Решение от 13 июля 2020 г. по делу № А40-311241/2019

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

13 июля 2020 года

Дело №А40-311241/19-144-2291

Полный текст решения изготовлен 13 июля 2020 года

Резолютивная часть решения объявлена 18 июня 2020 года

Арбитражный суд города Москвы

в составе судьи Папелишвили Г.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области

к ответчику/заинтересованному лицу: ФАС России

третье лицо: ПАО «Ленэнерго»

о признании незаконным и отмене предписания от 31.10.2019 № СП/95698/19

с участием:

от заявителя: ФИО2 (удостоверение, доверенность от 05.06.2020 №03-08/20, диплом)

от ответчика: ФИО3 (удостоверение, доверенность от 10.01.2020 №ИА/205/20, диплом)

от третьего лица: ФИО4 (паспорт, доверенность от 21.11.2019 №485-19, диплом)

УСТАНОВИЛ:

Комитет по тарифам и ценовой политике Ленинградской области (далее – заявитель, ЛенРТК, Комитет) обратился в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Федеральной антимонопольной службы (далее – ответчик, ФАС России, антимонопольный орган), содержащегося в письме от 31.10.2019 № СП/95698/19.

Заявитель поддержал требования в полном объеме по доводам, изложенным в заявлении и дополнениях.

Ответчик против удовлетворения требований возражал по доводам, изложенным в письменных объяснениях.

Третье лицо против удовлетворения требований возражало по доводам, изложенным в письменных объяснениях и дополнениях к ним.

Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании ст.71 АПК РФ, суд установил, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Судом проверено и установлено, что процессуальный срок, предусмотренный ст. 198 АПК РФ, заявителем соблюден.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов и действий государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, оспариваемых действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Как следует из заявления, Федеральная антимонопольная служба вынесла предписание от 18.01.2019 №СП/2720/19 (далее – предписание ФАС России №СП/2720/19), в соответствии с которым ЛенРТК в срок до 01.02.2019 предписывалось совершить действия, указанные в резолютивной части предписания.

Во исполнение указанного предписания ЛенРТК устранены нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, а именно:

1. Исключены из базового уровня подконтрольных расходов ПАО «Ленэнерго» 2015 г. расходы по статьям затрат:

-«Вспомогательные материалы» (ГСМ) на 2015 г.;

-«Услуги сторонней организации по формированию балансов и работе с потерями» на 2015 г. и включены в экономически обоснованном размере для выполнения обязательств сетевой организации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 04.05.2012 № 442.

2. Исключены в соответствии с действующим законодательством из состава необходимой валовой выручки (далее – НВВ) ПАО «Ленэнерго» выявленные экономически необоснованные расходы по статье затрат «Плата за аренду имущества и лизинг» (17 013 тыс. руб. на 2016 г., 20 912 тыс. руб. на 2017 г., 119 877 тыс. руб. на 2018 г.).

3. Произведен дополнительный анализ и расчет расходов (показателей), включенных в базовый уровень операционных (подконтрольных) расходов 2012 и 2015 гг., в общей сумме 2 468 230 тыс. руб. и 2 588 520 тыс. руб. и отражен соответствующий анализ в Экспертном заключении (с указанием документов и материалов, на основании которых принималось решение) в соответствии с пунктом 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 (далее – Правила государственного регулирования).

4. Произведен дополнительный анализ и расчет расходов (показателей), включенных в состав неподконтрольных расходов ПАО «Ленэнерго» в общей сумме 2 249 809 тыс. руб., и отражен соответствующий анализ в Экспертном заключении (с указанием документов и материалов, на основании которых принималось решение) в соответствии с пунктом 23 Правил государственного регулирования по статьям затрат «Отчисления на социальные нужды (страховые взносы)» на 2016-2018 гг.; «Выпадающие доходы от технологического присоединения» 2016-2018 гг.; «Налоги» 2016-2018 гг.; «Корректировки НВВ» на 2016-2018 гг.

5. По результатам исполнения пункта 2 резолютивной части предписания ФАС России №СП/2720/19 пересмотрен базовый уровень подконтрольных (операционных) расходов ПАО «Ленэнерго» за 2012 г. в соответствии с пунктом 38 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 №1178 (далее – Основы ценообразования), а также величина необходимой валовой выручки ПАО «Ленэнерго» на 2012-2020 гг. в соответствии с положениями Основ ценообразования, а также Методических указаний по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденных приказом ФСТ России от 30.03.2012 № 228-э.

6. По результатам исполнения пунктов 2, 3 резолютивной части предписания ФАС России № СП/2720/19 исключены выявленные (неподтвержденные) экономически необоснованные расходы (доходы) из необходимой валовой выручки ПАО «Ленэнерго» 2019 г. и пересмотрены установленные единые (котловые) тарифы на услуги по передаче для группы «прочие потребители» электрической энергии на территории Ленинградской области на 2019 г.

7. Во исполнение пункта 5 резолютивной части предписания ФАС России №СП/2720/19 ЛенРТК письмом от 07.02.2019 № КТ-3-403/2019 (вх. ФАС России от 20.02.2019 № 28337/19) с приложением надлежащим образом заверенных копий необходимых документов проинформировал ФАС России об исполнении предписания ФАС России № СП/2720/19.

Таким образом, согласно позиции Заявителя, ЛенРТК в полном объеме и в установленный срок исполнил предписание ФАС России №СП/2720/19.

В то же время, в ЛенРТК поступило письмо ФАС России от 31.10.2019 №СП/95698/19 (вх. ЛенРТК от 05.11.2019 №КТ-1-6559/2019), в соответствии с которым ФАС России возлагает на ЛенРТК дополнительные обязанности и предписывает совершить определенные действия.

Не согласившись с указанным предписанием, содержащимся в письме от 31.10.2019 № СП/95698/19, Заявитель обратился в Арбитражный суд г. Москвы с настоящим заявлением.

Согласно позиции ЛенРТК, предписание не соответствует законодательству Российской Федерации, нарушает права и законные интересы ЛенРТК, незаконно возлагает обязанности, за неисполнение которых наступает административная ответственность.

Отказывая в удовлетворении требований ЛенРТК, суд исходит из следующего.

В соответствии с абзацем третьим пункта 3 статьи 21 Федерального закона от 26.03.2003 №35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон об электроэнергетике) в рамках осуществления полномочий, предусмотренных указанным законом, федеральные органы исполнительной власти вправе направлять в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений законодательства Российской Федерации об электроэнергетике.

Согласно пункту 5.3.2.2 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 №331 (далее - Положение №331), ФАС России выдает (направляет) предписания, обязательные для исполнения, в том числе органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в случаях, предусмотренных законодательством об электроэнергетике, законодательством о государственном регулировании тарифов.

Таким образом, в соответствии с положениями статьи 21 Закона об электроэнергетике, пункта 5.3.2.2 Положения №331 предписания ФАС России об устранении нарушений законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) являются обязательными для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и именно ФАС России является органом государственной власти, ответственным за проверку исполнения таких предписаний.

Как следует из фактических обстоятельств дела, по результатам проведённой плановой проверки ЛенРТК выдано обязательное для исполнения предписание ФАС России от 18.01.2019 №СП/2720/19 об устранении нарушений, допущенных при установлении тарифов на передачу электрической энергии ПАО «Ленэнерго».

В рамках осуществления контроля за исполнением выданного предписания, рассмотрев представленные ЛенРТК документы, ФАС России было установлено, что предписание ФАС России №СП/2720/19 не было исполнено ЛенРТК в полном объёме.

Поскольку предписание ФАС России содержало ряд требований, в ходе исполнения которых ЛенРТК допустила нарушения, в целях исполнения предписания ФАС России №СП/2720/19 было необходимо указать на те действия, которые не были признаны исполнением, с учётом чего было подготовлено оспариваемое письмо от 31.10.2019 №СП/95698/19 (далее- письмо).

Указанное письмо ФАС России является отражением результата проверки исполнения Предписания ФАС России №СП/2720/19, в связи с чем, вопреки доводам ЛенРТК, к рассматриваемым отношениям не применимы положения Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Таким образом, учитывая возложенную Положением №331 на антимонопольный орган обязанность по контролю за исполнением выданных предписаний, письмо ФАС России от 31.10.2019 №СП/95698/19 принято в пределах представленных ФАС России полномочий.

Возражая против оспариваемого предписания, ЛенРТК указывает, что требования предписания ФАС России от 18.01.2019 №СП/2720/19 были выполнены ЛенРТК в полном объеме и надлежащим образом.

Отклоняя указанные доводы Заявителя, суд указывает следующее.

Так, в соответствии с пунктом 2.1 предписания №СП/2720/19 было необходимо исключить из операционных расходов ПАО «Ленэнерго» 2015 г. в том числе расходы по статье затрат «Услуги сторонней организации по формированию балансов и работе с потерями» и включить в экономически обоснованном размере для выполнения обязательств сетевой организации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 04.05.2012 №442.

В нарушение пункта 29 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 №1178 (далее — Основы ценообразования №1178), и пункта 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 №1178 (далее — Правила №1178), ЛенРТК не представлен анализ экономической обоснованности фактически понесенных затрат, первичной и бухгалтерской документации: численность работников и заработная плата принята без обоснования, учтены расходы на необязательные виды страхования (ДМС и КАСКО), не отражён анализ рыночных цен на данные виды услуг в Ленинградской области.

Доводы ЛенРТК об обратном опровергаются содержанием экспертного заключения, направленного в подтверждение исполнения предписания №СП/2720/19. Так, на страницах 17-18 ЛенРТК указаны расходы на услуги сторонней организации по формированию балансов и работе с потерями, обоснование расчёта размера которых отсутствует.

В соответствии с пунктом 2.3 предписания №СП/2720/19 надлежало произвести дополнительный анализ и расчет расходов (показателей), включенных в базовый уровень операционных (подконтрольных) расходов 2012 года в общей сумме 2 468 230 тыс. руб. и отразить соответствующий анализ в экспертном заключении (с указанием документов и материалов, на основании которых принималось решение) в соответствии с пунктом 23 Правил № 1178.

Однако в нарушение указанного требования ЛенРТК по статьям расходов «Сырье, материалы, запасные части, инструменты», «Работы и услуги производственного характера», «Ремонт основных фондов», «Прочие затраты» в нарушение пункта 29 Основ ценообразования №1178 и пункта 23 Правил №1178 не представлен анализ экономической обоснованности фактически понесенных затрат, первичной и бухгалтерской документации. По статье расходов «Затраты на оплату труда» Комитетом не представлен расчет в соответствии с пунктом 26 Основ ценообразования №1178, таблицей №П1.16 к Методическим указаниям по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденных приказом ФСТ России от 06.08.2004 №20-э/2 (далее — Методические указания №20-э/2), и анализ фактических расходов в соответствии с пунктом 23 Правил №1178.

Судом признается необоснованным довод ЛенРТК о невозможности исполнения указанного требования ввиду определения базового уровня подконтрольных расходов ФСТ России, а не ЛенРТК, поскольку ФСТ России осуществляла полномочия по согласованию величины базового уровня подконтрольных расходов, которая определялась органом регулирования исходя из представленных ему, а не ФСТ России, документов.

Кроме того, данный довод свидетельствует о несогласии ЛенРТК с предписанием ФАС России №СП/2720/19, которое в судебном порядке не было обжаловано и подлежит обязательному исполнению.

Также ЛенРТК было предписано произвести дополнительный анализ и расчет расходов (показателей), включенных в состав неподконтрольных расходов ПАО «Ленэнерго» в общей сумме 2 249 809 тыс. руб., и отразить соответствующий анализ в экспертном заключении (с указанием документов и материалов, на основании которых принималось решение) в соответствии с пунктом 23 Правил №1178, в том числе по статьям затрат «Отчисления на социальные нужды (страховые взносы)» на 2016-2018 гг.; «Выпадающие доходы от технологического присоединения» 2016-2018 гг.; «Корректировки НВВ» на 2016-2018 гг.

По статье «Выпадающие доходы от технологического присоединения» на 2016-2018 годы Комитетом исключена сумма расходов 26 609,33 тыс. руб., при этом не представлен анализ фактических расходов по данной статье за 2014-2016 годы в нарушение пункта 23 Правил №1178, не отражен перечень представленных материалов.

По статье «Корректировки НВВ» на 2016-2018 годы в нарушение пункта 23 Правил №1178 отсутствует анализ фактических расходов и показателей, которые участвуют в расчете корректировок.

Действия ЛенРТК по корректировке подконтрольных расходов по итогам деятельности за 2016 год на сумму (-)299 954,74 тыс. руб. не соответствуют нормам действующего законодательства, которое не допускает возможность проведённой Комитетом корректировки. Суд отмечает, что аналогичная позиция выражена в решении ФАС России от 21.10.2019 №СП/91449/19, принятом по результатам рассмотрения заявления о разногласиях в области государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике между ПАО «Ленэнерго» и ЛенРТК. Указанное решение ФАС России не было оспорено ЛенРТК и вступило в законную силу.

При расчете корректировки НВВ, осуществляемой в связи с изменением (неисполнением) инвестиционной программы за 2016 год, ЛенРТК при определении планового и фактического объема финансирования мероприятий инвестиционной программы учтено выполнение инвестиционной программы ПАО «Ленэнерго» с учетом всех источников финансирования, в том числе средствами государственной поддержки, полученными в оплату дополнительной эмиссии акций ПАО «Ленэнерго» в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.10.2015 №2177-р, за исключением технологического присоединения и НДС. Вместе с тем в соответствии с пунктом 42 Методических указаний по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденных приказом ФСТ России от 30.03.2012 №228-э (далее - Методические указания № 228-э) при расчете корректировки НВВ, осуществляемой в связи с изменением (неисполнением) инвестиционной программы, принимаются плановые и фактические размеры финансирования инвестиционной программы за счет выручки от реализации товаров (услуг) по регулируемым ценам (тарифам).

Следовательно, Комитет произвёл расчет корректировки НВВ, осуществляемой в связи с изменением (неисполнением) инвестиционной программы за 2016 год, с нарушением пункта 42 Методических указаний № 228-э, которая составит 631 078 тыс. руб.

При этом, вопреки доводам ЛенРТК, указание в письме ФАС России от 31.10.2019 № СП/95698/19 суммы, подлежащей включению в состав НВВ ПАО «Ленэнерго», не является новым требованием. Требование по пересмотру корректировки было изложено в Предписании ФАС России от 18.01.2019 №СП/2720/19. Поскольку в результате его исполнения ЛенРТК было допущено нарушение, выразившееся в необоснованном исключении, в письме ФАС России от 31.10.2019 № СП/95698/19 указано на необходимость его устранения.

Довод ЛенРТК о том, что исполнение письма ФАС России приведёт к нарушению части 6 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике также не находит подтверждения в материалах дела, поскольку в письме ФАС России однозначно указано на возможность подачи ходатайства об изменении сроков исполнения предписания ФАС России №СП/2720/19, а также периодов исключения (учёта расходов) в соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования.

Ссылка Заявителя на Определение ВС РФ от 19.09.2018 по делу №33-АПГ18-12 отклоняется судом, как не относящаяся к настоящему предмету спора.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемое письмо выдано ФАС России в соответствии с представленными полномочиями, содержит конкретные нарушения, а также мероприятия, подлежащие исполнению ЛенРТК, ссылки на нормы права, выполнение которых необходимо обеспечить Обществу. Изложенные в письме требования исключают возможность двоякого толкования; изложение является кратким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Приведенные Заявителем доводы представляют собой лишь констатацию факта его несогласия с оспариваемым письмом, а потому не могут являться основанием для признания оспариваемого письма незаконным в контексте ст.ст. 198, 200, 201 АПК РФ.

Оспариваемое письмо не нарушает права и законные интересы Заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и не создает иных препятствий для осуществления Заявителем предпринимательской и иной экономической деятельности.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что совокупность условий, предусмотренных ч. 1 ст. 198 АПК РФ и необходимых для признания незаконным оспариваемого письма отсутствуют, оспариваемое письмо является законным, обоснованным, принято в полном соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов Заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем заявленные требования удовлетворению не подлежат (ч. 3 ст. 201 АПК РФ).

Судебные расходы, связанные с оплатой государственной пошлины, подлежат распределению в соответствии со ст. 110 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.65, 167-170, 176, 181, 200, 201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Проверив на соответствие действующему законодательству, в удовлетворении требований Комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области о признании недействительным предписания ФАС России, изложенного в письме от 31.10.2019 № СП/95698/19, отказать.

Решение может быть обжаловано в месячный срок после его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья Г.Н. Папелишвили