Решение от 1 октября 2018 г. по делу № А19-19284/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

664025, г. Иркутск, бульвар Гагарина, д. 70, тел. (3952)24-12-96; факс (3952) 24-15-99.

дополнительное здание суда

ул. Дзержинского, д. 36А, 664011, Иркутск; тел. (3952) 261-709; факс: (3952) 261-761.

http://www.irkutsk.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е


г. Иркутск Дело № А19-19284/2018

«01» октября 2018 года

Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 24 сентября 2018 года.

Решение в полном объеме изготовлено 01 октября 2018 года.

Арбитражный суд Иркутской области в составе судьи Козловой И.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев дело по заявлению Правительства Иркутской области (ИНН <***>, ОГРН <***>, адрес: 664027, <...>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ИНН <***>, ОГРН <***>, адрес: 664025, <...>) о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 15 мая 2018 года № 547/18,

при участии в судебном заседании:

от Правительства – представитель по доверенности ФИО2, удостоверение; представитель по доверенности ФИО3, удостоверение;

от Управления – представитель по доверенности ФИО4, удостоверение.

установил:

Правительство Иркутской области (далее – Правительство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее – Управление, заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 15 мая 2018 года № 547/18.

Заявитель требования поддержал, указав, что решение Управления не соответствует закону, нарушает права, свободы и законные интересы Правительства Иркутской области, носит преюдициальный характер, может повлечь привлечение заявителя к административной ответственности и наложение административного штрафа.

Управление заявленные требования не признало, поддержало позицию, изложенную в оспариваемом решении, представленном отзыве. Полагает, что вынесенное решение является законным и обоснованным, в удовлетворении заявленных требований просило отказать.

Дело рассмотрено в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

При рассмотрении дела установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения спора по существу, обстоятельства.

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 15 мая 2018 года № 547/18 (далее – Решение) по делу № 1-00-21/38-18 Правительство Иркутской области признано нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Нарушение выражено в утверждении постановлением Правительства Иркутской области от 22 ноября 2016 года № 753-пп Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным маршрутам в Иркутской области (далее – Документ планирования), не соответствующего Федеральному закону от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 220-ФЗ), что по мнению Управления приводит или может привести к ограничению, недопущению или устранению конкуренции путем лишения возможности потенциальных хозяйствующих субъектов получить право осуществления перевозок по межмуниципальным маршрутам.

Не согласившись с выводами указанными в оспариваемом решении, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, оценив доводы участвующих в деле лиц, арбитражный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Оспариваемое решение принято 15.05.2018, в суд заявитель обратился 14.08.2018, то есть в пределах срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ.

Заявитель пояснил, что оспариваемое Решение принято с превышением полномочий принявшего его органа, а также в отношении Документа планирования в недействующей редакции, содержит взаимоисключающие выводы, не соответствует требованиям, предъявляемым Законом о конкуренции.

Довод заявителя о том, что Решение принято с превышением полномочий органа, его принявшего, судом откланяется по следующим основаниям.

Согласно положениям подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Согласно обзору практики Конституционного Суда Российской Федерации за второй и третий кварталы 2012 года предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений.

Оспариваемая норма не умаляет самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не противоречит принципу осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Из материалов дела следует, что в отношении заявителя антимонопольным органом вынесено предупреждение № 65 от 11.10.2017 об отмене акта, который содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства, при этом в оспариваемом решении в резолютивной части требований об изменении/отмене не указано.

Таким образом, с учетом смысла нормативных положений подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 ФЗ «О защите конкуренции», выявленных в Определении Конституционного суда Российской Федерации от 03.04.2012 года № 630-О, суд не усматривает оснований рассматривать оспариваемое Решение как принятое с превышением полномочий.

Вместе с тем, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно статье 1 Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Из совокупности приведенных выше норм права и подпункта «д» пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Данный вывод согласуется с содержанием пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства».

Согласно Обзору по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденному Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016, в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Иное нарушение действующего законодательства органом власти само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии пунктом 3.3. статьи 41 Закона о конкуренции в мотивировочной части решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства должны быть указаны фактические и иные обстоятельства дела, установленные комиссией, в том числе обстоятельства, установленные в ходе проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, и обстоятельства, установленные в ходе проведения проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства, доказательства, на которых основаны выводы комиссии об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения, мотивы, по которым комиссия отвергла те или иные доказательства, приняла или отклонила приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.

Согласно оспариваемому решению, Документ планирования содержит признаки нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку приводит или может привести к ограничению, недопущению или устранению конкуренции путем лишения возможности потенциальных хозяйствующих субъектов получить право осуществления перевозок по межмуниципальным маршрутам и противоречит Постановлению Правительства Иркутской области от 15.01.2016 № 25-пп, согласно которому порядок установления маршрутов (утв. Постановлением Правительства Иркутской области от 10.08.2012 № 430-пп) отменен. Также в нарушение требований части 9 статьи 39 Закона №220-ФЗ документ планирования не содержит графика с указанием перечня маршрутов в отношении перевозок по которым должен быть заключен государственный контракт.

По мнению антимонопольного органа, действия Правительства Иркутской области по утверждению Постановлением от 22.11.2016 № 753-пп Документа планирования привели к заключению уполномоченным органом - Министерством Жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области соглашений с перевозчиками об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам без проведения конкурентных процедур, что приводит или может привести к ограничению, недопущению или устранению конкуренции путем лишения возможности потенциальных хозяйствующих субъектов получить право осуществления перевозок по межмуниципальным маршрутам.

Суд не усматривает несоответствия Документа планирования, в редакции, действовавшей до внесения изменений Постановлением Правительства Иркутской области от 28.02.2018 № 161-пп, антимонопольному законодательству.

Согласно части 9 статьи 39 Федерального закона №220-ФЗ регулярные перевозки, частично или полностью оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, осуществляются в порядке, действовавшем до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, в течение срока, по окончании которого в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении данных перевозок должен быть заключен государственный или муниципальный контракт. Указанный срок не может превышать пять лет со дня официального опубликования настоящего Федерального закона, а в отношении регулярных перевозок, осуществляемых государственными унитарными предприятиями или государственными учреждениями субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, - десять лет со дня официального опубликования настоящего Федерального закона. Указанные ограничения сроков не применяются в отношении регулярных перевозок, осуществляемых на основании договоров, которые заключены до дня вступления в силу статьи 14 настоящего Федерального закона и срок действия которых истекает позднее пяти лет со дня опубликования настоящего Федерального закона.

Таким образом, указанная норма позволяет осуществлять регулярные перевозки в ранее установленном порядке до даты заключения государственного или муниципального контракта, которая должна быть определена в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования, при этом такой срок не может превышать пять лет со дня официального опубликования Федерального закона №220-ФЗ.

Из указанной нормы следует, что законодатель сохранил право использования ранее установленного порядка в переходный период, которые определил в течение пяти лет.

Документом планирования определено, что регулярные перевозки, осуществляются в соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ на основании заключенных до 31 декабря 2015 года соглашений до окончания их срока действия, но не позднее 14 июля 2020 года. Вышеуказанные соглашения, срок действия которых истекает до окончания переходного периода, подлежат пролонгации до 14 июля 2020 года. Действующие соглашения подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом № 220-ФЗ., а регулярные перевозки по регулируемым тарифам по вновь устанавливаемым межмуниципальным маршрутам, частично оплачиваемые за счет средств бюджета Иркутской области, осуществляются в порядке, действовавшем до дня официального опубликования Федерального закона № 220-ФЗ, то есть без заключения государственных контрактов. Соглашение заключается на срок до 14 июля 2020 года.

Согласно словарю экономических терминов под графиком понимается «расписание, определяющее последовательность выполнения действий, протекания событий во времени. Например, график движения поездов, график дежурств, график работы».

Правительством Иркутской области график к Документу планирования не составлялся.

Однако, из Документа планирования следует, что регулярные перевозки по регулируемым тарифам осуществляются в порядке, действовавшем до дня официального опубликования Федерального закона № 220-ФЗ, то есть без заключения государственных контрактов, на основании действующих соглашений на срок до 14 июля 2020 года, а по вновь устанавливаемым маршрутам так же на основании соглашений на срок до 14 июля 2020 года.

Таким образом, Правительство сохранило ранее действовавший порядок осуществления перевозок (на основании соглашений) в течение 5 лет, что, по мнению суда, полностью согласуется с нормой части 9 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ.

Довод Управления о том, что с момента принятия Документа планирования у Правительства возникла обязанность руководствоваться положениями Федерального закона № 220-ФЗ и как следствие осуществлять перевозки посредством заключения контрактов, не принимается судом.

Переходный пятилетний период, позволяющий сохранить установленный порядок и как следствие сохранить имеющиеся соглашения и не прибегать к заключению новых, в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 220-ФЗ, прописан в части 9 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ.

В рассматриваемом случае исполнение нормы федерального закона в связи с её воспроизведением в подзаконном нормативном акте – Документе планирования, не является нарушением Закона о конкуренции и не свидетельствует о лишении возможности потенциальных хозяйствующих субъектов получить право осуществления перевозок. Переходный пятилетний период исключен из конкурентных процедур, установленных Федеральным законом № 220-ФЗ, посредством нормы части 9 статьи 39 названного закона.

Поскольку самим законодателем определена такая возможность, следовательно, действия Правительства Иркутской области по использованию положений части 9 статьи 39 Федеральным законом № 220-ФЗ не могут расцениваться как нарушение антимонопольного законодательства.

На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу, что решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 15 мая 2018 года №547/18, не соответствует Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Федеральному закону от 13.07.2015 № 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в связи с чем, требования заявителя подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

решил:

решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 15 мая 2018 года № 547/18 по делу № 1-00-21/38-18 признать незаконным как несоответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Федеральному закону от 13.07.2015 № 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области устранить нарушение прав и законных интересов Правительства Иркутской области.

Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.


Судья И.В. Козлова