Постановление от 1 марта 2018 г. по делу № А32-16909/2017

/


АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-16909/2017
г. Краснодар
01 марта 2018 года
Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 марта 2018 года.


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Волкова Я.Е. и Мещерина А.И. при участии в судебном заседании от заявителя – индивидуального предпринимателя Богданова Олега Станиславовича (ИНН 230111138619, ОГРНИП 314230127500023) – Медяник О.Ю. (доверенность от 24.10.2016), в отсутствие представителей органа, осуществляющего публичные полномочия, – администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301027017, ОГРН 1022300523057), заинтересованного лица – муниципального бюджетного учреждения «Управление архитектуры и градостроительства муниципального образования город-курорт Анапа» (ИНН 2301015068, ОГРН 1022300524773), надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город-курорт Анапа на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.09.2017 (судья Ермолова Н.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2017 (судьи Соловьева М.В., Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А.) по делу № А32-16909/2017, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Богданов Олег Станиславович (далее – предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Анапа, муниципальному бюджетному учреждению «Управление архитектуры и градостроительства муниципального образования город-курорт Анапа» (далее – администрация, управление) о признании недействительным изложенного в письме от 07.04.2017 № 17-1634/17-12 решения об отказе в выдаче разрешения на строительство комплекса по обслуживанию туристов на земельном участке площадью 6 тыс. кв. м с кадастровым номером 23:37:01:06002:5, расположенном по адресу (местоположение): Краснодарский край, г. Анапа, район поворота автодороги Анапа-Темрюк на ст. Гостагаевская – х. Чембурка (далее – земельный участок), о понуждении к повторному рассмотрению заявления и выдаче разрешения на строительство.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 25.09.2017, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2017, оспариваемое решение признано незаконным, управление присуждено к повторному рассмотрению вопроса о выдаче предпринимателю разрешения на строительство в установленном законом порядке. Судебные акты мотивированы следующим. Основные виды разрешенного использования земельного участка градостроительным регламентом не установлены. Разрешенное использование для размещения комплекса по обслуживанию туристов указано в кадастровом паспорте земельного участка. Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Анапа не препятствуют использованию земельного участка в указанных целях. Заявитель приложил к заявлению положительное заключение государственной экологической экспертизы, действующие технические условия подключения, в том числе к системам водоснабжения, водоотведения. В представленной предпринимателем проектной документации (пояснительной записке) имеются разделы с мероприятиями по обеспечению доступа маломобильных групп населения и сведениями об инженерном оборудовании. Оспариваемое решение органа местного самоуправления не соответствует законодательству о градостроительной деятельности и нарушает права предпринимателя. Правовые основания для понуждения управления к выдаче разрешения на строительство отсутствуют, а к рассмотрению соответствующего заявления – имеются.

Администрация обжаловала решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.09.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2017 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Арбитражный процессуальный кодекс), приведя следующие основания проверки законности судебных актов судов первой и апелляционной инстанций. В представленной предпринимателем проектной документации (пояснительной записке) не отражены мероприятия по обеспечению доступа маломобильных групп населения и сведения об инженерном оборудовании. Предприниматель не приложил к заявлению положительное заключение экспертизы инженерных изысканий и проектной документации. Проектная документация не заверена главным инженером проектной организации на предмет ее разработки в соответствии с градостроительным планом земельного участка, заданием на проектирование, градостроительным регламентом, техническими регламентами и с соблюдением технических условий. Данные о требуемых объемах водоснабжения, водоотведения, электроснабжения в пояснительной записке к проектной документации не соответствуют соответствующим данным выданных предпринимателю технических условий на технологическое подключение. Графические части схемы планировочной организации земельного участка, архитектурных решений, проекта организации строительства не соответствуют положению о составе проектной документации, представлены в виде плохо читаемых копий. На указанную в пояснительной записке систему очистки поверхностных стоков отсутствует разрешительная документация (паспорт). В проектной документации отсутствуют сведения о лицах (индивидуальных предпринимателях, юридических лицах), имеющих выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенным видам проектных работ. Правилами землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа земельный участок отнесен к зоне предприятий, производств и объектов V класса опасности с санитарно-защитной зоной 50 м. Разрешенное использование земельного участка для размещения комплекса по обслуживанию туристов для данной территориальной зоны градостроительным регламентом не предусмотрено. Отказ в выдаче разрешения на строительство обоснован непредставлением заявителем установленных законодательством о градостроительной деятельности документов.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителя предпринимателя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.09.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2017 подлежащими отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что администрация в лице управления имущественных отношений (арендодатель) и предприниматель (арендатор) заключили договор от 03.06.2008 № 3700003418 аренды земельного участка для размещения комплекса по обслуживанию туристов до 2018 года. Запись о договоре аренды внесена в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – Единый государственный реестр прав) 28.06.2008.

Запись с номером регистрации 23-23-26/074/2009-389 о праве муниципальной собственности на земельный участок внесена в Единый государственный реестр прав 09.06.2009.

Постановлением администрации от 26.12.2013 № 5389 утвержден градостроительный план земельного участка.

Предприниматель обратился в управление с заявлением от 05.11.2014 о выдаче разрешения на строительство комплекса по обслуживанию туристов на земельном участке. Письмом от 14.11.2014 № 17-3639/14-12 управление известило заявителя о принятом решении об отказе в выдаче разрешения на строительство ввиду того, что строительство комплекса по обслуживанию туристов на земельном участке не предусмотрено градостроительным регламентом, установленным для зоны предприятий, производств и объектов V класса опасности с санитарно-защитной зоной 50 м.

Предприниматель повторно обратился в управление с заявлением от 31.03.2017 о выдаче разрешения на строительство названного объекта, полагая, что генеральным планом города-курорта Анапы и правилами землепользования и застройки на территории города-курорта Анапы земельный участок отнесен к зоне промышленных объектов, в границах которой допускается строительство объектов торгово-бытового назначения, станций технического обслуживания, гаражей и общежитий. Письмом от 07.04.2017 № 17-1634/17-12 управление повторно известило заявителя о принятом решении об отказе в выдаче разрешения на строительство ввиду того, что представленная проектная документация не соответствует требованиям градостроительного плана земельного участка. В ней отсутствуют разделы со сведениями об инженерном оборудовании, с мероприятиями по обеспечению доступа маломобильных групп населения. К заявлению не приложено положительное заключение экспертизы инженерных изысканий и проектной документации. Проектная документация не заверена главным инженером проекта на предмет ее соответствия градостроительному плану земельного участка, заданию на проектирование, градостроительным регламентам, документам об использовании земельного участка для строительства, техническими регламентам, техническим условиям. В пояснительной записке проектная организация указала на потребность в водоснабжении и водоотведении в объеме 18,0 куб. м/сутки, в электроснабжении – 49,1 кВт, что не соответствует техническим условиям на технологическое присоединение. Срок действия технических условий окончен в 2015 году. Документация представлена в виде плохо читаемых копий. Проектом предусмотрена комплексная система очистки поверхностных стоков, разрешительная документация (паспорт) на которую не представлена. В проектной документации отсутствует свидетельство о допуске проектировщика к соответствующим видам работ. Разрешенное использование земельного участка для размещения комплекса по обслуживанию туристов в данной территориальной зоне градостроительным регламентом не предусмотрено.

Указанные обстоятельства послужили основаниями обращения предпринимателя в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) – незаконным (далее – оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65, часть 5 статьи 200).

В соответствии со статьей 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс) в редакции, действовавшей на момент заключения договора аренды, сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения. Ничтожная сделка недействительна с момента ее совершения и не требует признания ее таковой в судебном порядке. Новая редакция названной нормы, в силу пункта 6 статьи 3 Федерального закона от 07.05.2013 № 100-ФЗ «О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела I части первой и статью 1153 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации» к рассматриваемым отношениям неприменима. Согласно пункту 1 статьи 422 Гражданского кодекса договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пунктах 1, 2 постановления от 23.07.2009 № 57 «О некоторых процессуальных вопросах практики рассмотрения дел, связанных с неисполнением либо ненадлежащим исполнением договорных обязательств» разъяснил необходимость оценки обстоятельств, свидетельствующих о заключенности и действительности договора, при рассмотрении дел о взыскании по договору. К обстоятельствам, имеющим значение для правильного рассмотрения дела и подлежащим установлению на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, отнесены обстоятельства, свидетельствующие о заключенности и действительности договора, в том числе о соблюдении правил его заключения, о наличии полномочий на заключение договора у лиц, его подписавших. Универсальность соответствующего разъяснения и отсутствие законодательного запрета позволяет руководствоваться им и при рассмотрении споров по правилам главы 24 Кодекса с целью выяснения факта нарушения прав заявителя оспариваемыми решением, действием (бездействием).

В силу пункта 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 406-ФЗ), пункта 5 статьи 31, пункта 4 статьи 32 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон № 33-ФЗ), статьи 1, пункта 2 статьи 16 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (далее – Закон № 26-ФЗ), Указа Президента Российской Федерации от 06.07.1994 № 1470 «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей» и распоряжения Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 № 591-р, расположенные в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов Анапы, Геленджика и Сочи земельный участок до настоящего момента относится к категории земель особо охраняемых природных территорий федерального значения. До вступления в силу Федерального закона от 03.12.2008 № 244-ФЗ «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях”» (далее – Закон № 244-ФЗ) земельный участок находился в собственности Российской Федерации.

Статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) разрешение на строительство определяется как документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства. Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган может отказать в выдаче такого разрешения при отсутствии необходимых для принятия соответствующего решения документов. Такой отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке. В перечне документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, значатся правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, положительное заключение экспертизы инженерных изысканий и проектной документации, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случае предполагаемого строительства на землях особо охраняемых природных территорий.

Для проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, такая проектная документация в установленном Правительством Российской Федерации порядке представляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение соответствующей экспертизы. Результатом проведения государственной экологической экспертизы проектной документации является соответствующее заключение (статья 49 Градостроительного кодекса).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2008 № 822 утверждены Правила представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, для проведения государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы, согласно пунктам 4, 5 которых проектная документация для проведения градостроительной экспертизы и экологической экспертизы представляется в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в отношении объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения для ее последующего направления в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования для проведения экологической экспертизы и в государственное учреждение, уполномоченное на проведение государственной экспертизы проектной документации, подведомственное Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, для проведения градостроительной экспертизы.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанции не учли, что предприниматель мог быть признан лицом, права и законные интересы которого в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены оспариваемым решением органа местного самоуправления, только при доказанности факта предоставления им в управление всех документов, предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса. Представленному предпринимателем в качестве правоустанавливающего документа на землю договору от 03.06.2008 № 3700003418 аренды земельного участка не дана оценка на предмет наличия у администрации в лице управления имущественных отношений полномочий по распоряжению земельным участком, с учетом сведений градостроительного плана расположенном в одной из зон округа санитарной охраны курорта. По смыслу вышеприведенных положений законодательства о градостроительной деятельности, градостроительная экспертиза и экологическая экспертиза проводятся независимо. Необходимость (отсутствие таковой) проведения градостроительной экспертизы следовало устанавливать с учетом общей проектной площади всего комплекса по обслуживанию туристов, а не площади входящих в него отдельных зданий. Судами также не дана оценка содержащимся в заключении № 415, утвержденном приказом Северо-Кавказского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору от 06.06.2008 № ЭК-01/1474, выводам о необходимости разработки проектной документации, ее представления на государственную экологическую экспертизу и получения положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации. Такая оценка могла способствовать правильной квалификации названного заключения с точки зрения его соответствия статье 49 Градостроительного кодекса и возможности его принятия в качестве положительного заключения экологической экспертизы проектной документации. При указанных обстоятельствах, положенные в основание обжалуемых судебных актов выводы не могут быть признаны судом кассационной инстанции соответствующими установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Суд кассационной инстанции уполномочен на отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции и направление дела на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых судебных актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам. Направление дела на новое рассмотрение в данном случае обусловлено необходимостью принятия находящегося вне компетенции суда кассационной инстанции комплекса процессуальных мер, направленных на установление дополнительных обстоятельств и оценки представленных доказательств (статья 287 Арбитражного процессуального кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенные указания суда кассационной инстанции, в силу статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязательные для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело, устранить выявленные недостатки, установить дополнительные обстоятельства, после чего принять законное и обоснованное постановление.

Руководствуясь статьями 284, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа



ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.09.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2017 по делу № А32-16909/2017 отменить. Дело № А32-16909/2017 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья В.А. Анциферов

Судья Я.Е. Волков

Судья А.И. Мещерин