Постановление от 28 января 2025 г. по делу № А24-157/2024

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА


Пушкина ул., д. 45, г. Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ Ф03-4948/2024
29 января 2025 года
г. Хабаровск


Резолютивная часть постановления объявлена 23 января 2025 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 января 2025 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего судьи Михайловой А.И.

судей Никитиной Т.Н., Ширяева И.В.

при участии:

от Краевого государственного казенного учреждения «Единая дирекция по строительству объекта «Камчатская краевая больница»:  ФИО1, представитель по доверенности от 17.01.2025 № 1;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю: представитель не явился;

индивидуальный предприниматель ФИО2: не явился;

рассмотрев в проведенном с использованием системы веб-конференции судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю

на решение от 08.04.2024, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.08.2024

по делу № А24-157/2024 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению Краевого государственного казенного учреждения «Единая дирекция по строительству объекта «Камчатская краевая больница»                      (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 683024, <...>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 683031, <...>)

третье лицо: индивидуальный предприниматель ФИО2 (ОГРНИП <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным решения в части

УСТАНОВИЛ:

Краевое государственное казенное учреждение «Единая дирекция по строительству объекта «Камчатская краевая больница» (далее – КГКУ ЕДС «Камчатская краевая больница», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (далее – Камчатское УФАС России) от 19.10.2023 по делу № 041/06/106-430/2023 в части признания в действиях учреждения нарушения части 6 статьи 31, части 16.1 статьи 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).

В качестве третьего лица к участию в деле привлечен индивидуальный предприниматель ФИО2.

Решением суда от 08.04.2024, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.08.2024, заявленные требования удовлетворены частично. Решение Камчатского УФАС России от 19.10.2023 по делу № 041/06/106-430/2023 признано недействительным в части указания на допущенное учреждением нарушение части 16.1 статьи 34 Закона о контрактной системе, в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Камчатское УФАС России обратилось с кассационной жалобой, в которой просит их отменить в части удовлетворенных требований и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных  требований в полном объеме.

В отзыве на кассационную жалобу КГКУ ЕДС «Камчатская краевая больница» просило оставить судебные акты без изменения.

Дело рассмотрено судом кассационной инстанции с использованием системы веб-конференции в соответствии со статьей 153.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), в котором представитель КГКУ ЕДС «Камчатская краевая больница» поддержал доводы отзыва на кассационную жалобу антимонопольного органа, просил оставить судебные акты в обжалуемой части без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей не обеспечили.

Рассмотрение кассационной жалобы, назначенное на 31.10.2024, было отложено на 28.11.2024 затем на 26.12.2024, затем на 16.01.2025. В судебном заседании 16.01.2025 объявлялся перерыв до 23.01.2025.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что 06.10.2023 КГКУ ЕДС «Камчатская краевая больница» разместило в единой информационной системе извещение о проведении электронного аукциона № 0838500000523000004 на выполнение работ по подготовке проектной документации, инженерных изысканий и выполнению строительно-монтажных работ по объекту капитального строительства «Фельдшерско-акушерский пункт. Камчатский край, Тигильский муниципальный район, с. Хайрюзово. Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Камчатского края «Тигильская районная больница».

Начальная (максимальная) цена контракта – 51 718 250 руб., дата и время окончания срока подачи заявок – 16.10.2023, дата подведения итогов определения поставщика – 17.10.2023.

В разделе 4 извещения о проведении электронного аукциона заказчиком установлены требования к участникам закупок, в соответствии с которыми участник закупки (индивидуальный предприниматель или юридическое лицо) должен являться членом саморегулируемой организации в области архитектурно-строительного проектирования (статья 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее – ГрК РФ) и членом саморегулируемой организации в области строительства, реконструкции, капитального ремонта в отношении объектов капитального строительства в соответствии со статьей 52 ГрК РФ.

16.10.2023 в Камчатское УФАС России поступила жалоба индивидуального предпринимателя ФИО2 на действия заказчика в части установления требования к участникам закупки об их одновременном членстве в саморегулируемых организациях в области архитектурно-строительного проектирования и в области строительства, реконструкции, капитального ремонта в отношении объектов капитального строительства, а также в части неприменения при составлении контракта условий типового контракта, соответствующих предмету закупки.

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом принято решение от 19.10.2023 по делу № 041/06/106-430/2023, в котором сделаны выводы о том, что поскольку результатом выполненной работы по предмету контракта является ввод объекта капитального строительства, предусмотренного извещением о закупке, в эксплуатацию, участники закупки должны быть членами саморегулируемой организации в области строительства, реконструкции, капитального ремонта в отношении объектов капитального строительства, установление требования о членстве участников закупки также в саморегулируемой организации в области архитектурно-строительного проектирования не согласуется с условием о необходимости соблюдения принципа обеспечения конкуренции, что является нарушением части 6 статьи 31 Закона о контрактной системе.

В отношении доводов жалобы предпринимателя о неприменении при составлении контракта условий типового контракта, утвержденных Постановление Правительства РФ от 29.06.2023 № 1066, комиссия указанных нарушений не установила.

Также Камчатское УФАС России установило в действиях КГКУ ЕДС «Камчатская краевая больница» нарушение части 16.1 статьи 34 Закона о контрактной системе в связи с неприменением условий, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.05.2017 № 563 «О порядке и об основаниях заключения контрактов, предметом которых является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление № 563) в связи с тем, что предметом аукциона является заключение контракта на одновременное выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объекта капитального строительства.

Не согласившись с решением Камчатского УФАС России, КГКУ ЕДС «Камчатская краевая больница» обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным

Частично удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции согласился с выводами антимонопольного органа о том, что содержащееся в аукционной документации требование о наличии у участников закупки одновременного членства в СРО в области архитектурно-строительного проектирования и в области строительства, реконструкции, капитального ремонта в отношении объектов капитального строительства, с учетом, в том числе, права подрядчика привлекать к исполнению своих обязательств по контракту других лиц – субподрядчиков, обладающих специальными знаниями, навыками, квалификацией, специальным оборудованием и т.д., является в рассматриваемом случае излишним, не позволяющим реализовать закрепленный в Законе о контрактной системе принцип создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок.

Выводы суда в данной части КГКУ ЕДС «Камчатская краевая больница» не обжалованы.

Вместе с тем, суд пришел к выводу о том, что положения части 56 статьи 112 Закона о контрактной системе, введенной Федеральным законом от 27.12.2019 № 449-ФЗ, в редакции Федеральных законов от 16.04.2022         № 104-ФЗ, от 28.04.2023 № 154-ФЗ являются специальными по отношению к положениям части 16.1 статьи 34 названного Федерального закона, и они не содержат требования о необходимости заключения предусмотренных в ней контрактов в соответствии с Постановлением № 563. В этой связи суд не усмотрел в действиях заказчика нарушения части 16.1 статьи 34 Закона о контрактной системе, в связи с чем признал решение антимонопольного органа в данной части недействительным.

Выводы суда первой инстанции в данной части поддержал Пятый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело по правилам главы 34 АПК РФ, по апелляционной жалобе Камчатского УФАС России.

Между тем, судами не учтено следующее.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок в части, касающейся планирования закупок товаров, работ, услуг, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключения предусмотренных настоящим Федеральным законом контрактов, особенностей исполнения контрактов, мониторинга закупок товаров, работ, услуг, аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг, контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 статьи 1 Закона о контрактной системе).

Частью 1 статьи 2 Закона о контрактной системе установлено, что законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Согласно части 2 данной статьи в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона.

Статьей 6 Закона о контрактной системе установлено, что контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В силу статьи 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Как установлено судами по материалам дела предметом электронного аукциона, объявленного КГКУ ЕДС «Камчатская краевая больница», является выполнение работ по подготовке проектной документации, инженерных изысканий и выполнению строительно-монтажных работ по объекту капитального строительства «Фельдшерско-акушерский пункт. Камчатский край, Тигильский муниципальный район, с. Хайрюзово. Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Камчатского края «Тигильская районная больница».

Пунктом 1 статьи 34 Закона о закупках предусмотрено, что контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением, документацией о закупке, заявкой участника закупки, с которым заключается контракт.

Согласно пункту 16.1 статьи 34 Закона о контрактной системе предметом контракта может быть одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства. Порядок и основания заключения таких контрактов устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение пункта 16.1 статьи 34 Закона о контрактной системе Постановлением № 563 утверждены Правила заключения контрактов, предметом которых является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства и Положение о проведении технологического и ценового аудита обоснования инвестиций, осуществляемых в инвестиционные проекты по созданию объектов капитального строительства, в отношении которых планируется заключение контрактов, предметом которых является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства.

В силу пункта 2 вышеуказанных Правил, контракт заключается в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при наличии следующих оснований:

а) получено заключение по результатам проведенного в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, технологического и ценового аудита обоснования инвестиций, осуществляемых в инвестиционный проект по созданию объекта капитального строительства, в отношении которого планируется заключение контракта;

б) решение о заключении контракта принято Правительством Российской Федерации или главным распорядителем средств федерального бюджета (по согласованию с субъектом бюджетного планирования, если главный распорядитель средств федерального бюджета не является субъектом бюджетного планирования) – в отношении объектов капитального строительства федеральной собственности, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации – в отношении объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации или главой муниципального образования – в отношении объектов капитального строительства муниципальной собственности.

Также судами установлено, и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что спорная закупка проводилась при отсутствии заключения по результатам технологического и ценового аудита обоснования инвестиций, осуществляемых в инвестиционный проект по созданию объекта капитального строительства, а также в отсутствие решения о заключении контракта, принятого высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

В обоснование правомерности своих действий КГКУ ЕДС «Камчатская краевая больница» ссылается на пункты 56 и 57  статьи 112 Закона о закупках которые, по его мнению, предоставляют ему возможность проводить аукционы на выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства без применения Постановления № 563.

Между тем, указанный подход, поддержанный судами первой и апелляционной инстанций, основан на ошибочном применении правовых норм.

Так, из системного толкования положений Закона о контрактной системе следует, что порядок и основания заключения контрактов на одновременное выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства (контрактов «под ключ») предусмотрены пунктом 16.1 статьи 34 Закона о контрактной системе, введенным в действие Федеральным законом от 03.07.2016 № 365-ФЗ. Данная норма является общей нормой для заключения подобных контрактов и содержит ссылку на соблюдение при этом условий, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.

Часть 56 статьи 112 Закона о контрактной системе, находясь в главе 8 данного закона «Заключительные положения», как верно указывает антимонопольный орган, не исключает применение части 16.1 статьи 34 Закона, а резюмирует основные положения закона и детализирует порядок заключения данных контрактов.

Так, в пунктах 57 – 63 статьи 112 Закона о контрактной системе оговариваются порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, указанного в пункте 56 настоящей статьи, цены такого контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), методику составления сметы такого контракта; содержится указание на разделение стоимости работ на стоимость работ по подготовке проектной документации и (или) выполнению инженерных изысканий, стоимость работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капитального строительства и стоимость поставки предусмотренного проектной документацией объекта капитального строительства оборудования, необходимого для обеспечения эксплуатации такого объекта капитального строительства, в случае, если поставка данного оборудования предусмотрена контрактом; предлагаются условия о размере аванса в отношении этапов исполнения контракта, основания изменения существенных условий контракта.

При этом, указания на возможность несоблюдения общего порядка заключения такого контракта, который установлен пунктом 16.1 статьи 34 Закона о контрактной системе, положения данных пунктов не содержат.

Учитывая, что предметом контракта является как выполнение работ по подготовке проектной документации, инженерных изысканий, так и выполнение строительно-монтажных работ по объекту капитального строительства – Фельдшерско-акушерский пункт, что соответствует пункту 16.1 статьи 34 Закона о контрактной системе, применение Постановления    № 563 является обязательным.

В этой связи толкование судами положений пунктов 55, 56 статьи 112 Закона о контрактной системе как самостоятельных норм, регулирующих заключение и исполнение контрактов «под ключ», имеющих специальный характер по отношению к пункту 16.1 статьи 34 Закона о контрактной системе и исключающих применение последнего, является ошибочным.

Необходимость применения Постановления № 563 обусловлена соблюдением принципов и целей применения Закона о контрактной системе – повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок.

Так, пунктом 2 преамбулы Постановления № 563 установлено, что финансирование расходов, связанных с подготовкой обоснования инвестиций, осуществляемых в инвестиционные проекты по созданию объектов капитального строительства федеральной собственности, в отношении которых планируется заключение контрактов, предметом которых является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства, и проведением технологического и ценового аудита обоснования инвестиций, осуществляется федеральными органами исполнительной власти, являющимися государственными заказчиками таких объектов, в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяемых на их текущее содержание. Финансирование расходов, связанных с подготовкой обоснования инвестиций и проведением технологического и ценового аудита обоснования инвестиций в отношении инвестиционных проектов по созданию объектов капитального строительства государственной собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности, в отношении которых планируется заключение контрактов, осуществляется в порядке, определенном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

Таким образом, проведение технологического и ценового аудита обоснования инвестиций, а также принятие решения о заключении контракта высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, как верно указывает Камчатское УФАС России,  обеспечивает прозрачность объемных и масштабных закупок, включающих в себя несколько видов работ и сдачу объекта «под ключ», предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.

Учитывая, что основанием для осуществления спорной закупки являлся инвестиционный проект, утвержденный постановлением Правительства Камчатского края от 28.11.2022 № 612-П «Об утверждении Инвестиционной программы Камчатского края на 2023 год и плановый период 2024 – 2025 годов и прогнозный период 2026 – 2027 годов» проведение технологического и ценового аудита обоснования инвестиций в соответствии с требованиями Постановления № 563 являлось обязательным.

Исключения из данного правила оговорены также в пункте 2 Постановления № 563 для случаев, если в отношении инвестиционного проекта проведен публичный технологический и ценовой аудит крупного инвестиционного проекта с государственным участием в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2013 № 382 «О проведении публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Однако данного обстоятельства при рассмотрении настоящего дела установлено не было.

При таких обстоятельствах выводы антимонопольного органа о нарушении КГКУ ЕДС «Камчатская краевая больница» части 16.1 статьи 34 Закона о контрактной системе являются обоснованными.

В связи с этим судебные акты о признании решения Камчатского УФАС России недействительным в данной части подлежат отмене.

Что касается доводов антимонопольного органа о пропуске заявителем срока на обжалование решения, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, суды признали его не пропущенным.

При этом, суды пришли к выводу о том, что данный срок подлежит исчислению с даты изготовления решения, которой является 24.10.2023, в связи с чем на момент обращения в суд 23.01.2024 он пропущен не был.

Ссылки Камчатского УФАС России на пункт 9 статьи 106 Закона о контрактной системе, согласно которому решение, принятое по результатам рассмотрения жалобы по существу, может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев с даты его принятия отклонены судами.

Положения данной нормы не содержат указания на то, что является датой принятия решения – дата оглашения резолютивной части (19.10.2023), либо дата изготовления и опубликования мотивированного решения (24.10.2024).

При этом, для возможности реализации права на обжалование решения антимонопольного органа должностное лицо заказчика должно располагать правовым обоснованием вынесения данного решения, что становится возможным лишь при ознакомлении с мотивированным решением.

В связи с этим суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов о соблюдении заявителем срока на обжалование решения антимонопольного органа.

Кроме того, из положений статьи 117, части 4 статьи 198 АПК РФ, правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 17.03.2010 № 6-П, Определениях от 18.11.2004 № 367-О, от 26.05.2011 № 657-О-О, от 22.11.2012 № 2149-О, от 19.12.2017 № 3029-О, следует, что заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Следовательно, при наличии ходатайства заявителя по делу о восстановлении срока на обжалование ненормативного акта антимонопольного органа принятие судом заявления к производству в любом случае свидетельствует о его восстановлении.

Поскольку выводы, сделанные судами в обжалуемых судебных актах, основаны на неверном применении норм материального права (часть 2 статьи 288 АПК РФ), тогда как имеющие значение для разрешения данного спора обстоятельства судом первой и апелляционной инстанций установлены на основании имеющихся в материалах дела доказательствах, судебная коллегия окружного суда полагает возможным в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ отменить решение Арбитражного суда Камчатского края от 08.04.2024 и постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.08.2024 в обжалуемой части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований в данной части отказать.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 08.04.2024, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.08.2024 по делу № А24-157/2024 Арбитражного суда Камчатского края о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю от 19.10.2023 № 041/06/106-430/2023 в части указания на допущенное заказчиком нарушение части 16.1 статьи 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» отменить.

В удовлетворении заявленных требований в данной части отказать.


Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий судья                                       А.И. Михайлова


Судьи                                                                                Т.Н. Никитина

И.В. Ширяев