Решение от 3 мая 2018 г. по делу № А09-2843/2018

Арбитражный суд Брянской области

241050, г. Брянск, пер. Трудовой, д.6 сайт: www.bryansk.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


Решение

Дело №А09-2843/2018
город Брянск
03 мая 2018 года
Резолютивная часть решения объявлена 26.04.2018 года


Арбитражный суд Брянской области в составе: судьи Чернякова А.А. ,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению АО «Родина» о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и Смоленской областям от 27.12.2017 №БР-ЗН-0831-034/17,

при участии:

от заявителя: ФИО2 - представитель (доверенность б/н от 03.07.2017);

от ответчика: ФИО3 - специалист-эксперт юридического отдела (доверенность №Д-2 от 09.01.2017);

установил:

Акционерное общество «Родина» (далее - заявитель, АО «Родина», Общество) обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и Смоленской областям (далее – ответчик, Управление Россельхознадзора) о признании недействительным предписания от 27.12.2017 №БР-ЗН-0831-034/17.

Ответчик заявленные требования не признал по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Дело рассматривается в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации после перерыва, объявленного в судебном заседании 23.04.2018 до 15 час. 30 мин. 26.04.2018.

Изучив материалы дела, заслушав доводы сторон, суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, Управлением Россельхознадзора в период с 21.12.2017 по 27.12.2017 на основании распоряжения заместителя руководителя Управления от 14.12.2017 №557-р проведена внеплановая выездная проверка АО «Родина» в ходе которой установлен факт ненадлежащего использования земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 32:08:0000000:810 площадью 82,6 га, расположенного по адресу: Брянская обл., Жуковсикй район, в 800 м. по направлению на запад от ориентира <...>, а именно, установлен факт невыполнения требований и обязательных мероприятий по защите земель и охране почв от негативного воздействия, что является нарушением положений статей 1,7,12,13,42,77,78,79 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 1,8 Федерального закона от 16.07.1988 №101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», статьи 1,3 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», пунктов 1,11 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных приказом Минприроды Российской Федерации от 22.12.1995 №525/67.

Результаты проверки отражены в акте №БР-ЗН-052 от 27.12.2017.

Предписанием №БР-ЗН-0831-034/17 от 27.12.2017 на Общество возложена обязанность в срок до 30.05.2018 устранить выявленные нарушения, а именно: разработать проект рекультивации нарушенных земель; провести рекультивацию нарушенных земель; провести мероприятия по ликвидации зарастания сорной травянистой и древесно-кустарниковой растительностью; использовать земельный участок для сельскохозяйственного производства.

Полагая, что указанное предписание не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, является неисполнимым в части установления срока устранения выявленных нарушений, АО «Родина» обратилось в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением.

Оценив представленные по делу доказательства, суд находит требования подлежащими частичному удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

Согласно п.5.1.2 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 года №327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет государственный земельный надзор на землях сельскохозяйственного назначения и на земельных участках в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах в пределах своей компетенции.

Оспаривая предписание от 27.12.2017 №БР-ЗН-0831-034/17, заявитель в обоснование своей позиции указывает на его неясность, а также на невозможность исполнения предписания в установленный в нем срок.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, выдаваемое уполномоченным органом предписание должностного лица должно содержать законные требования, быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны в том числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства) (пункт 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации, в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по: воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 №369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации» установлены критерии, при помощи которых устанавливается факт неиспользования земельных участков.

Для определения неиспользования достаточно любого из следующих признаков: на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы; на сенокосах не производится сенокошение; на культурных сенокосах содержание сорных, трав в структуре травостоя превышает 30 процентов земельного участка; на пастбищах не производится выпас скота; на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений; залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка;залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30 процентов;закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20 процентов площади земельного участка.

Судом из материалов дела установлено, что земельный участок с кадастровым номером 32:08:0000000:810 площадью 82,6 га, расположенный по адресу: Брянская обл., Жуковсикй район, в 800 м. по направлению на запад от ориентира <...> относится к категории земель сельскохозяйственного назначения, имеет вид разрешенного использования «для сельскохозяйственного использования» и принадлежит заявителю на праве аренды на основании договора с 06.10.2014, что подтверждается выписками из ЕГРП.

В ходе проведения внеплановой выездной проверки установлено, актом проверки и актом осмотра земельного участка от 22.12.2017 зафиксировано, что на момент осмотра земельного участка категории земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 32:08:0000000:810 указанный земельный участок не используется арендатором для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной, связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. Спорный земельный участок на всей площади зарос сорной травянистой, древесно-кустарниковой растительностью. Высота сорной растительности достигает 0,8 м. Высота деревьев составляет 2 м. Следов проведения агротехнических мероприятий (вспашка, боронование сельскохозяйственных культур, скашивание растительности) или выпаса скота, на момент проверки обнаружено не было. Кроме того, в западной части земельного участка обнаружена карьерная выемка площадью 3290 кв.м. Следы отдельно складированного плодородного слоя почвы отсутствуют.

Применительно к изложенному, суд отклоняет довод заявителя о неясности оспариваемого предписания в части указания конкретной площади земельного участка на которой необходимо провести мероприятия по ликвидации зарастания сорной травянистой и древесно-кустарниковой растительностью, поскольку указанным выше актом установлен факт зарастания спорного земельного участка на всей площади.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о ненадлежащем использовании Обществом указанного земельного участка сельскохозяйственного назначения, равно как и о невыполнении и обязательных мероприятий по защите земель и охране почв от негативного воздействия, что является нарушением норм действующего земельного законодательства.

Кроме того, факт неиспользования спорного земельного участка в сельскохозяйственном производстве, а также невыполнение обязанности по защите участка от зарастаний сорной растительностью, восстановлению плодородия почв, установлен вступившим в силу решением Жуковского районного суда Брянской области от 22.03.2018 по делу №12-13/2018.

Из содержания оспариваемого предписания также следует, что на Общество возложена, в том числе обязанность в срок до 30.05.2018 разработать проект рекультивации нарушенных земель на спорном земельном участке, а также провести рекультивацию нарушенных земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации, мероприятия по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременном вовлечении земель в оборот, осуществляют собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.

Пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» устанавливается, что рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.

Согласно совместному приказу Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525 и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22.12.1995 «Об утверждении основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» (далее - Основные положения), рекультивация земель - комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды.

Рекультивация нарушенных земель осуществляется для восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей (пункт 3 Основных положений).

В соответствии с пунктом 4 Основных положений рекультивация для сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других целей, требующих восстановления плодородия почв, осуществляется последовательно в два этапа: технический и биологический.

Технический этап предусматривает планировку, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для дальнейшего использования рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв (биологический этап).

Биологический этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы.

По смыслу изложенных нормативных положений рекультивация земель осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан не только в случае нарушения природоохранного и земельного законодательства, но и во всех случаях, когда требуется восстановление земель при снятии плодородного слоя почвы при производстве работ.

Таким образом, обязанность лица, допустившего нарушение земель сельскохозяйственного назначения провести комплекс мероприятий, направленных на восстановление продуктивности нарушенных земель (рекультивацию), установлена приведенными выше нормативными актами.

Из материалов дела следует, что заявитель не оспаривает факт нарушения земель на спорном земельном участке, указывает на отсутствие в оспариваемом предписании (пункты 1-3) конкретного перечня мероприятий, необходимых провести при рекультивации нарушенных земель.

Изложенный довод судом отклоняется, как не соответствующий фактическим обстоятельствам дела, поскольку в акте проверки №БР-ЗН-052 от 27.12.2017, на основании которого выдано оспариваемое предписание, зафиксирован факт самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, в результате которого образовалась карьерная выемка на площади 3290 кв.м., что свидетельствует о наличии оснований для проведения рекультивационных работ в отношении спорного участка, которым, в свою очередь, предшествует разработка проекта рекультивации.

С учетом изложенных норм и фактических обстоятельств дела суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание, содержащее указание на четко определенный земельный участок, поверхностный (плодородный) слой которого нарушен, не позволяет двояко толковать предмет предписанных действий, вследствие чего не может быть признано судом недействительным по мотиву не ясности действий, предписанных к совершению заявителем.

При этом суд также находит необходимым отметить, что административный орган не вправе ограничивать хозяйствующий субъект перечнем и последовательностью действий, который последний должен совершить в целях устранения нарушения.

Заявитель также указывал на отсутствие объективной возможности исполнения предписания в указанной части в установленный в нем срок (до 30.05.2018) ввиду погодных условий, непосредственно влияющих на процесс проведения рекультивации.

Судом, на основании ходатайства Управления, в качестве специалиста опрошен ФИО4 – начальник отдела агроэкологии ФГБУ «Брянская МВЛ», в должностные обязанности которого входит осуществление комплекса мероприятий по подготовке проекта рекультивации и его последующей разработки. Так ФИО4 пояснил, что для разработки проекта рекультивации необходимо проведение обследования земель, включающего в себя отбор образцов, а также замер нарушенных площадей. Для проведения данных работ необходим непосредственно визуальный контакт с почвой, в то время как низкие температуры и снежный покров существенно затруднят или сделают невозможным проведение таковых. Также специалист пояснил, что из опыта его работы разработка проекта занимает не менее 1 месяца.

Ходатайство Общества об отводе специалиста судом отклонено, поскольку право на заявление отвода специалисту положениями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусмотрено, при этом, сомнений в квалификации специалиста в отношении заданных вопросов ни у суда, ни у заявителя, не возникло.

Заявителем в материалы дела представлена копия справки Брянского ЦГМС от 24.04.2018 №2/712, согласно которой положительные температуры (выше 0 С) в Жуковском районе Брянской области наступили не ранее 30.03.2018 года, а сход снежного покрова произошел не ранее 07.04.2018. Изложенные обстоятельства ответчиком не оспорены и судом приняты.

При таких обстоятельствах, поскольку, согласно пояснениям специалиста, до схода снежного покрова разработка проекта рекультивации не возможна, с учетом содержащихся в справке Брянского ЦГМС сведений, заявитель по независящим от него обстоятельствам не мог приступить к выполнению возложенных на него оспариваемым ненормативным актом обязательств в период с 27.12.2017 по 07.04.2018 года, в то время, как срок для завершения рекультивации, которой предшествует разработка проекта, установлен до 30.05.2018 года.

В этой связи суд также учитывает, что, с учетом климатических особенностей и предмета работ, пунктом 120 Регламента, утвержденного Приказом Минсельхоза РФ от 27.12.2016 №591, определено, что срок устранения нарушения земельного законодательства в предписании устанавливается должностным лицом с учетом площади, вида и характера выявленного правонарушения, времени, необходимого для устранения нарушения земельного законодательства, но не более 9 месяцев.

Таким образом, учитывая фактические обстоятельства дела и изложенные нормы в их неразрывной совокупности, суд приходит к выводу о неправомерном (необоснованном) установлении чрезмерно сокращенных (менее 2 месяцев – с 07.04.2018 по 30.05.2018) сроков устранения выявленных нарушений, так как таковой должен объективно, с учетом разумной осмотрительности и добросовестности нарушителя, позволить устранить нарушение без применения положений статьи 19.5 КоАП РФ.

Довод ответчика о наличии у нарушителя права на обращение с ходатайством о продлении срока устранения нарушений судом отклоняется, так как удовлетворение такого ходатайства является правом, а не обязанностью органа, в то время как заведомое установление неисполнимого условия, в частности о сроке выполнения, приведет к реализации обязанности по привлечению лица к ответственности на основании статьи 19.5 КоАП РФ.

На основании изложенного, суд, оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание в части установления срока его исполнения не соответствует требованиям исполнимости и, как следствие, законности, в связи с чем, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку может повлечь незаконное привлечение Общества к административной ответственности за неисполнение в установленный срок, в связи с чем, в указанной части признается судом недействительным.

В остальной части заявление удовлетворению не подлежит.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу пункта 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в случае удовлетворения требований по существу спора.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



Решил:

Заявление АО «Родина» удовлетворить частично.

Признать недействительным предписание управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и Смоленской областям от 27.12.2017 №БР-ЗН-0831-034/17 в части установления в качестве даты истечения срока для исполнения предписания – 30.05.2018 года.

В остальной части предписание управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и Смоленской областям от 27.12.2017 №БР-ЗН-0831-034/17 оставить в силе без изменений.

Возложить на управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и Смоленской областям обязанность в срок пять рабочих дней с даты вынесения настоящего решения устранить выявленное нарушение посредством установления срока для выполнения предписанных работ с учетом законодательно установленных регламентов и фактических обстоятельств дела, а также незамедлительно довести указанную информацию до сведения АО «Родина».

Решение может быть обжаловано в месячный срок в Двадцатый арбитражный апелляционный суд г. Тула. Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Брянской области.

Судья Черняков А.А.