иным лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, в выборе исполнителя для оказания ритуальных услуг, а также препятствовать хозяйствующим субъектам осуществлять деятельность в сфере предоставления ритуальных услуг.

В частности, согласно представленной Администрацией информации только на территории г. Шахты деятельность на рынке ритуальных услуг осуществляют несколько хозяйствующих субъектов.

При рассмотрении материалов антимонопольным органом проведен анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения, в порядке, предусмотренном ч. 5.1 ст. ФЗ «О защите конкуренции» и Приказом ФАС России от 28.04.2010 г. № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке».

Вышеизложенное свидетельствует о том, что данный рынок является конкурентным.

Довод Администрации о том, что не указание в оспариваемых ч.5 ст.2, ч.З ст.11 Положения о правах и обязанностях иных хозсубъектов (кроме МУП «ССПВД») - физических, юридических лиц в части осуществления работ по подготовке и рытью могил, захоронению умерших, захоронению в родственное место захоронения и эксгумацию не свидетельствует о том, что данные услуги не могут быть оказаны иными хозсубъектами, поскольку это и так следует из содержания ФЗ «О погребении и похоронном деле», подлежит отклонению судом ввиду следующего.

Вышеуказанное Положение, утвержденное Постановлением Администрации является нормативно-правовым актом, который регулирует отношения, связанные с организацией похоронного дела, а также порядок и правила размещения и содержания мест погребения на территории г. Шахты.

Из норм Положения однозначно следует, что погребение умерших и оказание услуг по погребению на кладбище города Шахты осуществляется только специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно п. 5 ст. 2 Положения (в редакции постановления Администрации г.Шахты от 14.06.2019г. №2245) специализированная служба по вопросам похоронного дела осуществляет работы по подготовке и рытью могил, захоронению умерших в родственное место, захоронения и эксгумацию.

Согласно п.6 ст. 2 данного Положения оказание ритуальных услуг и выполнение работ в сфере ритуально-похоронного обслуживания населения, кроме работ по подготовке и рытью могил, захоронению и эксгумации осуществляется организациями независимо от их организационно-правовой формы и индивидуальными предпринимателями, оказывающими ритуальные услуги, на основании заключаемых договоров.

В первой редакции «Положения об организации похоронного дела в г.Шахты» (постановление Администрации г. Шахты №5377 от 24.10.2018г.) была указана наиболее четкая правовая основа организации похоронного дела в городе Шахты (п.З ст. 10): «Оказание ритуальных услуг и выполнение работ в сфере ритуально-похоронного обслуживания населения осуществляется организациями независимо от их организационно-правовой формы и индивидуальными предпринимателями. оказывающими ритуальные услуги, на основании заключаемых договоров».

Исходя из вышеизложенного, указание в Положении сведений о том, что услуги по погребению в частности, услуги по копке могил, захоронению умерших в г.Шахты оказывает МУП «ССПВД» создает не предусмотренное законодательством РФ сужение круга участников рынка услуг по погребению до одной специализированной организации, что свидетельствует о нарушении принципа свободы экономической деятельности, создании препятствий в осуществлении деятельности хозяйствующим субъектам на товарном рынке и нарушении запрета, предусмотренного ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции».

При таких обстоятельствах, решение Управления от 28.11.2019 №061/01/15-1546/2019 и предписание от 28.11.2019 №726/04 направлены на недопущение нарушения закона.

Таким образом, основания для удовлетворения требований заявителя у суда отсутствуют.

Поскольку заявитель в силу закона освобожден от уплаты государственной пошлины, вопрос о ее распределении судом не рассматривается.

Руководствуясь статьями 110, 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Отказать в удовлетворении требований.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, через суд принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу через суд, вынесший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья Ю.Ю. Андрианова