Решение от 9 июля 2019 г. по делу № А31-3700/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ

156961, г. Кострома, ул. Долматова, д. 2

http://kostroma.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е



Дело № А31-3700/2019
г. Кострома
09 июля 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 03 июля 2019 года.

Полный текст решения изготовлен 09 июля 2019 года.

Судья Арбитражного суда Костромской области Байбородин Олег Леонидович, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «ТОВЛЕНД» о признании незаконным приказа Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды от 07.03.2019 №91,

от истца: ФИО2, доверенность от 31.05.2019,

от ответчика: ФИО3, доверенность от 09.01.2019 № 1,

установил:

общества с ограниченной ответственностью «ТОВЛЕНД» (далее – заявитель общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании незаконным приказа Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды от 07.03.2019 №91.

Заявитель поддержал требование.

Уполномоченный орган поддержал доводы отзыва, считает приказ законным.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд установил следующие обстоятельства.

Обществу с ограниченной ответственностью «ТОВЛЕНД» 11 июля 2013 года была предоставлена лицензия на пользование недрами КОС № 80080, вид лицензии ТЭ с целевым назначением и видами работ: разведка и добыча валунно-гравийно-песчаного материала месторождения «Архарово» Чухломского района Костромской области.

Департаментом в рамках мониторинга выполнения условий лицензионного соглашения к лицензии на право пользования недрами в части сроков начала работ по добыче строительных песков, было установлено, что работы в установленный лицензией срок не начаты.

В связи с этим обществу 29.11.2018 было направлено уведомление № 7104 о необходимости устранить нарушение в течение 3 месяцев.

07 марта 2019 года Департаментом был вынесен приказ № 91 «О досрочном прекращении права пользования недрами», в соответствии с которым досрочно прекращено право ООО «Товленд» пользоваться недрами, полученное в рамках лицензии на право пользования недрами в связи с неустранением нарушений, указанных в уведомлении (не осуществление добычи валунно-гравийно-песчаного материала).

Не согласившись с данным приказом, общество обжаловало его в арбитражный суд.

По мнению общества, Департаментом не соблюден порядок досрочного прекращения права пользования недрами.

Общество считает, что исходя из положений пункта 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах принятию решения о прекращении права пользования недрами должно предшествовать выяснение обстоятельств исполнения либо неисполнения требований лицензионного соглашения, проверка со стороны органа, предоставившего лицензию, сведений об устранении или не устранении в трехмесячный срок нарушений, указанных в письменном уведомлении.

Такой проверки лицензирующим органом не проводилось. Не проведение проверки фактически лишило возможности представить документы, подтверждающие устранение допущенных нарушений или обосновать причины невозможности их устранения.

Общество не допускало нарушения существенных условий лицензии, отсутствие добычи строительных песков на участке недр вызвано изменениями нормативного регулирования и не в полной мере зависит от общества.

После получения лицензии обществом принимались меры, направленные на соблюдение условий лицензионного соглашения (заключены договоры на составление плана развития горных работ, на маркшейдерское обслуживание, по составлению проекта производства маркшейдерских работ, по геологическому обслуживанию ведения горных работ, а также на выполнение кадастровых работ лесного участка).

Департамент при принятии решения о прекращении права пользования недрами не исследовал всех фактических обстоятельств, необходимых и достаточных для принятия такого рода меры государственного принуждения. Обществом совершаются необходимые действия в целях обеспечения выполнения условий лицензионного соглашения.

Оспариваемым приказом о прекращении права пользования недрами нарушаются права и законные интересы Общества, как пользователя недр, в рамках осуществления предпринимательской деятельности.

Департамент представил отзыв, считает, что им соблюден порядок досрочного прекращения права пользования недрами. Уведомление направлено департаментом 29 ноября 2018 года по электронной почте и 03 декабря 2018 года почтовым отправлением, содержит указание на допущенное нарушение и срок, в течение которого надлежит устранить нарушение (в течение трех месяцев).

Довод Общества о том, что не проведение проверки фактически лишило возможности представить документы, подтверждающие устранение допущенных нарушений или обосновать причины невозможности их устранения, не основан на законе и не соответствует действительности, поскольку пользователи недр не ограничены законом в возможности направления информации (сведений) в орган, предоставивший лицензию на право пользование недрами, вне проводимых проверок.

Департамент указывает, что разработка недр не осуществляется с 2015 года.

Обществом не представлено доказательств принятия мер, направленных на принятие мер для производства предусмотренных лицензией работ до 2019 года, поскольку все договоры, на заключение которых ссылается заявитель, заключены после получения обществом уведомления и не влияют на возможность устранения нарушений, так как согласно представленной Администрацией Чухломского района информации заявителем не заключен договор аренды на земельный участок, что исключает возможность использования земельного участка для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Лицензионное соглашение предусматривает конкретные сроки исполнения всех необходимых обязанностей, которые Общество, действуя добросовестно и разумно, должно было соблюдать. Подписанием лицензионного соглашения общество подтвердило согласие на признание всех условий лицензионного соглашения существенными, и приняло риск по исполнению взятых на себя обязательств.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 4 Закона о недрах предоставление права пользования участками недр местного значения относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Уполномоченным исполнительным органом государственной власти Костромской области по предоставление права пользования участками недр местного значения, является департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области (Постановление администрации Костромской области от 22 июля 2008 года № 239-а «Об уполномоченном органе»).

Соответствующее полномочие и корреспондирующая ему функция закреплены в подпункте 12 пункта 19, пунктах 70 Положения о Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 29 октября 2009 года № 247 «О департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области».

Согласно части 1 статьи 1 Закона о недрах законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Статьей 4 Закона о недрах к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования отнесено установление порядка пользования участками недр местного значения.

В соответствии с пунктом 6 статьи 10.1 Закона о недрах основанием возникновения права пользования участками недр является принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении такого права.

Согласно статье 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

В силу части 2 статьи 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено органами, предоставившими лицензию, в том числе в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (пункт 2), если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (пункт 5), а также при непредставлении пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах (пункт 8).

Законом о недрах и Положением о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1 (далее - Положение) на владельцев лицензий возложена обязанность обеспечить соблюдение требований законодательства Российской Федерации о недрах, выполнение условий, установленных лицензией.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах, подпунктом 2 пункта 15 Положения и с учетом статьи 23 Закона при нарушении условий пользования недрами право пользования участками недр может быть досрочно прекращено органами, предоставившими лицензию, в том числе, при нарушении пользователем недр существенных условий, определенных в лицензии.

Процедура досрочного прекращения права пользования недрами установлена в статье 21 Закона о недрах, а также пункте 15.4 Положения.

Согласно абзацу 4 статьи 21 Закона о недрах в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3, 5 и 8 части второй статьи 20 настоящего Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

В соответствии с пунктом 15.4 Положения в случаях, предусмотренных в подпунктах 15.2(2), 15.2(3) и 15.2(5) настоящего пункта, решение о прекращении права на пользование недрами может быть принято по истечении 3 месяцев со дня письменного уведомления пользователя недр о допущенных нарушениях и непринятия с его стороны мер по их устранению.

Согласно подпункту 5 пункта 15.2 Положения о лицензировании пользования недрами право на пользование недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено Геолкомом России или его территориальным подразделением непосредственно или по представлению органов государственного геологического, экологического контроля, государственного горного надзора в следующих случаях: если пользователь не приступил к пользованию недрами в соответствии со сроками и требованиями, установленными в лицензии.

Приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области от 29.06.2017 N 307 утвержден административный регламент исполнения государственной функции департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области "Осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на территории Костромской области, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору (далее - Административный регламент).

Согласно абзацу 2 пункта 16 Административного регламента к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Согласно пункту 4 Административного регламента предметом государственного экологического надзора является выполнение условий лицензий на пользование участками недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участками недр местного значения.

В соответствии с пунктом 16 Административного регламента исполнение государственной функции включает в себя следующие административные процедуры:

1) организация и проведение мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований и мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями;

3) подготовка к проведению плановой проверки;

5) подготовка к проведению внеплановой проверки;

6) проведение проверки и оформление ее результатов;

7) принятие мер в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки.

Проведение проверки и оформление ее результатов регламентированы пунктом 58 Административного регламента.

Таким образом, из анализа приведенных положений следует, что обязательным условием для принятия решения о прекращении права пользования недрами является проведение проверка (установление) органом, выдавшим лицензию, факта устранения или не устранения нарушений, указанных в письменном уведомлении, в трехмесячный срок.

Однако, как следует из материалов дела, при наличии соответствующих полномочий, Департамент не проводил проверку факта устранения обществом выявленных нарушений, таким образом, нарушена процедура досрочного прекращения права пользования недрами, установленная в статье 21 Закона о недрах. OQO «Товленд» уведомлений о проведении внеплановой проверки не получало, акты не подписывало, второй экземпляр акта не вручен.

Департамент не проводил проверку в установленном порядке, не устанавливал факт устранения либо не устранения заявителем выявленных нарушений условий лицензионного соглашения, не направлял заявителю соответствующие письма, телефонограммы и т.д., не составлял акт проверки, фактически ограничившись направлением уведомления о допущенных им нарушениях и принятием по истечение трех месяцев решения о досрочном прекращении права пользования недрами, без выяснения факта устранения либо не устранения выявленных нарушений

Согласно лицензионному соглашению к лицензии на право пользования недрами КОС 80180 ТЭ существенными условиями лицензии являются все положения, установленные настоящим лицензионным соглашением.

Из материалов дела следует, что обществом с момента получения лицензии были осуществлены действия по осуществлению обязанности по добыче валунно-гравийно-песчаного материала в соответствии с лицензией.

Как указывает общество, погодные условия в предоставленный для устранения нарушений срок не позволяли произвести подготовительную работу для возобновления деятельности на карьере. Кроме того, заявителем заключен ряд договоров, направленных на устранение нарушений и свидетельствующих о принятии мер для возобновления деятельности по добыче валунно-гравийно-песчаного материала.

Таким образом, общество принимало зависящие от него возможные меры для исполнения существенных условий лицензионного соглашения, а оспариваемый приказ Департамента издан в нарушение части 4 статьи 21 Закона о недрах без законных на то оснований, по формальным основаниям, без учета фактических обстоятельств, без проверки факта устранения обществом нарушений условий лицензионного соглашения.

Конституционный суд отметил, что в случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке. Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования (Определение Конституционного Суда РФ от 21.12.2011 N 1862-0-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Ксеньевский прииск" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 20, 21 Закона Российской Федерации "О недрах", статей 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Суд признает также состоятельным довод Общества о том, что аннулирование лицензии не соответствует характеру и степени допущенных нарушений и как форма юридической ответственности не отвечает требованиям справедливости, пропорциональности и соразмерности.

Конституционный Суд РФ разъяснил, что решение уполномоченного органа о досрочном прекращении (приостановлении, ограничении) пользования недрами следует расценивать как специальную меру государственного принуждения, которая должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты не только публичных интересов государства, связанных с его экономической и экологической безопасностью, но и частных интересов физических и юридических лиц как субъектов правоотношений в сфере недропользования (Определение Конституционного Суда РФ от 9 марта 2017 г. N 565-0).

Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 мая 2009 года №15211/08, такая мера как аннулирование лицензии по своей природе является мерой юридической ответственности.

Таким образом, прекращение права пользования недрами должно соответствовать требованиям справедливости, пропорциональности и соразмерности характеру и степени допущенных нарушений.

Положения статей 20 и 21 Закона о недрах не устанавливают безусловную обязанность органов, предоставивших лицензию, при наличии приведенных в них оснований принять решение о прекращении лицензии. Досрочное прекращение права пользования недрами должно применяться, как крайняя мера государственного принуждения в том случае, когда иные меры не возымели действия.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу о незаконности оспариваемого приказа. Оспариваемым приказом о прекращении права пользования недрами нарушаются права и законные интересы Общества, как пользователя недр, в рамках осуществления предпринимательской деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ расходы по уплате государственной пошлины суд относит на Департамент.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

Требование общества с ограниченной ответственностью «ТОВЛЕНД» удовлетворить.

Признать недействительным приказ Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды от 07.03.2019 №91 «О досрочном прекращении права пользования недрами».

Взыскать с Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области, место нахождения: 156013, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>, в пользу общества с ограниченной ответственностью «ТОВЛЕНД», место нахождения: 157130, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>, расходы по уплате государственной пошлины в размере 3000 рублей.

Исполнительный лист на взыскание судебных расходов выдать после вступления решения суда в законную силу.

Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение месячного срока со дня его принятия или в арбитражный суд кассационной инстанции через арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья О.Л. Байбородин