Решение от 25 декабря 2017 г. по делу № А83-2664/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КРЫМ

295000, Симферополь, ул. Александра Невского, 29/11

E-mail: info@crimea.arbitr.ru

http://www.crimea.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А83-2664/2017
25 декабря 2017 года
г. Симферополь


Резолютивная часть решения объявлена 18 декабря 2017 года. Решение изготовлено в полном объеме 25 декабря 2017 года.

Арбитражный суд Республики Крым в составе председательствующего судьи Кузняковой С.Ю., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании материалы дела по заявлению Государственного бюджетного учреждения Республики Крым «Бахчисарайский историко-культурный и археологический музей-заповедник» (ул. Речная, 133, г. Бахчисарай, Республика Крым 29, ОГРН <***>, ИНН <***>) к Счетной палате <...>, г. Симферополь, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным представления Счетной палаты Республики Крым № 12 от 06.12.2016 в части пункта 1.4 описательной (мотивировочной) части

при участии представителей:

от заявителя – ФИО2, действует на основании доверенности № 153/1 от 14.02.2017 г.; ФИО3, действует на основании доверенности №743 от 29.06.2017г.

от заинтересованного лица - ФИО4, действует на основании доверенности №9 от 06.09.2017 г.

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение Республики Крым «Бахчисарайский историко-культурный и археологический музей-заповедник» обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании недействительным представления Счетной палаты Республики Крым № 12 от 06.12.2016 в части пункта 1.4 описательной (мотивировочной) части.

Представители заявителя в судебном заседании поддержали заявленные требования по мотивам, изложенным в заявлении и дополнительных пояснениях. В обоснование заявленных требований ссылались на то обстоятельство, что представление Счетной палаты Республики Крым № 12 от 06.12.2016 в части пункта 1.4 описательной (мотивировочной) части является незаконным и таким, что нарушает права и интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения заявленных требований, по мотивам, изложенным в письменных отзывах. Свои возражения представитель мотивировал тем, что оспариваемый акт является законным, обоснованным и вынесенным в пределах полномочий Счетной палаты Республики Крым, предоставленных ей действующим законодательством.

Из материалов дела усматривается, что в период с 16 августа по 16 сентября 2016 года Счетной палатой Республики Крым в отношении Государственного бюджетного учреждения Республики Крым «Бахчисарайский историко-культурный и археологический музей-заповедник» проведено контрольное мероприятие (проверка) по вопросу целевого и эффективного использования средств бюджета Республики Крым, выделенных учреждению в 2015 году и текущем периоде (январе-августе) 2016 года.

По результатам проверки Счетной палатой Республики Крым составлен акт № 38 от 29.09.2016.

06.12.2016 в отношении Государственного бюджетного учреждения Республики Крым «Бахчисарайский историко-культурный и археологический музей-заповедник» Счетной палатой Республики Крым вынесено представление № 12 согласно резолютивной части которого Государственному бюджетному учреждению Республики Крым «Бахчисарайский историко-культурный и археологический музей-заповедник» предложено:

1. Рассмотреть результаты контрольного мероприятия по вопросу целевого и эффективного использования средств бюджета Республики Крым, выделенных Государственному бюджетному учреждению Республики Крым «Бахчисарайский историко-культурный и археологический музей-заповедник» в 2015 году и текущем периоде 2016 года.

2. Обеспечить устранение установленных Счетной палатой Республики Крым нарушений действующего законодательства российской Федерации и Республики Крым.

3. Привлечь к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях.

4. С целью предупреждения нарушений и обеспечения надлежащего контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств обеспечить постоянный внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни.

5. В связи с наличием на момент проведения проверки остатков сувенирной продукции на сумму 221 500,00 руб. (брошюры – 144 шт. на сумму 9 800,00 руб., пиалы – 1 191 шт. на сумму 211 700,00 руб.), предоставлять в счетную палату Республики Крым ежеквартально не позднее 10 числа месяца, следующего за отчетным, информацию о количестве распространенного остатка сувенирной продукции с приложением подтверждающих документов.

При этом заявитель не согласился с пунктом 1.4 описательной (мотивировочной) части представления №12 от 06.12.2016, которым установлено, что в нарушение ст. 282, 284 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) нарушены условия оплаты труда при дистанционной работе, что привело к неправомерным расходам на сумму 37 700 руб.

Не согласившись с указанным пунктом описательной (мотивировочной) части представления Государственное бюджетное учреждение Республики Крым «Бахчисарайский историко-культурный и археологический музей-заповедник» (далее – Музей-заповедник) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с настоящим заявлением.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, доводы и возражения сторон, судом установлено следующее.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления недействительными являются одновременно как его несоответствие закону, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд.

Как следует из статьи 10 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1). При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2).

Часть 1 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ устанавливает, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в проверяемые организации представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3).

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое представление обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку, являясь документом, предлагающим лицу исправить допущенные нарушения порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к действенным мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.

Согласно статье 28 Бюджетного Кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип эффективности использования бюджетных средств.

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (статья 34 БК РФ).

Согласно положениям статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств, в том числе, обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Пунктом 2 статьи 2 Закона Республики Крым от 20.11.2014 N 9-ЗРК/2014 "О Счетной палате Республики Крым" (далее – ЗРК "О Счетной палате Республики Крым") к задачам Счетной палаты отнесено определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств, контроль за эффективностью управления и распоряжения государственной собственностью Республики Крым.

В соответствии с частью 1 статьи 26 ЗРК "О Счетной палате Республики Крым" Счетная палата по результатам проведенных контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Республики Крым, органы местного самоуправления муниципальных образований, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Республике Крым, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Таким образом, оспариваемое в части представление было вынесено в пределах компетенции Счетной палаты, в связи с чем довод заявителя о том, что Счетная палата не наделена полномочиями по выдаче представлений по устранению нарушений трудового законодательства не принимается судом. Более того, суд считает необходимым отметить, что вынесенное представление касается не существа трудовых отношений, а устанавливает факт нецелевого расходования бюджетных средств, что является непосредственной обязанностью данного контрольного органа.

Относительно сущности выявленного нарушения, суд считает необходимым отметить следующее.

Из материалов дела усматривается, что приказом от 15.10.2015 №265-л ФИО5 был принят на работу в Музей-заповедник на должность главного научного сотрудника.

15.10.2015 между Государственным бюджетным учреждением Республики Крым «Бахчисарайский историко-культурный и археологический музей-заповедник» и ФИО5 был заключен трудовой договор №285-15 (далее – договор).

Исходя из раздела 1 договора работник принимается на должность главного научного сотрудника, работа у работодателя является для работника основной, трудовой договор заключается для выполнения дистанционной работы.

В соответствии с пунктом 5.1. договора работнику устанавливается нормальная 40-часовая продолжительность рабочей недели, с двумя выходными днями согласно графика, доведенного до сведения работника.

Пунктом 5.2 договора предусмотрено, что время начала и окончания работы, перерывы для отдыха и питания устанавливаются локальными нормативными актами работодателя.

Согласно пункту 7.1.1 Правил внутреннего трудового распорядка ГБУ РК «Бахчисарайский историко-культурный и археологический музей-заповедник», утвержденных и.о. генерального директора 30.01.2015 и согласованных с трудовым коллективом 30.01.2015 (далее – Правила ВТР) для работников с нормальной продолжительностью рабочего времени устанавливается следующий режим рабочего времени:

- пятидневная рабочая неделя с двумя выходными днями – субботой и воскресеньем;

- продолжительность ежедневной работы составляет 8 часов;

- время начала работы – 9.00, время окончания работы - 17.30;

- перерыв для отдыха и питания продолжительностью 30 минут с 13.00 до 13.30.

Пунктом 7.1.2 Правил ВТР закреплено, что если при приеме на работу или в течение действия трудовых отношений работнику устанавливается иной режим рабочего времени и времени отдыха, данные условия подлежат включению в трудовой договор в качестве обязательных.

В силу статьи 312.1 ТК РФ дистанционной работой является выполнение определенной трудовым договором трудовой функции вне места нахождения работодателя, его филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения (включая расположенные в другой местности), вне стационарного рабочего места, территории или объекта, прямо или косвенно находящихся под контролем работодателя, при условии использования для выполнения данной трудовой функции и для осуществления взаимодействия между работодателем и работником по вопросам, связанным с ее выполнением, информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет".

На дистанционных работников распространяется действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, с учетом особенностей, установленных настоящей главой.

Исходя из статьи 312.2 ТК РФ по соглашению сторон трудового договора о дистанционной работе сведения о дистанционной работе могут не вноситься в трудовую книжку дистанционного работника, а при заключении трудового договора впервые трудовая книжка дистанционному работнику может не оформляться. В этих случаях основным документом о трудовой деятельности и трудовом стаже дистанционного работника является экземпляр трудового договора о дистанционной работе, указанный в части второй настоящей статьи.

При отсутствии указанного в части шестой настоящей статьи соглашения дистанционный работник предоставляет работодателю трудовую книжку лично или направляет ее по почте заказным письмом с уведомлением.

Статьей 312.4 ТК РФ устанавливается, что если иное не предусмотрено трудовым договором о дистанционной работе, режим рабочего времени и времени отдыха дистанционного работника устанавливается им по своему усмотрению.

Порядок предоставления дистанционному работнику ежегодного оплачиваемого отпуска и иных видов отпусков определяется трудовым договором о дистанционной работе в соответствии с настоящим Кодексом и иными актами, содержащими нормы трудового права.

Таким образом, трудовое законодательство не ограничивает количество мест работы и занимаемых одним работником должностей, за исключением определенных случаев.

При наличии трудовых отношений все иные трудовые договоры как у этого же, так и у других работодателей вне зависимости от объема занятости должны быть заключены в качестве трудовых договоров по совместительству (ст. ст. 60.1, 282 ТК РФ, Письмо Роструда от 21.04.2011 N 1048-6-1).

По желанию работника сведения о работе по совместительству вносятся в трудовую книжку по месту основной работы на основании документа, подтверждающего работу по совместительству (ч. 5 ст. 66 ТК РФ, п. 3.1 Инструкции по заполнению трудовых книжек, утвержденной Постановлением Минтруда России от 10.10.2003 N 69).

Исходя из изложенного, основное место работы может быть только одно. Две должности признаваться основным местом работы не могут. Прием на работу по основному месту работы без увольнения с прежнего места работы, которое является для работника основным, законодательством не предусмотрен.

Вместе с тем, если работник увольняется с основного места работы, то работа по совместительству основным местом работы автоматически не становится.

При желании сторон в трудовой договор по совместительству могут быть внесены изменения о том, что работа становится основной, и иные необходимые изменения. Или же работник может быть уволен с работы по совместительству и принят заново уже на основное место (ст. 72 ТК РФ, Письмо Роструда от 22.10.2007 N 4299-6-1).

Из акта проверки от 29.09.2016 №38 усматривается, что в соответствии с записью в трудовой книжке на момент принятия на работу в ГБУ РК «Бахчисарайский историко-культурный и археологический музей-заповедник» ФИО5 работал в должности советника генерального директора по научной деятельности в Федеральном государственном бюджетном учреждении культуры «Всероссийская государственная библиотека иностранной литературы им. М.И. Рудомино» г. Москва. Данный факт не оспаривался заявителем по делу.

Доводы представителя заявителя о свободе волеизъявления при заключении трудовых договоров, принципах социального партнерства и равенства сторон в договоре, отсутствия в отношениях между Музеем-заповедником и ФИО5 признаков принудительного труда принимаются судом.

Также судом принимается довод заявителя о возможности заключения с работниками, работающими по дистанционному трудовому договору нормальной 40-часовой продолжительности рабочей недели, о возможности работника трудиться по основному месту работы дистанционно, о нетождественности понятий «дистанционная работа» и «совместительство».

При этом, довод заявителя о возможности работника быть одновременно трудоустроенным по основному месту работы в двух различных организациях (даже если в одной из них работник работает дистанционно) действующим законодательством не предусмотрена.

Установление подобных прав нарушало бы основополагающие права и свободы человека, закрепленные Конституцией Российской Федерации, а также международными правовыми актами, в частности, предусмотренное частью 5 статьи 37 Конституции РФ, предусматривающей, что каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.

Кроме того, суд учитывает, что Музей-заповедник является бюджетными учреждением, основу его экономической деятельности составляют бюджетные ассигнования, обеспечивающие его надлежащее функционирование.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 23 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснил, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа, установленного статьей 34 БК РФ, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что помимо изложенных выше обстоятельств, прием на основное место работы (даже дистанционно) сотрудника с выплатой ему оклада в полном размере и режимом работы с 9.00 до 17.30, имеющего при этом другую основную работу, является неэффективным расходованием бюджетных средств, поскольку в силу общеизвестных физических возможностей человека не позволяло бы ему полноценно выполнять возложенные на него обязанности.

Суд также учитывает то, что под ненормативным правовым актом, который в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия. Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания – один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий. Они не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

Между тем, описательная (мотивировочная) часть представления отражает мнение должностного лица о наличии определенных нарушений и недостатков в деятельности юридического лица, не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для какие-либо юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности, не определяет меру ответственности, носит информационный характер, поскольку содержит лишь информацию о выявленных нарушениях.

В силу части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что обжалуемое представление Счетной палаты в оспариваемой части не нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку отсутствует необходимая совокупность условий, установленная частью 1 статьи 198 АПК РФ.

При таких обстоятельствах суд не находит правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ государственная пошлина отнесена на заявителя.

Руководствуясь ст. ст. 167 - 170, 176, 201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Отказать Государственному бюджетному учреждению Республики Крым «Бахчисарайский историко-культурный и археологический музей-заповедник» в удовлетворении заявления о признании недействительным представления Счетной палаты Республики Крым № 12 от 06.12.2016 в части пункта 1.4 описательной (мотивировочной) части.

Решение вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба, а в случае подачи апелляционной жалобы со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Республики Крым в порядке апелляционного производства в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд (299011, <...>) в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Центрального округа (248001, <...>) в течение двух месяцев со дня принятия (изготовления в полном объёме) постановления судом апелляционной инстанции.

Информация о движении настоящего дела и о принятых судебных актах может быть получена путем использования сервиса «Картотека арбитражных дел» http://kad.arbitr.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»

Судья С.Ю.Кузнякова