Решение от 19 марта 2021 г. по делу № А12-926/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. им. 7-ой Гвардейской Дивизии, д. 2, Волгоград, 400005

http://volgograd.arbitr.ru e-mail: info@volgograd.arbitr.ru телефон: 23-00-78 Факс: 24-04-60


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А12-926/2021
г. Волгоград
19 марта 2021 года
Резолютивная часть решения объявлена 16 марта 2021 года.

Решение в полном объеме изготовлено 19 марта 2021 года.

Арбитражный суд Волгоградской области в составе судьи Репниковой В.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Оводовой Н.В.,

рассмотрев заявление общества с ограниченной ответственностью «Трансжелдорстрой» (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Волгоградской транспортной прокуратуре о признании незаконным представления,

с привлечением к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Южной транспортной прокуратуры, Нижне-Волжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, акционерного общества «РЖДстрой»,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – ФИО1 по доверенности от 21.01.2021 № 126-2021,

от ответчика – ФИО2 по доверенности от 15.03.2021,

от Южной транспортной прокуратуры - ФИО2 по доверенности от 15.03.2021,

от Управления Ростехнадзора – ФИО3 по доверенности от 12.11.2020,

от АО «РЖДстрой» - не явился, извещен

Общество с ограниченной ответственностью «Трансжелдорстрой» (далее – ООО «ТЖДС», Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к Волгоградской транспортной прокуратуре, в котором просит суд признать незаконным представление прокурора Волгоградской транспортной прокуратуры от 21.10.2020 № 23/1-3-2020/3354.

Волгоградская транспортная прокуратура (далее – прокуратура, ответчик) представила письменный отзыв, в котором просила в удовлетворении заявления отказать.

Нижне-Волжское Управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – НВУ Ростехнадзора) представило письменный отзыв, в котором просило в удовлетворении заявления отказать.

Акционерное общество «РЖДстрой» (далее – АО «РЖДстрой») представило отзыв, в котором просило разрешить спор на усмотрение суда.

Рассмотрев материалы дела, суд

У С Т А Н О В И Л:

На основании плана работы Южной транспортной прокуратуры на второе полугодие 2020 г. в план работы Волгоградской транспортной прокуратуры на второе полугодие 2020 года включена тематическая проверка исполнения требований бюджетного и градостроительного законодательства на объектах железнодорожного транспорта.

Волгоградской транспортной прокуратурой вынесено решение № 89 от 06.10.2020 о проведении проверки в отношении Ростовской группы заказчика по строительству объектов железнодорожного транспорта - обособленного структурного подразделения Дирекции по капитальной реконструкции железных дорог и строительству объектов железнодорожного транспорта - филиала ОАО «РЖД» исполнения требований бюджетного и градостроительного законодательства, в том числе при реализации государственных программ в сфере железнодорожного транспорта по объектам Комплексная реконструкция участка: М. Горький - Горнополянский, Горнополянский - Канальная, Канальная - Тингута Приволжской железной дороги, осуществляемых в рамках реализации государственной программы «Развитие транспортной системы».

По результатам проверки составлен акт проверки от 20 октября 2020 года.

Проверкой установлено, что ОАО «РЖД» для строительства объектов по титулу: «Комплексная реконструкция участка им. Максима Горького - Котельниково Приволжской железной дороги. Строительство второго пути на участках: М. Горький - Горнополянский, Горнополянский - Канальная, Канальная – Тингута» в качестве генподрядчика на основании договоров генерального подряда №№ 3144448, 1866/Р, 1867/Р от 19.11.2018 привлечено АО «РЖДстрой», которым на основании договоров подряда №№ 08-18-01-6838, 08-18-01-6849 от 18.12.2018 ООО «Спецтрансстрой» привлечено в качестве подрядчика на строительство второго пути на участках: Горнополянский - Канальная, Канальная - Тингута соответственно.

Соглашением от 27.04.2020 произведена замена подрядчика, согласно которому права и обязанности ООО «Спецтрансстрой» переданы ООО «Трансжелдорстрой».

По результатам проверки, проведенной с выездом на объекты в период с 8 октября 2020 года по 9 октября 2020 года, установлено, что при строительстве объектов допускаются нарушения статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс), выражающиеся в отступлениях от обязательных требований проектной документации.

При этом установлено, что ОАО «РЖД» и АО «РЖДстрой» строительно-монтажные работы не производились, выявленные нарушения допущены ООО «Трансжелдорстрой» и привлеченными им подрядными организациями

По результатам проверки Волгоградским транспортным прокурором в адрес ООО «Трансжелдорстрой» внесено представление от 21.10.2020 № 23/1-3-2020/3354 об устранении нарушений требований федерального законодательства, в котором содержится требование принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений действующего законодательства Российской Федерации, причин и условий, им способствующих; рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности руководителя проекта ООО «Трансжелдорстрой» ФИО4 и иных виновных должностных лиц, ответственных за допущенные нарушения закона; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в Волгоградскую транспортную прокуратуру в установленный законом месячный срок.

Не согласившись с представлением, Общество обратилось в суд с настоящим заявлением, указав, что ООО «ТЖДС» не является генеральным подрядчиком строительства, проектная документация Обществу не передавалась, строительство осуществляется на основании рабочей документации; нарушения на участке пикет 26 до железнодорожного переезда не относятся к зоне ответственности ООО «ТЖДС»; внесение представления лицу, в отношении которого не принималось решения о проведении проверки, неправомерно; за аналогичные нарушения к административной ответственности привлечено АО «РЖДстрой»; привлечение работника к дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя.

Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы сторон, суд считает заявление подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Проведение проверок органами прокуратуры регулируется положениями Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1).

На основании ч. 1 ст. 21 Закона № 2202-1 предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В соответствии с ч. 2 ст. 21 Закона N 2202-1 при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки (п. 3 ст. 21 Закона N 2202-1).

Статьей 22 Закона N 2202-1 установлено, что прокурор или его заместитель при осуществлении возложенных на него функций вправе возбуждать производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, а также, в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона - выносить представления об устранении нарушений закона.

В рассматриваемом случае проверка исполнения требований градостроительного и бюджетного законодательства, в том числе, при реализации государственных программ в сфере железнодорожного транспорта по объекту "Комплексная реконструкция участка им. Максима Горького-Котельникового Приволжской железной дороги. Строительство вторых путей на участках: М.Горького - Горнополянский, Горнополянский - Канальная, Канальная - Тингута", проводилась на основании плана работы Южной транспортной прокуратуры на второе полугодие 2020 года и комплексного анализа состояния законности в Волгоградском транспортном регионе.

Проверкой установлено несоответствие строительных работ, производимых подрядчиком, требованиям проектной документации, что нарушает статью 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Суд считает доводы заявителя об отсутствии в его действиях нарушений ввиду непередачи ему заказчиком проектной документации и соответствия строительных работ рабочей документации неправомерными.

В соответствии со ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования, застройки, документации по планировке.

Согласно ч. 1 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

На основании ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объект; капитального строительства в соответствии с проектной документацией.

Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

Лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 2 настоящей статьи, и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц.

Лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленными на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенным использованием земельного участка, ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Лицо, осуществляющее строительство, также обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или технического заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или технического заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Таким образом, установив в ходе прокурорской проверки факт отступления подрядчика от проектной документации, Прокуратура в силу положений Закона № 2202-1 вправе выносить представления об устранении нарушений закона.

То обстоятельство, что НВУ Ростехнадзора по тем же фактам нарушений привлекло к административной ответственности, предусмотренной ч.1 ст.9.4 КоАП РФ, АО «РЖДстрой» (генерального подрядчика), не исключает правомерности внесения представления в адрес подрядчика ООО «Трансжелдорстрой» по факту нарушения требований проектной документации.

В постановлении Верховного Суда РФ от 13.03.2015 N 307-АД14-5283 по делу N А13-2887/2014 сформулирована правовая позиция, согласно которой субъектами ответственности, предусмотренной статьей 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в силу содержания статьи 52 Градостроительного кодекса РФ могут быть как застройщик (заказчик по договору строительного подряда), так и подрядная организация, непосредственно осуществляющая строительные работы.

Из материалов дела следует, что порядок проведения проверки, предусмотренный статьей 21 Закона № 2202-1, прокуратурой соблюден, а именно: решение о проведении проверки № 89 от 5.10.2020 вынесено уполномоченным должностным лицом; решение доведено до руководителя проверяемой организации - Ростовской группы заказчика по строительству объектов железнодорожного транспорта - обособленного структурного подразделения Дирекции по капитальной реконструкции железных дорог и строительству объектов железнодорожного транспорта - филиала ОАО «РЖД», которая является заказчиком строительства.

Отклоняя доводы заявителя о том, что обществу не направлялось решение о проведении проверки, суд учитывает, что проверяемым лицом в рассматриваемом случае являлось ОАО «РЖД» - заказчик строительства объекта, которому и было направлено уведомление о проведении проверки.

В то же время, с учетом выявленных нарушений, установленных на объекте строительства, подрядчиком которого являлся заявитель, Прокуратурой в адрес подрядчика выдано представление об устранении нарушений, что соответствует положениям статьи 22 Закона № 2202-1.

В нормативно-правовом регулировании прокурорской деятельности не установлена безусловная взаимосвязь между вынесением решения о проведении проверки и внесением представления об устранении нарушений закона, поскольку прокурор, либо его заместитель обладают правоспособностью на внесение представления лицу, уполномоченному устранить нарушения закона, без вынесения решения о проведении проверки (к примеру, по результатам анализа состояния законности при привлечении к административной ответственности).

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 N 2-П разъяснено, что основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему полномочий вне оснований конкретной проверки по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора.

В рассматриваемом случае указанные основания для проведения отдельной проверки заявителя отсутствовали, вывод о допущенных обществом нарушениях был сделан по результатам проверки ОАО «РЖД» и не требовал дополнительной проверки выявленных обстоятельств, у заявителя не запрашивались какие-либо документы, сведения и пояснения.

Учитывая изложенное, установив в ходе проверки заказчика строительства объекта нарушение, допущенное подрядчиком, прокуратура вправе была выдать указанному лицу представление об устранении нарушений закона.

Доводы ООО «Трансжелдорстрой» о незаконности требования представления прокурора в части привлечения к дисциплинарной ответственности виновных лиц являются несостоятельными, поскольку по смыслу представления обществу было предложено рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности по своему усмотрению.

В императивном порядке о необходимости привлечения работников ООО «Трансжелдорстрой» к дисциплинарной ответственности прокуратурой не указывалось, поскольку указанный вопрос относится к исключительной компетенции работодателя.

Вместе с тем, суд считает обоснованными доводы Общества о неправомерном вменении в оспариваемом представлении нарушений статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющих место на участке Горнополянский – Канальная (пикет 26 до железнодорожного переезда).

Как следует из пояснений заявителя, пикет 26 не является объектом производства работ ООО «Трансжелдорстрой» и не находится в зоне его ответственности.

В отзыве прокуратура указала, что в части нарушений закона, связанных со сборкой рельсошпальной решетки, в представлении допущена опечатка при указании пикета и километра железнодорожного перегона. Указанные нарушения в части раздельной сборки верхнего строения пути в теле земляного полотна допущены на пикетах 283 - 286, что отнесено к зоне ответственности ООО «Трансжелдорстрой».

Однако судом установлено, что Общество не уведомлялось прокуратурой о допущенной опечатке и об отсутствии нарушений в части пикета 26 до железнодорожного переезда.

Из положений пункта 1 статьи 21, пункта 3 статьи 22, статей 24, 28 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 3 Постановления от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены в суде, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие), которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях.

Правовая позиция, изложенная в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2005 N 84-О, определении Верховного Суда Российской Федерации от 02.12.2009 N 56-В09-15, вопросе 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015, определяет, что представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в судебном порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ.

Таким образом, если юридическое лицо, в отношении которого внесено представление, считает, что представление не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, оно вправе обратиться в арбитражный суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Суд считает, что оспариваемое представление в части требования принять меры к устранению нарушений статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющих место на участке Горнополянский – Канальная (пикет 26 до железнодорожного переезда), которые ООО «Трансжелдорстрой» на этом участке не совершало, не соответствует закону и нарушает права и законные интересы Общества, в связи с чем подлежит признанию в этой части недействительным.

В силу частей 1 и 2 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

В пункте 15.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.11.2011 N 71) и в пункте 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 разъяснено, что в случае, если по результатам рассмотрения арбитражным судом заявления прокурора о привлечении лица к административной ответственности принято решение об отказе в удовлетворении соответствующих требований, судебные расходы (при их наличии) подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, поскольку прокурор действует от имени Российской Федерации и финансовое обеспечение деятельности органов прокуратуры является расходным обязательством Российской Федерации.

Таким образом, расходы ООО «Трансжелдорстрой» по оплате госпошлины в размере 3 000 рублей подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации.

При этом суд учитывает, что в силу пункта 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21.01.2016 N 1 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела" положения процессуального законодательства о пропорциональном возмещении (распределении) судебных издержек (статьи 98, 102, 103 ГПК РФ, статья 111 КАС РФ, статья 110 АПК РФ) не подлежат применению при разрешении иска неимущественного характера, в связи с чем частичное удовлетворение такого заявления влечет возмещение расходов в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 АПК РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Заявление общества с ограниченной ответственностью «Трансжелдорстрой» удовлетворить частично.

Признать недействительным представление Волгоградской транспортной прокуратуры от 21.10.2020 № 23/1-3-2020/3354 об устранении нарушений требований федерального законодательства, внесенное в адрес общества с ограниченной ответственностью «Трансжелдорстрой», в части требования принять меры к устранению нарушений статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющих место на участке Горнополянский – Канальная (пикет 26 до железнодорожного переезда).

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

Взыскать за счет казны Российской Федерации в пользу общества с ограниченной ответственностью «Трансжелдорстрой» судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 3 000 рублей.

Решение может быть обжаловано в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия через Арбитражный суд Волгоградской области.


Судья В.В. Репникова