Решение от 23 июня 2020 г. по делу № А43-54586/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А43-54586/2019

г. Нижний Новгород 23 июня 2020 года

Резолютивная часть решения оглашена 17 июня 2020 года

Решение в полном объеме изготовлено 23 июня 2020 года

Арбитражный суд Нижегородской области в составе судьи Чепурных Марии Григорьевны (вн. шифр 43-1080), при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению ФИО2 о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, направленное письмом от 24.12.2019 №НБ/10368/19, как не соответствующее положениям Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ "О защите конкуренции" и об обязании Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области устранить в установленном порядке допущенное нарушение прав и законных интересов ФИО2,

при участии представителей сторон:

от заявителя: ФИО2 (паспорт),

от ответчика: ФИО3 (доверенность от 11.12.2019),

от третьих лиц: ФИО4 (доверенность от 11.09.2019), ФИО5 (доверенность от 02.03.2020),

установил:

в Арбитражный суд Нижегородской области обратился ФИО2 (далее - заявитель) с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - антимонопольный орган, УФАС НО) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, направленное письмом от 24.12.2019 №НБ/10368/19, как не соответствующее положениям Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ "О защите конкуренции" и об обязании Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области устранить в установленном порядке допущенное нарушение прав и законных интересов ФИО2.

В обоснование заявленного требования заявитель ссылается на незаконность решения УФАС НО об отказе в возбуждении дела по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, формализованного в письме от 24.12.2019 № НБ/10368/19.

Подробно позиция заявителя отражена в заявлении, возражении на отзывы и поддержана заявителем в судебном заседании.

Представитель антимонопольного органа с требованием заявителя не согласна, считает оспариваемый отказ законным и обоснованным, а требование заявителя не подлежащим удовлетворению, поскольку оспариваемое заявителем решение антимонопольного органа никоим образом не нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Подробно позиция УФАС НО отражена в отзыве и поддержана представителем в ходе судебного заседания.

Представитель ГБУ ДО "Центр развития творчества детей и юношества Нижегородской области" (далее - ГБУ ДО ЦРТДиЮ НО), привлеченного к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в ходе судебного заседания возражала относительно удовлетворения заявленного требования, так как ГБУ ДО "ЦРТДиЮ НО" не осуществляет деятельность по приему в другие образовательные организации, в связи с чем доводы заявителя, касающиеся передачи государственных полномочий по приему в образовательные организации ГБУДО "ЦРТДиЮ НО" и применения в данном случае письма Федеральной антимонопольной службы России от 13 июля 2015 г. № АЦ/34893/15, являются несостоятельными.

Подробно позиция ГБУ ДО "ЦРТДиЮ НО" отражена в отзыве и поддержана представителем в ходе судебного заседания.

Представитель Министерства образования, науки и молодежной политики Нижегородской области, привлеченного к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в ходе судебного заседания возражала относительно удовлетворения заявленного требования, поскольку считает доводы заявителя несостоятельными.

Подробно позиция Министерства образования, науки и молодежной политики Нижегородской области отражена в отзыве и поддержана представителем в ходе судебного заседания.

ООО "Государство детей" (далее - Общество), привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, извещенное надлежащим образом, явку своего представителя не обеспечило, ходатайств не заявило, представило в суд письменный отзыв на заявление, которым просило отказать заявителю в удовлетворении заявленного требования, поскольку оспариваемое решение антимонопольного органа не нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Также Общество отмечает, что ГБУ ДО «Центр развития творчества детей и юношества Нижегородской области» лишь является оператором информационной системы, организуя техническую поддержку пользователей системы, но не принимает заявки и не оформляет документы по приему на обучение в образовательные организации, которые осуществляют такую деятельность самостоятельно.

Подробно позиция Общества отражена в отзыве.

Министерство просвещения Российской Федерации (далее - Минпросвещение России), привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, извещенное надлежащим образом, явку своего представителя не обеспечило, ходатайств не заявило, представило в суд письменный отзыв на заявление, согласно которому пояснило, что распоряжением Нижегородской области от 11 ноября 2019 г. № 1191-р ГБУ ДО «Центр развития творчества детей и юношества Нижегородской области» определено и оператором системы ПФДО, который осуществляет методическое и информационное сопровождение системы ПФДО, осуществление управления системой ПФДО. Сертификат ПФДО является реестровой записью о включении ребенка в систему ПФДО, удостоверяющей возможность оплаты выбираемой услуги дополнительного образования за счет средств местного бюджета. Получая сертификат ПФДО, ребенок (его родитель или законный представитель) изъявляет о своем выборе образовательной программы. Таким образом, для потребителя образовательных услуг сертификат - это средство обеспечения реализации права на получение дополнительного образования, для поставщика образовательных услуг - гарантия финансового обеспечения его услуг, а для субъекта Российской Федерации/муниципалитета - инструмент оценки количества детей, погруженных в систему дополнительного образования, анализа мнения потребителей услуг указанной сферы образования, планирования бюджета.

Подробно позиция Минпросвещения России отражена в отзыве.

Правительство Нижегородской области, привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, извещенное надлежащим образом, явку своего представителя не обеспечило, ходатайств не заявило, отзыв не представило.

В соответствии со статьей 156, частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие ООО "Государство детей", Министерства просвещения Российской Федерации и Правительства Нижегородской области, привлеченных к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, при их надлежащем извещении.

Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, требование заявителя не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в Нижегородское УФАС России поступило обращение ФИО2, направленное ФАС России, на действия министерства образования, науки и молодежной политики Нижегородской области в части наделения ГБУ ДО «Центр развития творчества детей и юношества Нижегородской области» полномочиями по организации приема на обучение в другие образовательные организации, что противоречит требованиям статьи 28 Федерального закона от 29.12.2012 N273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

24.12.2019 рассмотрев заявление ФИО2, антимонопольный орган не усмотрел признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях министерства образования, науки и молодежной политики Нижегородской области и в соответствии с пунктами 3.42-3.44 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации Нижегородское УФАС России, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339, и в соответствии с пунктом 2 части 8 и пунктом 2 части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции Нижегородское УФАС России, письмом №НБ/10368/19 отказал в возбуждении дела по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с решением антимонопольного органа от 24.12.2019 №НБ/10368/19, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым требованием.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в том числе осуществляющим функцию по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства непосредственно и через свои территориальные органы.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции к полномочиям антимонопольного органа отнесено возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства являются, в том числе, заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства, и обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства (часть 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции).

Правила и сроки рассмотрения заявления и материалов, направленных в антимонопольный орган, а также порядок возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства регламентированы статьей 44 Закона о защите конкуренции.

Частью 5 статьи 44 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что при рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона (часть 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции).

На основании распределения полномочий в сфере дополнительного образования детей, установленного Федеральным законом Российской Федерации от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», организация дополнительного образования детей относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Так, мероприятия, в частности, по обеспечению деятельности регионального навигатора, являющего собой информационный ресурс субъекта Российской Федерации о дополнительных общеобразовательных программах и реализующих их организациях, предусматривающий возможности записи на указанные программы и оплаты обучения по ним (далее - навигатор), и выдачи сертификатов персонифицированного финансирования на обучение по дополнительным общеобразовательным программам (далее - сертификат ПФДО), входят в Целевую модель развития региональных систем дополнительного образования детей, утвержденную приказом Минпросвещения России от 3 сентября 2019 г. № 467 (далее соответственно - Целевая модель, приказ о Целевой модели).

Нижегородская область, получив в 2019 году средства из федерального бюджета в рамках федерального проекта «Успех каждого ребенка» национального проекта «Образование», в соответствии с соглашением с Министерством просвещения Российской Федерации от 12 февраля 2019 г. № 073-08-2019-578 обязалась обеспечить реализацию ряда мероприятий и достижение показателей, характеризующих внедрение Целевой модели.

Согласно подпунктам «н» и «о» пункта 3.6 приказа о Целевой модели координацию работы регионального навигатора и внедрения системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей (далее - ПФДО), предусматривающей выдачу сертификатов, осуществляет региональный модельный центр дополнительного образования детей (далее - РМЦ), которым в соответствии с распоряжением Правительства Нижегородской области от 30 октября 2018 г. № 1135-р, определен ГБУ ДО «Центр развития творчества детей и юношества Нижегородской области».

Распоряжением Нижегородской области от 11 ноября 2019 г. № 1191-р указанная организация также определена и оператором системы ПФДО, который осуществляет методическое и информационное сопровождение системы ПФДО, осуществление управления системой ПФДО.

Система ПФДО направлена на изменение принципа бюджетного финансирования дополнительного образования детей:организация, предоставляющая услуги дополнительного образования, получает бюджетные средства на их реализацию только в случае, если ребенок выберет обучение по образовательным программам этой организации, что позволяет обеспечить конкуренцию в сфере дополнительного образования детей.

Одним из ключевых принципов системы ПФДО является обеспечение доступа к бюджетному финансированию не только государственных организаций, но и представителей негосударственного сектора, в том числе и индивидуальных предпринимателей. Порядок передачи средств негосударственным поставщикам образовательных услуг отражается в нормативных правовых актах, регламентирующих реализацию ПФДО в субъекте Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Сертификат ПФДО является реестровой записью о включении ребенка в систему ПФДО, удостоверяющей возможность оплаты выбираемой услуги дополнительного образования за счет средств местного бюджета.

Получая сертификат ПФДО, ребенок (его родитель или законный представитель) изъявляет о своем выборе образовательной программы. Таким образом, для потребителя образовательных услуг сертификат - это средство обеспечения реализации права на получение дополнительного образования, для поставщика образовательных услуг - гарантия финансового обеспечения его услуг, а для субъекта Российской Федерации/муниципалитета - инструмент оценки количества детей, погруженных в систему дополнительного образования, анализа мнения потребителей услуг указанной сферы образования, планирования бюджета.

В 2018 году Нижегородская область выиграла отбор субъектов РФ на предоставление из федерального бюджета субсидии на внедрение современных управленческих и организационно-экономических механизмов в системе дополнительного образования детей в рамках федерального проекта «Успех каждого ребенка» национального проекта «Образование».

Одной из контрольных точек, обязательных к исполнению Нижегородской областью, является внедрение Навигатора по дополнительным общеобразовательным программам, позволяющего семьям выбирать программы, соответствующие запросам и уровню подготовки (в том числе с функцией записи в объединения) (далее - Навигатор).

12 февраля 2019 г. между Правительством Нижегородской области и Министерством Просвещения Российской Федерации заключено Соглашение №073-08-2019-578 о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Нижегородской области на реализацию федерального проекта «Успех каждого ребенка» национального проекта «Образование» в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие образования».

Данное Соглашение предусматривает в качестве контрольной точки исполнения Соглашения - внедрение целевой модели развития региональной системы дополнительного образования детей.

В Нижегородской области целевая модель развития региональной системы дополнительного образования детей Нижегородской области внедряется на основании распоряжения Правительства Нижегородской области от 30 октября 2018 г. №1135-р «О реализации мероприятий по внедрению целевой модели развития региональной системы дополнительного образования детей» (далее - Распоряжение № 1135-р).

В соответствии с Распоряжением № 1135-р ГБУ ДО "ЦРТДиЮ НО" определено Региональным модельным центром дополнительного образования детей, осуществляющим организационное, методическое и аналитическое сопровождение и мониторинг развития системы дополнительного образования детей на территории Нижегородской области, а также координацию мероприятий по внедрению целевой модели развития региональной системы дополнительного образования детей.

Кроме того, приказом министерства образования, науки и молодежной политики Нижегородской области (далее - Министерство) от 20 мая 2019 г. № 316-01-63-1176 «Об утверждении Плана (дорожной карты) первоочередных действий по внедрению в 2019 году в Нижегородской области целевой модели развития системы дополнительного образования детей» организационное, методическое и аналитическое сопровождение закреплено за ГБУ ДО "ЦРТДиЮ НО", в том числе организация закупки оборудования и услуг для обеспечения деятельности Навигатора.

По соглашению между Министерством и ГБУ ДО "ЦРТДиЮ НО" №316-06-06-267/19 от 29 апреля 2019 г. «О предоставлении из областного бюджета государственному бюджетному или государственному автономному учреждению Нижегородской области субсидии на иные цели (формирование современных управленческих и организационно-экономических механизмов в системе дополнительного образования детей)», ГБУ ДО "ЦРТДиЮ НО" получило субсидию на формирование современных управленческих и организационно-экономических механизмов в системе дополнительного образования детей, в том числе внедрение целевой модели развития дополнительного образования детей.

В соответствии с целями соглашения ГБУ ДО "ЦРТДиЮ НО" осуществило закупку работ по доработке регионального информационного ресурса «Навигатор дополнительного образования детей в Нижегородской области» и техническая поддержка в рамках реализации внедрения целевой модели дополнительного образования и дистанционного обучения федерального проекта «Успех каждого ребенка» (идентификационный код закупки: 192526101514552610100100290016201000), в рамках которой заключен контракт №75-08/2019 от 23 августа 2019 г. с ООО «Государство детей».

Вместе с тем, согласно пункту 2.3 Устава ГБУ ДО "ЦРТДиЮ НО", одним из видов деятельности учреждения является обеспечение функционирования общедоступного навигатора в системе дополнительного образования детей, в том числе содержательное наполнение регионального и муниципального сегментов навигатора.

Навигатор является информационным порталом, доступным для использования как потенциальными потребителями, так и организациями и является информационной базой для обмена информацией о всех возможностях системы дополнительного образования Нижегородской области.

Потенциальные потребители могут создавать в Навигаторе личный кабинет с портфолио и историей просмотров, историей заявок на программы и мероприятия.

Организации могут создавать карточки программ, мероприятия, видеть заявки от потенциальных потребителей через личный кабинет организации.

Таким образом, ГБУ ДО "ЦРТДиЮ НО" не осуществляет деятельность по приему в другие образовательные организации.

Из материалов дела следует, что в целях всестороннего рассмотрения указанного обращения ФИО2 Нижегородским УФАС России направлен запрос в министерство образования, науки и молодежной политики Нижегородской области о предоставлении пояснений и документов.

По итогам анализа представленной информации территориальным антимонопольным органом установлено, что в соответствии с уставом Государственное бюджетное учреждение дополнительного образования «Центр развития творчества детей и юношества Нижегородской области» (далее - Учреждение) от 19.05.2019 является бюджетным образовательным учреждением.

Учреждение является некоммерческой организацией, созданной для оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий в сфере образования.

В соответствии с пунктом 3.7 Устава правила приема граждан в Учреждение устанавливаются соответствующим локальным нормативным актом Учреждения, разработанным в соответствии с законодательством РФ.

Пунктом 4.1 Устава установлено, что к исключительной компетенции Учреждения относится прием обучающихся в Учреждение.

28 июля 2017 года утверждено положение о приеме, переводе, отчислении обучающихся в ГБУ ДО «Центр развития творчества детей и юношества Нижегородской области» согласно которому зачисление обучающихся в творческие объединения Учреждения осуществляется на основании заявления на прием, которое подается родителями (законными представителями) на имя директора Учреждения.

Полномочиями по организации приема детей ГБУ ДО «Центр развития творчества детей и юношества Нижегородской области» на обучение в другие образовательные организации Учреждение не наделено.

Доводы ФИО2, касающиеся передачи государственных полномочий по приему в образовательные организации ГБУ ДО "ЦРТДиЮ НО" и применения в данном случае письма Федеральной антимонопольной службы России от 13 июля 2015 г. № АЦ/34893/15, являются несостоятельными.

Региональный модельный центр дополнительного образования детей является лишь оператором информационной системы, организуя техническую поддержку пользователей системы, но не принимает заявки и не оформляет документы по приему на обучение в образовательные организации, которые осуществляют такую деятельность самостоятельно.

Каких-либо доказательств, свидетельствующих о зачислении РМЦ обучающихся в другие образовательные организации, материалы антимонопольного дела не содержат.

Поскольку оспариваемое заявителем решение антимонопольного органа не нарушает права и законные интересы ФИО2 в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то решение Нижегородского УФАС России от 24.12.2019 является законным и обоснованным.

В силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку в рассматриваемом случае отсутствует совокупность двух условий, необходимая для признания оспариваемого решения незаконным, требование заявителя удовлетворению не подлежит.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 рублей относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 180-182, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленного требования заявителю отказать.

Расходы по уплате государственной пошлины отнести на заявителя.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня принятия и может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в месячный срок со дня принятия решения.

Судья М.Г.Чепурных