Решение от 22 сентября 2020 г. по делу № А55-4577/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД Самарской области

443045, г. Самара, ул. Авроры,148, тел. (846) 226-56-17

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ


22 сентября 2020 года

Дело №

А55-4577/2020

Резолютивная часть решения объявлена 21 сентября 2020 года.

Арбитражный суд Самарской области

в составе

судьи Гордеевой С.Д.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шестало С.С.

рассмотрев в судебном заседании 21 сентября 2020 года дело по заявлению

Открытого акционерного общества «РЖД» в лице филиала - Куйбышевской железной дороги

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту в лице Куйбышевского территориального отдела

о признании недействительным предписания


при участии в заседании представителей:

от заявителя - ФИО1

от заинтересованного лица - ФИО2, ФИО3

Установил:

Открытое акционерное общество «РЖД» в лице филиала - Куйбышевской железной дороги обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением (с учетом уточнений заявленных требований от 07.09.2020, принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) о признании недействительным вынесенного Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту в лице Куйбышевского территориального отдела Предписания должностного лица, уполномоченного осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор № 63 от 20.11.2019.

Представитель заявителя в судебном заседании требования поддержал по доводам заявления, считал предписание неисполнимым.

Представители заинтересованного лица в отзыве на заявление и в пояснениях, данных в судебном заседании, заявленные требования не признали, ссылаясь на законность оспариваемого предписания.

Исследовав материалы дела, заслушав объяснения представителей сторон, суд пришел к выводу, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела, Куйбышевским территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту по результатам внеплановой проверки ОАО «РЖД» 20 ноября 2019 выдано предписание № 63 об устранении нарушений санитарного законодательства.

Общество полагает, что предписание № 63 от 20 ноября 2019 является не законным, нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.

Считая указанное предписание управления нарушающим права и законные интересы общества в экономической сфере, заявитель обратился в арбитражный суд.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198, 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на то, что оспариваемое предписание не соответствует закону.

Свои требования заявитель обосновал ссылкой на пункт 2 постановления Правительства Постановление Правительства РФ от 3 марта 2018 № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» (далее - постановление Правительство РФ № 222).

По утверждению заявителя, оспариваемое предписание не содержат данные об объектах капитального строительства в границах г. Сызрани, в отношении которых на общество возложена обязанность по установлению санитарно-защитных зон. Также оспариваемое предписание не содержит данных ни о каком объекте, принадлежащем ОАО «РЖД» в границах г. Сызрани, которые оказывают негативные воздействия на среду обитания человека.

Административным органом не учтено, что эксплуатационное локомотивное депо Октябрьск не располагает объектами капитального строения в границах г. Сызрани.

По утверждению заявителя, одного факта наличия в границах г. Сызрани объектов капитального строения, принадлежащих ОАО «РЖД» на праве собственности, не доказывает факта, что данные объекты оказывают негативное воздействие и что общества в отношении них обязано направить заявление об установлении санитарно-защитных зон.

Общество также указало, что поскольку сроки обращения с заявлениями об установлении, в том числе, санитарно-защитных зон продлены законодателем до 1 января 2025 года, предписание административного органа разработать проект санитарно-защитных зон и направить на утверждение в срок до 9 октября 2020 не является законным.

Таким образом, общество считает, невозможным выполнение требований по изготовлению проекта санитарно-защитной зоны и их утверждения санитарно-защитной зоны для предприятия, в связи с тем, что нормативная база по установлению санитарно-защитных зон до настоящего времени полностью не сформирована и отдельные требования к порядку установления границ санитарно-защитных зон в условиях сложившейся застройки не предусмотрены.

Оценив в порядке ст. 71 АПК РФ в совокупности представленные в материалы дела доказательства, суд приходит к следующему.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт. При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Исходя из положений статей 42, 44, 46, 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - Закон N 52), пунктов 1, 5.1.2, 5.9 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322, пунктов 8.1, 8.2, 8.4, 8.4.1, 8.4.2 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного приказом Минздравсоцразвития РФ от 24.04.2006 N 308, должностные лица управления уполномочены проводить проверки по соблюдению хозяйствующими субъектами обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также выдавать при выявлении нарушения санитарного законодательства соответствующие предписания.

Статьей 11 Закона N 52-ФЗ установлено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны, в том числе, выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению; осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции.

В силу части 2 статьи 52 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 утверждены Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», которые регламентируют порядок разработки и установления санитарно-защитной зоны.

Исходя из пункта 1 статьи 24 Закона N 52-ФЗ требования при эксплуатации производственных помещений, оборудования обеспечиваются, в том числе путем осуществления санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 г. N 222 в соответствии с п. 2 ст. 12 Закона N 52-ФЗ утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее - Правила N 222).

Согласно пункту 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон», правообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 Правил, утвержденных настоящим Постановлением, в срок не более одного года со дня вступления в силу настоящего Постановления.

Кроме того, согласно п. 3 Постановления Правительства РФ от 03.03.2018 N 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны принимают: а) Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в отношении объектов I и II класса опасности в соответствии с классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, групп объектов, в состав которых входят объекты I и (или) II класса опасности, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию; б) территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в отношении объектов III - V класса опасности в соответствии с санитарной классификацией, а также в отношении групп объектов, в состав которых входят объекты III - V класса опасности.

Согласно пункту 1 Правил N 222 настоящие Правила определяют порядок установления, изменения и прекращения существования санитарно-защитных зон, а также особые условия использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон.

Санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека, в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.

Заявитель считает, что на дату проведения проверки и принятия оспариваемого предписания Правительством Российской Федерации не утверждено положение о санитарно-защитных зонах.

Однако Положение о санитарно-защитных зонах Правительством Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2018 N 222.

Текст постановления опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 7 марта 2018 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 12 марта 2018 г. N 11 ст. 1636.

Доводы заявителя о том, что при буквальном прочтении п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации № 222 следует, что обязанность по направлению заявления об установлении санитарно-защитных зон возложена лишь на тех правообладателей объектов капитального строительства, которые введены в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего постановления, и в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны не верны.

Также не состоятельна и ссылка общества на то, что действующее законодательство не предусматривает установление санитарно-защитных зон в отношении действующих объектов капитального строительства, поскольку именно п.2, 3 постановления Правительства РФ от 03.03.2018 № 222, вступившему в законную силу 15.03.2018 нарушение которых вменяется обществу и обязывает правообладателя объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего постановления, провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта, представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов; предусмотренных пунктом 14 Правил, утвержденных настоящим постановлением, в срок не более одного года со дня вступления в силу настоящего постановления, предоставить заявление об установлении (изменении) санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 Правил, в случае если до дня вступления в силу настоящего постановления выданы разрешения на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, в отношении которых подлежат установлению или изменению санитарно-защитные зоны.

Доводы жалобы о том, что обществу необоснованно вменено нарушение п. 3 Постановления Правительства РФ № 222, поскольку приведение видов разрешенного использования земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства в соответствие с режимом использования земельных участков, предусмотренным решением об установлении СЗЗ, допускается в течение 2 лег с момента ее установления, который на дату привлечения общества к административной ответственности не истек, - не состоятельны, поскольку ОАО «РЖД» вменялось в вину не приведение видов разрешенного использования земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства в соответствие с режимом использования земельных участков.

Указанные обстоятельства обществом не опровергнуты.

Более того, как следует из ст. 11 Закона N 52-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны: выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению; осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции; проводить работы по обоснованию безопасности для человека новых видов продукции и технологии ее производства, критериев безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания и разрабатывать методы контроля за факторами среды обитания.

Исполнение указанных обязанностей возлагается на ОАО «РЖД» в силу закона.

Таким образом, доводы заявителя о вменении ему нарушений п. 3 Постановления Правительства РФ № 222 несостоятельны и противоречат материалам дела.

В силу приведенных норм на заявителя – собственника объектов возлагается обязанность осуществлять надлежащий контроль за принадлежащим ему имуществом в целях соблюдения санитарных норм и правил.

Несостоятельными признаются доводы общества относительно неисполнимости выданного предписания.

Заявитель утверждает, что поскольку предписание не содержат данные об объектах капитального строительства в границах г. Сызрани, в отношении которых на общество возложена обязанность по установлению санитарно-защитных зон, у него отсутствует возможность осуществить проверку таких объектов на предмет устранения нарушений.

Так, согласно предписанию № 63 от 20.11.2019 ответственность за выполнение мероприятий возлагается на Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» ИНН <***> ОРГН 1037739877295 в лице:

- Сызранской дистанции пути - структурное подразделение Куйбышевской дирекции инфраструктуры - структурного подразделения Центральной дирекции инфраструктуры -филиала открытого акционерного общества «Российские железные дороги» фактический адрес: 446026 <...> а;

- Эксплуатационного локомотивного депо Октябрьск - структурное подразделение Куйбышевской Дирекции тяги - структурного подразделения Дирекции тяги - филиала открытого акционерного общества «Российские железные дороги» фактический адрес: 445245 <...>

Ненормативным правовым актом признается акт государственного органа, органа местного самоуправления, содержащий властные положения, обязательные требования, которые устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности конкретных лиц, иные правовые последствия для проверяемого лица.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных и иных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить строго определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, чёткими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Несоблюдение требовании об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определённости и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

То есть предписание является мерой государственного принуждения в виде письменного распоряжения органа надзора, обязывающее соответствующее лицо в установленный срок устранить выявленные нарушения законодательства. Следовательно, предписание подлежит выдаче лицу, противоправные действия (бездействие) которого повлекли нарушение законодательства, и должно быть направлено на устранение выявленных нарушений.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 № 2423/13).

Однако предписание № 63 от 20.11.2019 как-либо неясностей не содержит.

Заявитель обязан осуществлять надлежащее содержание всех принадлежащих ему объектов собственности.

При наличии сомнений в содержании предписания заявитель после его получения не был лишен возможности обратиться в управление Роспотребнадзора с соответствующим обращением, учитывая, что срок исполнения предписания установлен до 09.10.2020.

Кроме того, утверждая, что эксплуатационное локомотивное депо Октябрьск не располагая объективами капитального строения в границах г. Сызрани, заявитель при этом не общался к административному органу с какими-либо заявлениями и разъяснениями.

Представители управления в судебном заседании пояснили, что по вопросу исполнения оспариваемого предписания от ОАО «РЖД» не поступало никаких обращений.

Следовательно, заявитель не вправе ссылаться на указанные обстоятельства, проявив в ходе административной процедуры бездействие.

Исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, установлено, что обществом действия, направленные на установление окончательной санитарно-защитной зоны с момента осуществления деятельности по настоящее время не совершены, санитарно-защитная зона не установлена.

В ходе рассмотрения настоящего дела заявителем в соответствии со ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации также не были представлены доказательства, подтверждающие незаконное возложение на ОАО «РЖД» каких-либо обязанностей.


Согласно положениям пункта 1 статьи 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской задачей судопроизводства в арбитражном суде является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Таким образом, общество в ходе рассмотрения дела не доказало нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности оспариваемым актом.

Заявитель в нарушение положений ст. ст. 65, 198 АПК РФ не представил в ходе рассмотрения дела доказательств, свидетельствующих о нарушении предписанием прав и законных интересов ОАО «РЖД» в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах, учитывая, что ОАО «РЖД осуществляет свою деятельность, не обеспечив необходимый уровень безопасности принадлежащих ему объектов капитального строительства в нарушение требований санитарно-эпидемиологического законодательства, суд пришел к выводу о наличии у административного органа правовых оснований для вынесения в адрес общества спорного представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

При таких обстоятельствах оспариваемое предписание управления является законным и не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь ст. 110, 167-170, 180-181, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Р Е Ш И Л:

Отказать в удовлетворении заявленных требований полностью.

Решение может быть обжаловано в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд, г. Самара в течение месяца со дня его принятия с направлением апелляционной жалобы через Арбитражный суд Самарской области.


Судья


/
С.Д. Гордеева