Решение от 3 августа 2021 г. по делу № А13-2520/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Герцена, д. 1 «а», Вологда, 160000

Именем Российской Федерации



Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А13-2520/2021
город Вологда
03 августа 2021 года


Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Савенковой Н.В. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Завалиной А.С., рассмотрев в судебном заседании с использованием систем средств аудиозаписи дело по заявлению бюджетного учреждения здравоохранения Вологодской области «Белозерская центральная районная больница» о признании частично недействительным требования государственного учреждения Территориального фонда обязательного медицинского страхования Вологодской области, изложенного в акте проверки от 29.11.2019, с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамента здравоохранения Вологодской области,

при участии от заявителя ФИО2 по доверенности от 02.08.2021, от государственного учреждения Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Вологодской области ФИО3 по доверенности от 11.01.2021 № 2,

у с т а н о в и л:

бюджетное учреждение здравоохранения Вологодской области «Белозерская центральная районная больница» (далее – Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к государственному учреждению Территориального фонда обязательного медицинского страхования Вологодской области (далее – Фонд) о признании частично недействительным требования, изложенного в акте проверки от 29.11.2019.

Определением суда от 01 июня 2021 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент здравоохранения Вологодской области (далее – Департамент).

В обоснование предъявленных требований Учреждение сослалось на несоответствие оспариваемого решения требованиям Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Закон № 326-ФЗ).

Фонд в отзыве на заявление и его представитель в судебном заседании требования заявителя не признали, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого требования, отсутствие нарушений прав и законных интересов Учреждения.

Департамент в отзыве от 02.08.2021 поддержал предъявленные требования.

Представители Департамента, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились. В отзыве от 02.08.2021 Департамент просил провести судебное заседание в отсутствие своего представителя.

В соответствии с частью четвертой статьи 137 АПК РФ суд 03.08.2021 завершил предварительное судебное заседание и открыл судебное заседание в первой инстанции.

Судебное заседание проведено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) в отсутствие представителей Департамента.

Исследовав доказательства по делу, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению частично.

Как следует из материалов дела, должностными лицами Фонда на основании приказа от 12.11.2019 № 01-05/817 с целью осуществления контроля за использованием средств в медицинских организациях проведена плановая комплексная проверка в Учреждении по вопросам, в частности, использования средств, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования, за период с 1 января 2017 года по 31 декабря 2018 года, по результатам которой составлен акт от 29.11.2019 (т.1 л.д.13-95).

Согласно акту проверки Фондом установлено, что в нарушение пунктов 6, 7 статьи 35 Закона № 326-ФЗ, разделов IV, V Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Вологодской области на 2017 год от 25.01.2017 №15 и на 2018 год от 29.12.2017 №1201 средства обязательного медицинского страхования в сумме 781 996 руб. использованы не по целевому назначению, а именно: на приобретение лекарственных препаратов (Аллергены бактерий/ Биолек Туберкулин ППД-Л, Диаскинтест/Аллерген туберкулезный рекомбинантный в стандартном разведении, Аллерген туберкулезный очищенный в стандартном разведении (очищенный туберкулин в стандартном разведении).

В связи с этим в пункте 1 акта от 29.11.2019 Фонд потребовал на основании пункта 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ средства в сумме 781 996 руб., возвратить в бюджет Территориального фонда и уплатить штраф в размере 78 199,60 руб. в течение 10 рабочих дней после подписания акта.

Учреждение не согласилось с требованиями Фонда и обратилось в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Исходя из положений части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ для принятия решения о признании ненормативного правового акта недействительным необходимо соблюдение двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта органов, осуществляющих публичные полномочия, закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим актов прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В порядке части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ орган или лицо, которые приняли оспариваемые акт, решение или совершили действия (бездействие), обязаны доказать соответствие их закону, а лицо, обращающееся с требованием о признании недействительным ненормативного акта, действий (бездействий) незаконными, должно доказать наличие защищаемого права или интереса с использованием мер, предусмотренных законодательством.

На основании положений статей 2, 6, 10, 11, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), средства обязательного медицинского страхования приравнены к бюджетным средствам, являются средствами бюджетной системы Российской Федерации, и к правоотношениям, связанным с использованием средств Фонда применяются положения БК РФ.

В статье 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу части 1 статьи 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 20 Закона № 326-ФЗ медицинские организации наделены правом на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных названным Федеральным законом. При этом указанные средства медицинские организации обязаны использовать исключительно в соответствии с программами обязательного медицинского страхования (пункт 5 части 2 статьи 20 Закона № 326-ФЗ).

На основании пункта 12 части 7 статьи 34 Закона № 326-ФЗ и подпункта 8.12 пункта 8 раздела 3 Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития России от 21.01.2011 № 15н, территориальный фонд осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Осуществление контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями производится фондом в порядке, предусмотренном приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 № 73 «Об утверждении положений о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования» (далее – Положение № 73).

В соответствии с пунктом 15 Положения № 73 проверке в составе прочего подлежат направление использования средств, полученных медицинскими организациями на финансовое обеспечение территориальной программы ОМС (пункт 17 названного Положения) и использование целевых средств, полученных в проверяемом периоде (пункт 16).

Средства ОМС относятся к государственным финансовым средствам, имеющим особый правовой режим, а поэтому подлежат использованию строго в соответствии с их целевым назначением.

Частью 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ установлено, что за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

В рассматриваемом случае Фонд, проверив расходование средств ОМС, установил их нецелевое использование в связи с приобретением Учреждением в 2017 году на сумму 309 726 руб. и 2018 году на сумму 472 270 руб. лекарственного препарата Аллергена бактерий/ Биолека Туберкулина ППД-Л, Диаскинтеста /Аллергена туберкулезного рекомбинантного в стандартном разведении, Аллергена туберкулезного очищенного в стандартном разведении (очищенный туберкулин в стандартном разведении) по контрактам с ООО «БиоТехПрепарат» от 18.08.2016, АО «Мединторг» от 16.01.2017 с дополнительным соглашением от 10.02.2017, ООО «Русбиофарм» от 29.05.2018.

В статье 3 Закона № 326-ФЗ определено, что обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Из положений подпункта 5 пункта 2 статьи 20, статей 35 и 36 Закона №326-ФЗ следует, что средства обязательного медицинского страхования медицинская организация обязана использовать в соответствии с программами обязательного медицинского страхования, в том числе базовой программой обязательного медицинского страхования и территориальной программой обязательного медицинского страхования, являющихся составной частью программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Указанные программы в числе прочего определяют виды медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования.

Оплата медицинской помощи по ОМС осуществляется согласно статье 30 Закона № 326-ФЗ по тарифам, установленным тарифным соглашением между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями, и профессиональными союзами медицинских работников.

Структура тарифа на оплату медицинской помощи установлена частью 7 статьи 35 Закона № 326-ФЗ.

Базовая программа обязательного медицинского страхования в составе Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2016 № 1403, на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов – постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2017 № 1492.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования на 2017 год на территории Вологодской области утверждена постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 25.01.2017 № 15 (далее – Территориальная программа ОМС на 2017 год), на 2018 год – постановлением Правительства Вологодской области от 29.12.2017 № 1201 (далее – Территориальная программа ОМС № 1201).

Базовыми программами ОМС как на 2017 год, так и на 2018 год, Территориальными программами ОМС на 2017 год, 2018 год финансирование первичной медико-санитарной помощи при туберкулезе за счет средств ОМС, не предусмотрено, профилактические осмотры финансируются за счет средств ОМС только в отношении отдельных категорий граждан, указанных в разделах III программ, к которым туберкулинодиагностика у детей не отнесена.

Расходы на приобретение диаскинтеста и туберкулина за счет средств ОМС могут осуществляться только при условии включения их в Территориальную программу ОМС в соответствии с действующим законодательством.

Из материалов дела следует и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что аллерген туберкулезный относится к диагностическим препаратам и применяется для раннего выявления туберкулеза у детей в рамках противоэпидемических мероприятий и с целью мониторинга активности туберкулезной инфекции.

Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 323-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относится, в том числе организация осуществления санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 9 части 1).

Согласно статье 4 Федерального закона от 17.09.1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (далее – Закон № 157-ФЗ) государственная политика в области иммунопрофилактики направлена на предупреждение, ограничение распространения и ликвидацию инфекционных болезней. Реализацию государственной политики в области иммунопрофилактики обеспечивают Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На основании статьи 6 Закона № 157-ФЗ финансовое обеспечение противоэпидемических мероприятий, осуществляемых в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней, является расходным обязательством Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают расходные обязательства субъектов Российской Федерации по реализации мер в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней на территории субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий.

Согласно пункту 5.1 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.2.3114-13 «Профилактика туберкулеза», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.10.2013 № 60 (Зарегистрировано в Минюсте России 06.05.2014 № 32182), в целях раннего выявления туберкулеза у детей туберкулинодиагностика проводится вакцинированным против туберкулеза детям с 12-месячного возраста и до достижения возраста 18 лет. Внутрикожную аллергическую пробу с туберкулином (далее - проба Манту) ставят 1 раз в год, независимо от результата предыдущих проб. Ежегодный охват пробой Манту детей до 14 лет включительно должен составлять не менее 95%. В обязательном порядке обследуются дети из социально неблагополучных семей и проживающие на территории Российской Федерации дети иностранных граждан, прибывшие из неблагополучных по туберкулезу стран

В Инструкции по применению туберкулиновых проб, утвержденной приказом Минздрава России от 21.03.2003 № 109 «О совершенствовании противотуберкулезных мероприятий в Российской Федерации», определено, что туберкулинодиагностика - диагностический тест для определения специфической сенсибилизации организма к микобактериям туберкулеза (МБТ). Как специфический тест применяется при массовых обследованиях населения на туберкулез (массовая туберкулинодиагностика) и для индивидуальных обследований (индивидуальная туберкулинодиагностика).

Пунктом 1.1 названной Инструкции одной из целей массовой туберкулинодиагностики названа ранняя диагностика туберкулеза у детей и подростков.

При массовой туберкулинодиагностике применяют только единую внутрикожную туберкулиновую пробу манту с двумя туберкулиновыми единицами (ТЕ) очищенного туберкулина в стандартном разведении (готовая форма).

В соответствии с пунктом 1.2 указанной Инструкции целями индивидуальной диагностики являются: дифференциальная диагностика поствакцинальной и инфекционной аллергии к туберкулину, диагностика и дифференциальная диагностика туберкулеза и других заболеваний, определение "порога" индивидуальной чувствительности к туберкулину, определение активности туберкулезного процесса, оценка эффективности противотуберкулезного лечения.

В соответствии с Базовой программой ОМС на 2017 и 2018 годы, Территориальной программой ОМС на 2017 и 2018 годы финансовое обеспечение первичной медико-санитарной и специализированной медицинской помощи в части медицинской помощи при заболеваниях, не включенных в базовую программу ОМС, в том числе при туберкулезе, осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

Следовательно, приобретение диаскинтеста и туберкулина, используемого в ходе массового обследования детского населения на туберкулез, осуществляется за счет иных источников финансирования, но не за счет средств ОМС.

С учетом изложенного, Фонд правомерно указал в оспариваемом акте на нецелевое расходование бюджетных средств территориального фонда в размере 781 996 руб., наличие в связи с этим у медицинской организации обязанности восстановить в бюджет территориального фонда средств в указанной сумме, а также уплатить штраф.

Таким образом, требование Фонда возвратить в бюджет Территориального фонда средства, использованные Учреждением в размере 781 996 руб., а также уплатить штраф на основании части 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ, являются правомерными.

Вместе с тем, с учетом доводов заявителя и представленных доказательств, суд считает возможным уменьшить размер штрафных санкций, подлежащих взысканию с учреждения на основании следующего.

Страховые медицинские организации отвечают по обязательствам, возникающим из договоров, заключенных в сфере обязательного медицинского страхования, в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями этих договоров (часть 8 статьи 14 Закона № 326-ФЗ).

В части 14 статьи 38 Закона № 326-ФЗ установлено, что в случае выявления нарушений договорных обязательств территориальный фонд при возмещении страховой медицинской организации затрат на оплату медицинской помощи уменьшает платежи на сумму выявленных нарушений или неисполненных договорных обязательств и применяет штрафные санкции согласно Перечню санкций за нарушения договорных обязательств, установленных договором о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 24.06.2009 № 11-П, в силу статей (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации исходящее из принципа справедливости конституционное требование соразмерности установления правовой ответственности предполагает в качестве общего правила ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.1999 № 11-П).

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 19.01.2016 № 2-П подпункт «а» пункта 22 и пункт 24 статьи 5 Федерального закона от 28.06.2014 № 188-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования», как исключившие возможность при применении установленной законом ответственности индивидуализировать наказание за нарушение установленных требований с учетом смягчающих ответственность обстоятельств и тем самым приводящие к нарушению прав плательщиков страховых взносов, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 8 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3) и 55 (части 2 и 3).

Для реализации указанных конституционных принципов суд вправе снизить размер неустойки на основании статьи 333 Гражданского кодекса Российской Федерации при соответствующих обстоятельствах и тогда, когда неустойка определена законом (пункт 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2011 № 81 «О некоторых вопросах применения статьи 333 Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Аналогичные правовые позиции изложены, в частности, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.02.2012 № 14379/11, а также в определении Верховного Суда Российской Федерации от 17.08.2015 № 304-КГ15-8954.

Как указывает заявитель, Департамент здравоохранения области с 2013 года рекомендует бюджетным учреждениям здравоохранения области обеспечить приобретение аллергенов для туберкулинодиагностики за счет средств ОМС, финансирования из бюджета субъекта РФ на указанные цели в спорный период не поступало. При отсутствии ранней диагностики имеется высокий риск роста заболеваемости туберкулёзом среди детей. В связи с этим для выполнения требований санитарно-эпидемиологических правил и приказов Минздрава России препараты приобретались за счет имеющихся у учреждений средств ОМС. Доводы заявителя подтверждены представленными доказательствами.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, суд приходит к выводу о наличии оснований для снижения суммы штрафа до 1000 руб. Акт Фонда от 29.11.2019 в соответствующей части подлежат признанию недействительными.

В остальной части требования Учреждения не подлежат удовлетворению.

При обращении в суд Учреждение по платежному поручению от 01.03.2021 № 653 уплатило государственную пошлину в сумме 20 204 руб.

В соответствии с подпунктами 1 и 3 пункта 1 статьи 333.21 НК РФ с учетом уточненных требований по делу подлежала уплате госпошлина в сумме 3000 руб. следовательно, государственная пошлина в сумме 17 204 руб. является излишне уплаченной и в силу статьи 104 АПК РФ и подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ подлежит возврату истцу из федерального бюджета.

В соответствии с положениями статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в общей сумме 3000 руб., перечисленной Учреждением в бюджет платежным поручением от 01.03.2021 № 653, подлежат взысканию с ответчика в пользу заявителя.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области

р е ш и л:

признать не соответствующими Федеральному закону от 29.11.2010 №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» и недействительными акт государственного учреждения Территориального фонда обязательного медицинского страхования по Вологодской области о результатах плановой комплексной проверки от 29.11.2019 в части требования уплатить штраф в размере 77 199 руб. 60 коп.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

Государственному учреждению Территориальному Фонду обязательного медицинского страхования Вологодской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов бюджетного учреждения здравоохранения Вологодской области «Белозерская центральная районная больница».

Взыскать с государственного учреждения Территориального Фонда обязательного медицинского страхования Вологодской области в пользу бюджетного учреждения здравоохранения Вологодской области «Белозерская центральная районная больница» расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 руб.

Возвратить бюджетному учреждению здравоохранения Вологодской области «Белозерская центральная районная больница» государственную пошлину в сумме 17 204 руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 01.03.2021 № 653.

В части признания недействительным акта государственного учреждения Территориального Фонда обязательного медицинского страхования Вологодской области решение суда подлежит немедленному исполнению.

Решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия.

Судья Н.В. Савенкова