Решение от 6 сентября 2018 г. по делу № А27-2990/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КЕМЕРОВСКОЙ  ОБЛАСТИ

      Красная ул., д. 8, Кемерово, 650000

          тел. (384-2) 58-43-26, факс (384-2) 58-37-05

  http://www.kemerovo.arbitr.ru

    E-mail: info@kemerovo.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А27- 2990/2018
город Кемерово
07 сентября 2018 года
Резолютивная часть решения объявлена 06 сентября 2018 года

Полный текст решения изготовлен 07 сентября 2018 года

Арбитражный суд Кемеровской области  в составе судьи  Дружининой Ю.Ф., 

при ведении  протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Кемеровской области «Прокопьевская районная больница» (ОГРН <***>, ИНН <***>), Кемеровская область, г. Прокопьевск

к Территориальному Фонду обязательного медицинского страхования Кемеровской области (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Кемерово

третьи лица:

1) Департамент охраны здоровья населения Кемеровской области (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Кемерово

2) Федеральное казенное учреждение «Военный комиссариат Кемеровской области» (ОГРН 1034205022390ИНН 4209015849), г. Кемерово

об отмене акта проверки от 23.11.2017 (в части)

при участии:

до перерыва:

от заявителя: ФИО2 – представитель  по доверенности от 10.08.2018;

от заинтересованного лица: ФИО3- представитель по доверенности от 17.01.2018 № 7; ФИО4- представитель по доверенности от 20.09.2017 № 20, паспорт;

от Департамента: не явились;

от ФКУ «Военный комиссариат Кемеровской области»: ФИО5- представитель по доверенности от 30.08.2018 № 19, паспорт;

Слушатель: ФИО6-паспорт;

после перерыва:

от заявителя: ФИО2 – представитель  по доверенности от 10.08.2018;

от заинтересованного лица: ФИО7- представитель по доверенности от 02.04.2018 № 19, паспорт; ФИО4- представитель по доверенности от 20.09.2017 № 20, паспорт;

от Департамента: не явились;

от ФКУ «Военный комиссариат Кемеровской области»: ФИО5- представитель по доверенности от 30.08.2018 № 19, паспорт;

у с т а н о в и л:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Кемеровской области «Прокопьевская районная больница» (ОГРН <***>, ИНН <***>) (далее – заявитель, медицинская органзация) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Кемеровской области о признании  (далее – заинтересованное лицо, ТФОМС) недействительным  акта от 23.11.2017 №34  в части признания нецелевым использованием средств обязательного медицинского страхования (далее – ОМС) в сумме 512 588, 69 руб. и уплаты штрафов в размере 10% от указанной суммы.

Требования мотивированы тем, что указанные денежные суммы использованы медицинским учреждением на выплату среднего заработка медицинскому персоналу, привлеченному  к медицинскому освидетельствованию граждан в связи с призывом на военную службу. В обоснование своей позиции ссылается на Приказ Департамента охраны здоровья населения Кемеровской области №1640 от 18.12.2015.

Определением от 02.08.2018 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент охраны здоровья населения Кемеровской области и Федеральное казенное учреждение «Военный комиссариат Кемеровской области».

Лица, участвующие в деле, уведомлены о времени и месте судебного заседания по правилам статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). Заявитель, заинтересованное лицо и Федеральное казенное учреждение «Военный комиссариат Кемеровской области» (далее – Военный комиссариат) обеспечили явку уполномоченных представителей в судебное заседание.

Департамент охраны здоровья населения Кемеровской области явку в судебное заседание не обеспечил, отзыв не представил.

Дело в соответствии с пунктом 5 статьи 156 АПК рассматривается в отсутствие третьего лица.

Заинтересованное лицо с заявленными требованиями не согласилось, полагает, что в ходе проверки установлен факт нецелевого использования денежных средств, восстановление денежных средств на собственном счете медицинской организации за счет денежных средств, полученных от Военного комиссариата, не является надлежащим исполнением требований Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Закон об ОМС), выплата средней заработной платы в данном случае должна была осуществляться за счет Военного комиссариата, в случае задержи выплаты данных средств – за счет иных средств медицинской организации.

Военный комиссариат в письменном отзыве, представитель Военного комиссариата в судебном заседании пояснил, что возможность предварительного перечисления медицинской организации денежных средств на оплату труда работников, привлеченных для проведения медицинских осмотров лиц, призываемых на воинскую службу, отсутствует, значительная задержка перечисления денежных средств, предназначенных для выплаты компенсаций медицинским организациям обусловлена дефицитом федерального бюджета, оплата производилась по мере доведения необходимых денежных средств.

Оценив имеющиеся в деле доказательства,  суд  установил.

В период с 25.10.2017 по 23.11.2017 года на основании приказа Фонда N49  от 18.10.2017 в отношении заявителя проведена плановая комплексная проверка целевого и рационального использования средств ОМС. Проверяемым периодом являлся период времени с 01.01.2015 по 31.12.2016.

Результаты проверки оформлены Актом проверки целевого и эффективного (рационального) использования средств обязательного медицинского страхования от 23.11.2017.

По результатам проверки заинтересованным лицом в акте от 23.11.2017 сделаны выводы о нецелевом использовании денежных средств в сумме 996 362,39 руб., заявителю предъявлено требование о восстановлении в десятидневный срок данной суммы на счете заинтересованного лица, а так же уплате штрафа в размере 10% от данной суммы.

Не согласившись с указанным требованием в части выплаты денежных средств в счет компенсации среднего заработка медицинским работникам, привлеченным к проведению медицинского освидетельствования граждан, призываемых на военные сборы  на общую сумму 512 588, 69 руб. и уплаты штрафов в размере 10% от указанной суммы, медицинская организация обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с настоящим заявлением.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), устанавливающей принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, а также части 1 статьи 147 данного Кодекса, расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов должны осуществляться исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Нецелевым использованием бюджетных средств, согласно части 1 статьи 306.4 БК РФ, признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

С 01 января 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», который регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Обязательное медицинское страхование, как следует из пункта 1 статьи 3 Закона об ОМС, это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных названным Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Одним из принципов такого страхования в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона об ОМС является обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования.

Статьей 9 Закона об ОМС определены субъекты ОМС (застрахованные лица, страхователи, Федеральный фонд), а также участники ОМС, которыми являются: территориальные фонды, страховые медицинские организации и медицинские организации.

В силу пункта 1 части 1 статьи 20 Закона об ОМС медицинские организации имеют право получать средства за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (далее также - тарифы на оплату медицинской помощи) и в иных случаях, предусмотренных данным Федеральным законом.

Согласно части 2 статьи 30 Закона об ОМС тарифы на оплату медицинской помощи устанавливаются тарифным соглашением между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями (ассоциациями).

Исходя из норм статей 35, 36 Закона об ОМС структура тарифа на оплату медицинской помощи определяется как базовой программой обязательного медицинского страхования, так и территориальной программой обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации и, соответственно, расходование средств обязательного медицинского страхования должно осуществляться на условиях данной территориальной программы и быть строго целевым.

В целях предоставления населению Кемеровской области равных условий в получении бесплатной медицинской помощи в рамках программы ОМС между департаментом охраны здоровья населения Кемеровской области, Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Кемеровской области, Страховыми медицинскими организациями, медицинскими организациями, Кемеровской областной ассоциацией врачей и Областной организацией профсоюза работников здравоохранения заключаются тарифные соглашения по реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Соответствующее тарифное соглашение заключено на 2015 год (Решение комиссии Кемеровской области по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования «Об утверждении Тарифного соглашения в системе обязательного медицинского страхования Кемеровской области на 2015 год», утв. протоколом комиссии Кемеровской области по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования от 21.01.2015 N 1) и на 2016 год (Решение комиссии Кемеровской области по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования «Об утверждении «Тарифного соглашения в системе обязательного медицинского страхования Кемеровской области на 2016 год», утв. протоколом комиссии Кемеровской области по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования от 26.01.2016 N 1).

В соответствии с частью 5 статьи 15 Закона об ОМС в 2015 - 2016 годах медицинская организация (заявитель) находилась в реестре медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страховании (далее - ОМС) на территории Кемеровской области, осуществляла свою деятельность в сфере ОМС на основании договоров на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, заключенных со страховыми медицинскими организациями и, соответственно, обязана была использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную в рамках ОМС медицинскую помощь, в соответствии с программой ОМС, что предусмотрено пунктом 5 части 2 статьи 20 Закона об ОМС и пунктом 5.10 «Типового договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию», форма которого утверждена Приказом Минздрава России от 24.12.2012 № 1355н.

Фонд, в свою очередь, осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии (пункт 12 части 7 статьи 34 Закона об ОМС, пункт 8.12 «Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования Кемеровской области», утвержденного Коллегией Администрации Кемеровской области от 31.05.2011 № 238).

В соответствии с разделом V «Положения о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями», утвержденного приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 № 73 (далее - Положение о контроле) по результатам проверки составляется акт проверки.

При наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона об ОМС обязательств (пункт 23.3 Положения о контроле).

За использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10% от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки (часть 9 статья 39 Закона об ОМС).

В проверяемом периоде заявителем заключены договоры со страховыми организациями: ООО «АльфаСтрахование – ОМС», ООО «СК Ингосстрах-М», АО СМК «Сибирский Спас-Мед».

Факт выполнения принятых обществом обязательств по оказанию медицинской помощи в рамках исполнения программы обязательного медицинского страхования за период 2015, 2016 гг. Фондом не оспаривается.

В материалы дела заявителем представлены копии платежных поручений, подтверждающих зачисление Военным комиссариатом денежных средств в общей сумме 512 588, 69 руб.

Факт перечисления денежных средств в указанной сумме Фондом не оспаривается. Однако Фонд в письменном отзыве и представитель Фонда в судебном заседании пояснили, что денежные средства в сумме 512 588, 69 руб. были отвлечены заявителем на иные цели, не связанные с финансированием программы ОМС, а затем возвращены, зачисление денежных средств на счет медицинской организации не является надлежащим способом исполнения требований Закона об ОМС, поскольку данные денежные средства должны быть перечислены именно на счет ОМС.

Указанный довод судом отклоняется, поскольку фактическое восстановление заявителем на счете ОМС использованных не по целевому назначению средств за счет средств, полученных из иных источников, исключает возможность перечисления спорных средств заявителем в бюджет, поскольку означает не возврат их в бюджет, а изъятие денежных средств, принадлежащих медицинской организации, то есть применение к ней штрафных санкций, которые законодательством не предусмотрены. Указанный подход нашел свое отражение в судебной практике (Определение Верховного Суда РФ от 14.08.2018 N 307-ЭС18-11075, Определение Верховного Суда РФ от 19.05.2016 N 306-КГ16-4659).

Кроме того, суд отмечает, что в силу подпункта 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 704 «О порядке компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации в связи с реализацией Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» компенсации подлежат расходы организаций и граждан, связанные, в том числе, с медицинским освидетельствованием граждан в связи с воинским учетом, призывом на военную службу, поступлением в военную профессиональную образовательную организацию, военную образовательную организацию высшего образования, поступлением на военную службу по контракту, поступлением в мобилизационный людской резерв, призывом на военные сборы

 Компенсация производится за счет средств федерального бюджета путем перечисления на счета получателей компенсации средств в пределах лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации, учтенных на лицевом счете получателя средств федерального бюджета, открытом в территориальном органе Федерального казначейства соответствующему военному комиссариату, органу федеральной службы безопасности.

Следовательно, в данном случае медицинским работникам выплачивается не заработная плата, а компенсация среднего заработка при исполнении ими государственной обязанности, возложенной на них Федеральным законом от 28.03.1998 N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе».

Выплата такой компенсации в соответствии со статьей 165 Трудового кодекса Российской Федерации производится за счет средств работодателя, при этом Трудовой Кодекс Российской Федерации не определяет источник оплаты таких средств у работодателя - бюджетного учреждения. Затраты медицинского учреждения на выплату компенсации подлежат последующему возмещению работодателю в порядке, установленном законом либо иным нормативным актом, в данном случае - в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 704 «О порядке компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации в связи с реализацией Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе».

В пункте 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» дано разъяснение в следующей части:

«Статьей 34 Бюджетного кодекса РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата».

Поскольку закон либо иной нормативный акт не определил конкретный источник финансирования выплаты медицинским учреждением компенсации среднего заработка работникам, имеющим право на получение такой компенсации в связи с исполнением государственной обязанности до последующего возмещения расходов по выплате такой компенсации медицинским учреждением из федерального бюджета, возложив при этом на медицинское учреждение как работодателя обязанность по выплате такой компенсации в соответствии с Трудовым Кодексом Российской Федерации, выплата денежной компенсации с указанием источника финансирования такой выплаты за счет средств фонда обязательного медицинского страхования с последующим восстановлением израсходованных средств на счету ОМС не может быть квалифицирована как нецелевое расходование средств внебюджетного государственного фонда с последующим применением мер бюджетного принуждения в виде изъятия соответствующих денежных средств и штрафа.

Иное означает применение к медицинскому учреждению санкций в виде изъятия денежных средств, необходимых для осуществления его деятельности, и наложения штрафа при исполнении им требований Трудового кодекса Российской Федерации по выплате средней заработной платы персоналу, отвлеченному от работы для исполнения государственных обязанностей, в отсутствие своевременного финансирования государством таких затрат, по формальным основаниям нецелевого расходования денежных средств.

Указанная позиция нашла свое отражение в Определении ВАС РФ от 26.12.2013 N ВАС-18911/13 по делу N А55-31800/2012.

Ссылка представителя Фонда на то, что в данном случае в связи с отсутствием источника финансирования средняя заработная плата должна была быть выплачена работникам при поступлении денежных средств от Военного комиссариата, судом отклоняется как противоречащая требования Трудового кодекса и Конституции Российской Федерации, гарантирующих гражданам вознаграждение за их труд.

Направление медицинского персонала для проведения медицинского освидетельствования осуществлялось на основании Приказа Департамента охраны здоровья населения Кемеровской области №1640 от 18.12.2015, при этом в указанном приказе разъяснено, что выплата среднего заработка должна осуществляться из того же источника, из которого оплачивалась бы заработная плата указанных работников, то есть в данном случае  - из средства ОМС.

Судом установлено, что заявителем предпринимались меры к получению денежных средств от Военного комиссариата, выставлялись счета, подписывались акты  сверки. По поступлении, денежные средства были зачислены на счет, используемый медицинской организацией для расчетов по ОМС.

При таких обстоятельствах, требования заявителя подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ  арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Государственная пошлина по делу в силу статьи 110 АПК РФ относится на заинтересованное лицо.

Руководствуясь статьями 167-170, 180, 181, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным решение Территориального фонда обязательного медицинского страхования Кемеровской области, выраженное в акте по результатам проверки  от 23.11.2017, в части восстановления  средств, использованных не по целевому назначению в сумме 512 588,69 руб. и уплаты штрафа  в размере 10% от указанной суммы.

Взыскать с Территориального фонда обязательного медицинского страхования Кемеровской области, г. Кемерово в пользу Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Кемеровской области «Прокопьевская районная больница» 3 000 (три тысячи) рублей в возмещение расходов по уплате госпошлины.

Решение в течение месяца со дня его принятия может быть обжаловано в Седьмой арбитражный апелляционный суд.


Судья                                                                                                              Ю.Ф. Дружинина