Решение от 20 декабря 2019 г. по делу № А41-83148/2019

Арбитражный суд Московской области

107053, проспект Академика Сахарова, д. 18, г. Москва

http://asmo.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А41-83148/19
20 декабря 2019 года
г. Москва


Резолютивная часть решения объявлена «04» декабря 2019 года

Полный текст решения изготовлен «20» декабря 2019 года

Арбитражный суд Московской области в составе: судьи Е.С. Криворучко ,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Комитета по образованию администрации городского округа Серпухов

к Контрольно-счетной палате городского округа Серпухов

третье лицо: Муниципальное дошкольное образовательное учреждение центр развития ребенка – детский сад №50 «Ручеек», ИП ФИО2, МБУ «Центр содействия строительству, капитальному ремонту учреждений городского округа Серпухов»

о признании недействительным и отмене предписания от 30.07.2019 №272-исх;

при участии в заседании:

от заявителя – ФИО3 паспорт, доверенность от 16.09.2019 №2,

от заинтересованного лица – ФИО4 паспорт, доверенность от 27.09.2019 №1, диплом;

от третьих лиц – не явились, извещены,

УСТАНОВИЛ:

Комитет по образованию Администрации городского округа Серпухов (далее – заявитель, Комитет) обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Контрольно-счетной палате городского округа Серпухов Московской области (далее – КСП г.о. Серпухов, контрольный орган) о признании незаконным и отмене предписания от 30.07.2019 № 272-исх.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвуют Муниципальное дошкольное образовательное учреждение центр развития ребенка – детский сад №50 «Ручеек», ИП ФИО2, МБУ «Центр содействия строительству, капитальному ремонту учреждений городского округа Серпухов».

В предварительном судебном заседании представителем заявителя представлены доказательства направления в адрес третьих лиц копии рассматриваемого заявления, - приобщены к материалам дела.

В соответствии с частью 4 статьи 137 АПК РФ если в предварительном судебном заседании присутствуют лица, участвующие в деле, либо лица, участвующие в деле, отсутствуют в предварительном судебном заседании, но они извещены о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия и ими не были заявлены возражения относительно рассмотрения дела в их отсутствие, суд вправе завершить предварительное судебное заседание и открыть судебное заседание в первой инстанции.

Возражений против перехода к рассмотрению спора по существу, в предварительное заседание на момент рассмотрения настоящего дела, от сторон не поступало.

Арбитражный суд, руководствуясь ч.4 ст.137 АПК РФ и п.27 Постановления Пленума ВАС РФ от 20.12.2006 № 65 «О подготовке дела к судебному разбирательству», признает дело подготовленным к судебному разбирательству по существу спора, завершает предварительное судебное заседание и одновременно начинает рассмотрение дела в судебном заседании арбитражного суда первой инстанции по существу.

В судебном заседании заслушан представитель заявителя, требования поддержал, указав на выполнение скрытых работ в соответствии со сметной документацией.

В судебном заседании заслушан представитель заинтересованного лица, против удовлетворения требований возражал.

Дело рассмотрено в соответствии ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в отсутствии представителей третьих лиц, извещенных о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, не представивших ходатайств об отложении судебного разбирательства и возражений против рассмотрения спора в отсутствие представителей.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, объективно и всесторонне исследовав материалы дела, установив обстоятельства спора в полном объёме, суд приходит к выводу, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, между МДОУ центр развития ребенка – детский сад №50 «Ручеек» (далее - Учреждение) и ИП ФИО2 заключен Муниципальный контракт от 20.04.2018 №328, предметом которого являлось выполнение работ по ремонту асфальтового покрытия по адресу: <...>.

В соответствии с пунктом 2.6 Плана работы Контрольно-счетной палаты городского округа Серпухов на 2019 год проведена проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств городского округа Серпухов Московской области, направленных в 2018 году на асфальтирование территорий муниципальных дошкольных образовательных учреждений и установку ограждения.

В ходе проверки установлены расхождения по всем позициям локальной сметы муниципального контракта от 20.04.2018 №328 и акта о приемке выполненных работ (КС-2) от 23.07.2018.

При сличении Акта выполненных работ (КС-2) и локального сметного расчета установлено, что:

- не выполнено работ на сумму 279 723,56 рублей (с учетом НДС и тендерного снижения), что превышает 10% от цены контракта;

- произошло попозиционное увеличение объемов работ на сумму 289 317,99 рублей, что превышает Установленный Федеральным законом №44-ФЗ допустимый размер от цены контракта. В рамках данного муниципального контракта увеличение цены допустимо только на 125 281,61 рублей. Так как между МДОУ ЦPP- детский сад №50 «Ручеек» и ИП ФИО2 отсутствует дополнительное соглашение об увеличении объемов работ в пределах 10%, то сумма 164 036,38 рублей является необоснованно оплаченной;

- работы, не учтенные в сметной документации, но фактически выполненные и оплаченные на сумму 24 063,16 рублей, также не подтверждены в соответствии с требованиями действующего законодательства, а именно между МДОУ ЦРР - детский сад №50 «Ручеек» и ИП ФИО2 отсутствуют соответствующие подтверждающие документы (претензионная работа, обращение подрядчика к заказчику и т.п.), подтверждающие необходимость добавления новых видов работ в период исполнения муниципального контракта, соответственно сумма 24 063,16 рублей, является необоснованно оплаченной.

Размер необоснованно выплаченных сумм подрядчику составил 188 099,54 рублей (с учетом возврата НДС при УСН и прибыли подрядчика).

В результате допущенных нарушений, причинен ущерб бюджету городского округа Серпухов в размере 188 099,54 рублей.

В связи с выявлением в ходе проверки нарушений в адрес заявителя выдано Предписание от 30.07.2019 № 272-исх, которым указано на необходимость в срок до 31 августа 2019 года возместить причиненный ущерб бюджету городского округа Серпухов в размере 188 099,54 рублей и привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, ответственных за допущенное нарушение.

Не согласившись с выданным предписанием, Комитет обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд обязан осуществить проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и установить их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, установить наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также установить, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В силу ч. 3 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

Таким образом, названной нормой предусмотрено оспаривание не только ненормативных правовых актов, но и любых иных решений публичных органов, а также их действий (бездействия) не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту и нарушающих их права заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания оспариваемых ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух условий: оспариваемые действия должны не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту и нарушать права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа юридическому лицу и содержащий требования по устранению выявленных нарушений.

Поскольку предписание носит административно-властный характер, природа и назначение данного ненормативного акта, исходя из его названия и функций контролирующего органа, заключаются в необходимости обязательного выполнения всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу также в установленный в нем срок.

Также при вынесении предписания контролирующему органу необходимо обеспечить соблюдение не только норм законодательства, но и законных интересов нарушителя, не превышая разумно необходимые меры воздействия на него. В числе прочих, подразумевается, что предписание должно быть реально исполнимым.

По смыслу действующего законодательства предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, требования которого нарушены, законные и обоснованные меры для их устранения, при этом данные меры должны быть реальными и исполнимыми, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

При этом выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых государственный орган выявил факт нарушения законодательства, является недопустимым, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду неясности приведет к применению в отношении него санкции, предусмотренной законодательством Российской Федерации за неисполнение требований.

Вместе с тем, лицо, обязанное исполнить указания имеющего властный характер ненормативного акта уполномоченного органа, само определяет мероприятия, связанные с его исполнением, однако, оно должно знать, что именно подлежит устранению.

В соответствии с пунктом 5 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) бюджетные полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренные пунктами 1 и 2 настоящей статьи, осуществляются с соблюдением положений, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Решением Совета депутатов города Серпухова Московской области от 06.12.2016 №146/16 утверждено Положение о Контрольно-счетной палате городского округа Серпухов Московской области, согласно пункту 7.1 которого КСП осуществляет контроль за исполнением местного бюджета, за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за исполнением муниципальных контрактов и договоров.

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, воспрепятствования проведению должностными лицами Контрольно-счетной палаты контрольных мероприятий, а также в случаях несоблюдения сроков рассмотрения представлений Контрольно-счетная палата направляет в органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые организации и их должностным лицам предписание (пункт 16.4 Положения).

В ходе проверки сотрудниками КСП г.о. Серпухов установлены расхождения по всем позициям локальной сметы муниципального контракта от 20.04.2018 №328 и акта о приемке выполненных работ (КС-2) от 23.07.2018, что зафиксировано в Акте по результатам контрольного мероприятия от 16.07.2019.

Как установлено проверкой и следует из письма Комитета по образованию Администрации городского округа Серпухов от 30.08.2019 №01-09/1793, в адрес Учреждения, организацией, осуществляющей строительный контроль за выполнением работ по муниципальному контракту МБУ «Центр содействия строительству, капитальному ремонту и правового обеспечения учреждений городского округа Серпухов» в рамках соглашения № 65-ти от 02.07.2018 направлено письмо об имеющихся замечаниях по приемке выполненных работ, однако Учреждением соответствующие меры приняты не были, а именно:

Из письма МБУ «Центр содействия строительству, капитальному ремонту и правового обеспечения учреждений городского округа Серпухов» № 697-исх. от 06.08.2018 следует, что в акте о приемке выполненных работ (КС-2) от 23.07.2018 - не полностью раскрыты применяемые расценки, прописаны работы, которые не выполнялись и другие замечания.

Допущенные нарушения отражены в описании вопроса 3 Акта по результатам контрольного мероприятия от 16.07.2019 и в Приложение №3 к нему.

Размер необоснованно выплаченных подрядчику по муниципальному контракту денежных средств и израсходованных неэффективно, составил 188 099,54 рублей (с учетом возврата НДС при УСН и прибыли подрядчика), чем причинен ущерб бюджету городского округа Серпухов.

В своих Разногласиях по акту по результатам контрольного мероприятия, оформленных письмом от 23.07.2019 № 01-09/1549, Комитет указывает, что Законом № 44-ФЗ предусмотрена возможность увеличения (уменьшения) предусмотренного контрактом объема работ, однако в данном случае, речь не идет об уменьшении объема выполненных работ, а об уменьшении «объема» использованных для выполнения работ материалов, при отражении в сопроводительной документации некорректных данных.

Какие-либо иные доводы по результатам проверки заявителем в адрес КСП г.о. Серпухов направлены не были.

Статья 34 БК РФ провозглашает принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Как разъяснено в пункте 23 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Доводы Комитета по образованию, что площади отремонтированного асфальтового покрытия (то есть фактические объемы работ) фактически соответствуют условиям контракта нарушают его права, являются несостоятельным и фактически выражают несогласие заявителя с результатами контрольного мероприятия, а также подтверждает проведение приемки работ по муниципальному контракту ненадлежащим образом, поскольку стороны муниципального контракта в разделе 4 согласовали порядок сдачи и приемки выполненных работ, а именно, в соответствии:

- с пунктом 4.4 заказчик (Учреждение) осуществляет контроль за выполнением работ;

- с пунктом 4.7 прием выполненных работ осуществляется заказчиком (Учреждением) на соответствие требованиям, установленным в муниципальном контракте, по объему и качеству;

с пунктом 4.10 заказчик (Учреждение) проводит экспертизу. Экспертиза результатов может проводиться заказчиком своими силами или к проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации.

В соответствии с пунктом 3.1.5 муниципального контракта, для проверки соответствия качества выполняемых работ требованиям, установленным контрактом, Заказчик вправе привлекать независимых экспертов, выбор которых осуществляется в соответствии с Законом о контрактной системе. Однако Учреждением не было реализовало данное право и к приемке выполненных работ по контракту независимые эксперты не привлекались. Согласно пункту 1.1 Соглашения № 65-ти на оказание услуг по техническому надзору за выполнением работ по ремонту асфальтобетонного покрытия территории от 02.07.2018, МБУ «Центр содействия капитальному ремонту и правого обеспечения учреждений городского округа Серпухов» осуществляло строительный контроль за ходом выполнения работ по муниципальному контракту.

Таким образом, проведение приемки выполненных работ только визуальным способом и подсчетом размера площади выполненных работ, привело к не достижению результативности исполнения муниципального контракта и неэффективности расходования бюджетных средств, что установлено результатами контрольного мероприятия. Учреждение должно было понести расходы на оплату выполненных по муниципальному контракту работ в меньшем размере, на 188 099,54 рублей, чем было предусмотрено ценой контракта.

В соответствии с абзацем 3 раздела «Введение» Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 05.С3.2004 № 15/1 (МДС 81-25.2004) (далее - Методика), в Методике учтены требования и положения нормативных правовых методических документов по состоянию на 1 марта 2004 года. Согласно абзацу 6 того же раздела, разработчик допускает внесение замечаний и предложений в Методику.

Из смысла пункта 3.16 Методики следует, что локальные сметные расчеты составляются в случаях, когда объемы работ и размеры затрат окончательно не определены и подлежат уточнению на основании рабочей документации, или в случаях, когда объемы работ, характер и методы их выполнения не могут быть достаточно точно определены при проектировании и уточняются в процессе строительства, в связи с чем заявителем в обосновании заявленных требований сделан вывод, что локальная смета к муниципальному контракту является предварительным документом.

Однако данный вывод противоречит Федеральному закону № 44-ФЗ, вступившему в действие с 08.04.2013, а именно.

В соответствии счастью 1 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с Законом № 44-ФЗ извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены. При этом согласно части 2 той же статьи, при заключении контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта, а в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, указываются ориентировочное значение цены контракта либо формула цены и максимальное значение цены контракта, установленные заказчиком в документации о закупке. При заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей и статьей 95 Федерального закона № 44-ФЗ.

Кроме того, ссылка заявителя на допустимость включения в локальный сметный расчет затрат в размере 2% на непредвиденные расходы в соответствии с пунктом 4.96 Методики, ставится под сомнение, поскольку включение в локальный сметный расчет затрат на непредвиденные расходы допускается в отношении объектов капитального строительства, на которых осуществляется строительство, реконструкция или капитальный ремонт. Согласно пункту 1.1 муниципального контракта, такие виды работ в рамках муниципального контракта не выполнялись.

Таким образом, в нарушение пункта 4.33 Методики, при расчетах между заказчиком и подрядчиком за фактически выполненные объемы работ часть денежных средств, предусмотренных локальным сметным расчетом по позиции «непредвиденные расходы» была оплачена подрядчику в отсутствии обоснования выполнения таких работ и без согласования с Учреждением.

Судом рассмотрены все доводы заявителя в полном объеме, однако они не могут являться основанием для удовлетворения заявленных требований.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований ввиду соответствия предписания требованиям действующего законодательства.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 110, 167 – 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд,-

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

В соответствии с частью 1 статьи 259 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение может быть обжаловано в Десятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после принятия арбитражным судом первой инстанции обжалуемого решения.

Решение, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.


Судья Е.С. Криворучко