Решение от 26 декабря 2022 г. по делу № А52-5820/2022

Арбитражный суд Псковской области

ул. Свердлова, 36, г. Псков, 180000

http://pskov.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А52-5820/2022
город Псков
26 декабря 2022 года
Резолютивная часть решения оглашена 20 декабря 2022 года

Полный текст решения изготовлен 26 декабря 2022 года

Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Алиевой С.И., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Псковской области «Себежская районная больница» (адрес: 182250, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>)

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Псковской области (180007, <...>, ОГРН: <***>, ИНН: <***>)

о признании незаконными предписание №06/А-1200 от 30.09.2022 в части,

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО2 – представитель по доверенности;

от ответчика: ФИО3 – представитель по доверенности,

установил:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения Псковской области «Себежская районная больница» (далее - заявитель, учреждение, ФИО4) обратилось в суд с заявлением о признании недействительным предписание Территориального фонда обязательного медицинского страхования Псковской области об устранении нарушений в использовании средств обязательного медицинского страхования выявленных в ходе проверки ГБУЗ Псковской области «Себежская районная больница» за период с 01.07.2020 года по 30.06.2022 года №06/А-1200 от 30.09.2022 года, в части установления ГБУЗ «ФИО4» обязанности восстановить в течение 10 рабочих дней с момента получении предписания использованных не по целевому назначению средств ОМС в сумме 427 492 рубля 96 копеек.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении, считает, что выводы фонда о классификации расходов ГБУЗ «ФИО4» на выплату заработной платы за счет средств ОМС «санитару морга» как нецелевое использование, основаны на неверном понимании и толковании норм материального нрава. Фактически данные расходы являются расходами на оказание медицинской помощи в стационарных условиях.

Представитель ответчика в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований, считает предписание законным, а выводы заявителя необоснованными.

Исследовав письменные материалы дела, выслушав представителей сторон, учитывая их письменные позиции, суд установил следующее.

На основании приказа первого заместителя директора Территориального отделения фонда обязательного медицинскою страхования Псковской области от 13.07.2022 №31 комиссией проведена плановая выездная проверка целевого и рационального использования денежных средств обязательного медицинского страхования (далее - средств ОМС) в государственном бюджетном учреждении Псковской области «Себежская районная больница» за период с 01.07.2020 по 30.06.2022.

По результатам проверки составлен акт проверки целевого и рационального использования денежных средств обязательного медицинского страхования в государственном бюджетном учреждении здравоохранения Псковской области «Себежская районная больница» за период с 01.07.2020 по 30.06.2022 от 05 августа 2022 года.

В ходе проверки выявлено, в том числе, нецелевое использование средств обязательного медицинского страховании в размере 427 492, 96 руб. на оплату труда с начислениями санитару морга ФИО5.

16 августа 2022 года главным врачом больницы в адрес фонда направлены возражения на акт в части несогласия с пунктом 3.4 акта.

25 августа 2022 года фонд в адрес главного врача больницы направлено письмо о необоснованности возражений учреждения от 16.08.2022 на акт.

02 сентября 2022 года больница направила в комитет по здравоохранению Псковской области обращение, в котором медицинская организация указала на разногласия с позицией фонда, изложенной в акте.

05 сентября 2022 года комитетом по здравоохранению Псковской области в адрес директора фонда направлено обращение с просьбой пересмотреть позицию, изложенную в акте, содержащее правовое обоснование такого пересмотра.

30 сентября 2022 года фондом направлено письмо в адрес комитета по здравоохранению Псковской области и больницы, в котором фонд указал, что подтверждает свою позицию о нецелевом характере выплаты заработной платы за счет средств ОМС «санитару морга».

Также 30 сентября 2022 года фондом вынесено предписание №06/А-1200, в котором учреждению предписано восстановить средства обязательного медицинского страховании в сумме 442 600 рублей 07 копеек в течение 10 рабочих дней с момента получения предписания.

Не согласившись с предписанием, заявитель обратился в арбитражном суд с настоящим заявлением.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд считает, что заявление подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Частью 2 статьи 201 АПК РФ предусмотрено, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, ненормативный правовой акт или действие (бездействие) государственных органов могут быть признаны арбитражным судом незаконными при наличии в совокупности следующих условий: несоответствия такого действия (бездействия) или акта требованиям действующего законодательства и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 5 части 2 статьи 20 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон № 326-ФЗ) медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 20 Закона № 326-ФЗ медицинские организации наделены правом на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключённых договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных названным Федеральным законом. При этом указанные средства медицинские организации обязаны использовать исключительно в соответствии с программами обязательного медицинского страхования (пункт 5 части 2 статьи 20 Закона № 326-ФЗ).

В пункте 5 статьи 26 Закона № 326-ФЗ определено, что расходы бюджетов территориальных фондов осуществляются в целях финансового обеспечения:

1) выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования;

2) исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, и (или) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан;

3) исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в результате принятия законов и (или) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

4) ведения дела по обязательному медицинскому страхованию страховыми медицинскими организациями;

5) выполнения функций органа управления территориального фонда.

Согласно пункту 1 статьи 35 Закона № 326 базовая программа обязательного медицинского страхования - составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Базовая программа обязательного медицинского страхования определяет виды медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит, в том числе методы лечения), перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи (пункт 2 статьи 35 Закона № 326-ФЗ).

В соответствии с пунктом 7 статьи 35 Закона № 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.

В статье 30 Закона № 326-ФЗ установлено, что тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Тарифы на оплату медицинской помощи, за исключением тарифов на оплату медицинской помощи, оказываемой в соответствии с пунктом 11 статьи 5 настоящего Федерального закона, устанавливаются тарифным соглашением, заключаемым между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями, созданными в соответствии со статьей 76 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями (ассоциациями), включенными в состав комиссии, создаваемой в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 36 настоящего Федерального закона. Требования к структуре и содержанию указанного тарифного соглашения устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (пункт 2).

Методика расчета тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию определена главой XI Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздрава России от 28.02.2019 № 108н «Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования» (действовавших в проверяемом периоде; далее - Правила №108н).

В пункте 192 Правил № 108н установлено, что в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

На основании пункта 193 Правил № 108н в составе затрат, непосредственно связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), учитываются следующие группы затрат: 1) затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников, принимающих непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги); 2) затраты на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги); 3) затраты на амортизацию основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь), используемых при оказании медицинской помощи (медицинской услуги); 4) иные затраты, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги). Группы затрат могут быть дополнительно детализированы.

К затратам, необходимым для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемым непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги), относятся затраты, которые невозможно отнести напрямую к затратам, непосредственно связанным с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) (пункт 194 Правил № 108н).

Согласно пункту 195 Правил № 108н в составе затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, выделяются следующие группы затрат: 1) затраты на коммунальные услуги; 2) затраты на содержание объектов недвижимого имущества, закрепленного за медицинской организацией на праве оперативного управления или приобретенным медицинской организацией за счет средств, выделенных ей учредителем на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества, находящегося у медицинской организации в собственности, на основании договора аренды или безвозмездного пользования, эксплуатируемого в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги) (далее - затраты на содержание недвижимого имущества); 3) затраты на содержание объектов движимого имущества (далее - затраты на содержание движимого имущества); 4) затраты на приобретение услуг связи; 5) затраты на приобретение транспортных услуг; 6) затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи (медицинской услуги) (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги); 7) затраты на амортизацию основных средств (оборудования, производственного и хозяйственного инвентаря), оборудования, непосредственно не используемого при оказании медицинской помощи (медицинской услуги); 8) прочие затраты на общехозяйственные нужды. Группы затрат могут быть дополнительно детализированы.

В соответствии с пунктом 12 части 7 статьи 34 Закона № 326-ФЗ территориальный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии. Аналогичная норма закреплена в подпункте 8.12 пункта 8 Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования Псковской области, утвержденного постановлением Администрации Псковской области от 22.04.2011 № 146.

Согласно доводам ответчика в ходе проверки было установлено, что за счет средств обязательного медицинского страхования больницей с 19 июня 2020 года осуществлялась выплата заработной платы (с начислениями) ФИО5 по должности младшего медицинского персонала «санитар морга».

Между тем, согласно действующей и действовавшим в период 2020-2021 годов программам обязательного медицинского страхования деятельность патолого-анатомических бюро (за исключением медицинской деятельности) осуществляется за счет областного бюджета, в том числе согласно:

Территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Псковской области на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов, утвержденной постановлением Администрации Псковской области от 30.12.2020 №469;

Территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Псковской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной постановлением Администрации Псковской области от 28.12.2019 №475;

Территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Псковской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденной постановлением Администрации Псковской области от 30.12.2020 №469.

Порядком направления умерших для проведения патолого-анатомических вскрытий из медицинских организаций Псковской области, утвержденным приказом Комитета по здравоохранению Псковской области от 06.11.2020 №30, установлено, что ГБУЗ «Себежская районная больница» направляет умерших в морг ГБУЗ «Псковское областное бюро судебно-медицинской экспертизы» в г.Опочка, в г.Себеж морг отсутствует.

Согласно трудовому договору от 19.06.2020 №24 и приказу о приеме на работу от 19.06.2020 № 379, должность санитара морга отнесена к структурному подразделению «поликлиника». Трудовым договором и должностной инструкцией ФИО5 установлены следующие должностные обязанности санитара морга:

обеспечивает сохранность трупа в течение его пребывания в морге;

осуществляет необходимую транспортировку трупов внутри морга;

перед выдачей трупа родственникам проверяет маркировку;

осуществляет туалет трупа, одевает покойника, укладывает тело в гроб и выдает родственникам;

производит регистрацию приема и выдачи трупа в специальной книге по установленной форме;

- ежедневно производит влажную уборку секционного зала, предсекционной, траурного зала, трупохранилища, дезинфекцию помещений секционной, мелкого инвентаря и оборудования.

Из указанных документов, по мнению фонда следует, что работник обеспечивает исключительно работу морга, которого в больнице нет, и его деятельность никак не связана с подразделением «поликлиника», к которому он отнесен трудовым договором. Оплата труда такого работника согласно пунктам 194-195 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздрава РФ от 28.02.2019 №108н, не может быть отнесена к затратам, необходимым для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемым непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

Согласно профессиональному стандарту «Младший медицинский персонал», утвержденному приказом Минтруда РФ от 12.01.2016 №2н, уход за телом умершего человека является одним из элементов трудовой функции младшего медицинского персонала наряду с санитарным содержанием помещений, оборудования, инвентаря, перемещением и транспортировкой материальных объектов и медицинских отходов, которыми «санитар морга» не занимается.

Также невозможно отнести расходы на оплату труда «стационара морга» в поликлинике к расходам на оказание медицинской помощи в стационарных условиях.

Таким образом, фонд полагает, что средства обязательного медицинского страхования, израсходованные заявителем на выплату заработной платы с начислениями санитару морга, использованы не по целевому назначению и в соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании» должны быть возвращены в бюджет территориального фонда ОМС в течение 10 рабочих дней со дня предъявления фондом соответствующего требования с уплатой штрафа в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств.

Вместе с тем, ни из акта проверки, ни из оспариваемого представления не усматривается по каким основаниям фонд пришел к выводу, что израсходованные заявителем на выплату заработной платы с начислениями санитару морга, использованы не по целевому назначению.

Указанные пояснения были даны фондом только в результате переписки с заявителем и при рассмотрении дела в суде.

Однако, судом установлено, что поликлиникой не осуществляется деятельность патолого-анатомических бюро, поскольку больница не имеет государственного задания на проведение судебно-медицинских экспертиз и патолого-анатомических вскрытий, и направляет трупы умерших в морг г.Опочка, что сторонами не оспаривается, а поэтому доводы фонда, о том, что финансирование оплаты труда "санитара морга" должно осуществляется за счет областного бюджета являются несостоятельными.

Кроме того, согласно пояснениям заявителя в поликлинике был патологоанатомический корпус, в котором проводились соответствующие исследования, в настоящий момент, учитывая, что учреждением не выполняются государственные работы по проведению судебно-медицинских экспертиз и патологоанатомических вскрытий, данный корпус здания был переименован в морг.

В подтверждение указанной позиции в материалы дела заявителем представлено постановление Администрации Себежского района от 03.11.2011 № 1335 о закреплении перечня муниципального имущества за больницей, в состав которого входило нежилое здание (патологоанатом. корпус). Согласно сведениям из ЕГРН с 03.07.2019 данное нежилое здание поименовано как "морг". В настоящий момент данный корпус выполняет по сути функции трупохранилища до дальнейшего определения передачи тела умершего родственникам или направления его в г. Опочку для патологоанатомического исследования.

В данном случае, несоответствие функции корпуса больницы поименованного как "морг" предназначению такого учреждения, не может служить основанием для выводов фонда о неправомерности начисления оплаты труда "санитару морга" при наличии указанных в ЕГРН сведений и исходя из должностных обязанностей указанного сотрудника.

Кроме того, в целях реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования медицинской организацией в установленном порядке, в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, утверждено штатное расписание, на основании которого сформирован штат младшего медицинского персонала, которым выполняются трудовые функции санитара.

Согласно профессиональному стандарту «Младший медицинский персонал», утвержденному приказом Минтруда России от 12.01.2016 № 2н, к трудовым функциям младшего медицинского персонала (санитара) относятся санитарное содержание палат, специализированных кабинетов, перемещение материальных объектов и медицинских отходов, уход за телом умершего человека.

Трудовая функция санитара при уходе за телом умершего человека определена пунктом 3.1.3. профессионального стандарта.

Согласно трудовому договору от 19.06.2020 №24 и приказу о приеме на работу от 19.06.2020 № 379, должность санитара морга отнесена к структурному подразделению «поликлиника». Трудовым договором и должностной инструкцией ФИО5 установлены должностные обязанности санитара морга.

Доказательств того, что данные затраты не являются необходимым, а также являются завышенными или чрезмерными, фондом не представлено, данные обстоятельства при проведении проверки не исследовались и не учитывались.

Из пояснений ответчика в судебном заседании следует, что выводы при проведении проверки сделаны фондом исходя из наименования должности санитара морга и должностных обязанностей, которые в основном связаны с уходом за телом умершего. Однако указанные обстоятельства не свидетельствуют о нецелевом использовании учреждением средств ОМС. Более того, такие выводы не содержат ни акт проверки ни предписание.

Установить обстоятельства, на основании которых фонд пришел к выводам о классификации расходов ГБУЗ «ФИО4» на выплату заработной платы за счет средств ОМС «санитару морга» как нецелевое использование из представленных в материалы дела документов, содержащих выводы по результатам проверки не представляется возможным.

На основании изложенного, выводы Фонда о нецелевом использование средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, на оплату труда санитара морга в общем размере 427 492 руб. 96 коп. следует признать ошибочными, а требование о возврате указанных сумм незаконным.

Таким образом, предписание Территориального фонда обязательного медицинского страхования Псковской области от 30.06.2022 №06/А-1200, вынесенное в отношении государственного бюджетного учреждения здравоохранения Псковской области "Себежская районная больница" в части установления обязанности восстановить в течении 10 рабочих дней с момента получения предписания использованных не по целевому назначению средств ОМС в сумме 427 492 руб. 96 коп., подлежит признанию недействительным как противоречащее Федеральному закону от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» и нарушающее права заявителя в сфере экономической деятельности.

В силу части 8 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

признать незаконным предписание Территориального фонда обязательного медицинского страхования Псковской области от 30.06.2022 №06/А-1200, вынесенное в отношении государственного бюджетного учреждения здравоохранения Псковской области "Себежская районная больница" в части установления обязанности восстановить в течении 10 рабочих дней с момента получения предписания использованных не по целевому назначению средств ОМС в сумме 427 492 руб. 96 коп..

Взыскать с Территориального фонда обязательного медицинского страхования Псковской области в пользу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Псковской области " Себежская районная больница " расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 000 руб.

На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.


Судья С.И. Алиева