Решение от 21 февраля 2023 г. по делу № А78-15517/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ

672002, Выставочная, д. 6, Чита, Забайкальский край

http://www.chita.arbitr.ru; е-mail: info@chita.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А78-15517/2022
г.Чита
21 февраля 2023 года
Резолютивная часть решения объявлена 15 февраля 2023 года.

Решение изготовлено в полном объеме 21 февраля 2023 года.


Арбитражный суд Забайкальского края

в составе судьи Сюхунбин Е.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению первого заместителя прокурора Забайкальского края к Администрации городского поселения «Новоорловск» (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным бездействия по реализации полномочий в части создания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства на территории городского поселения «Новоорловск» муниципального района «Агинский район» Забайкальского края; об обязании Администрации создать координационный или совещательный орган в области развития малого или среднего предпринимательства на территории городского поселения «Новоорловск» муниципального района «Агинский район» Забайкальского края в соответствии с требованиями пункта 5 статьи 11 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда,


при участии в судебном заседании представителей:

от прокуратуры: ФИО2, прокурора отдела, личность установлена и полномочия проверены по служебному удостоверению ТО № 312089 от 14 апреля 2022 года;

от Администрации: не было (извещена);



установил:

первый заместитель прокурора Забайкальского края (далее – заявитель) обратился в арбитражный суд с заявлением к Администрации городского поселения «Новоорловск» (далее – Администрация) о признании незаконным бездействия по реализации полномочий в части создания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства на территории городского поселения «Новоорловск» муниципального района «Агинский район» Забайкальского края; об обязании Администрации создать координационный или совещательный орган в области развития малого или среднего предпринимательства на территории городского поселения «Новоорловск» муниципального района «Агинский район» Забайкальского края в соответствии с требованиями пункта 5 статьи 11 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда.

Заявление согласно реестру электронного распределения дел поступило на рассмотрение судье Сюхунбин Е.С., вопрос о принятии заявления к производству рассматривался судьей Переваловой Е.А. в порядке взаимозаменяемости судей на основании распоряжения № А78-К-3/13-22 от 04 июля 2022 года.

О месте и времени рассмотрения дела Администрация извещена надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК Российской Федерации), что подтверждается почтовым уведомлением, а также отчетом о публикации на официальном сайте Арбитражного суда Забайкальского края в сети «Интернет» (www.chita.arbitr.ru) определений о принятии заявления к производству и назначении дела к судебному разбирательству, однако явку своего представителя в судебное заседание не обеспечила, заявив ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие.

Представитель прокуратуры доводы заявления поддержала и указала, что оспариваемое бездействие Администрации в части создания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства на территории городского поселения «Новоорловск» влечет нарушение прав неопределенного круга лиц: субъектов предпринимательской деятельности, поскольку не позволяет последним участвовать в формировании и реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, экспертизе проектов нормативных правовых актов, регулирующих развитие данной сферы.

Администрация доводы прокуратуры оспорила по основаниям, изложенным в письменных отзывах на заявление, указав на создание 13 января 2023 года Координационного совета по развитию субъектов малого и среднего предпринимательства на территории городского поселения.

15 февраля 2023 года в суд по электронной почте от Администрации поступил отзыв № 98 от 14 февраля 2023 года на заявление с приложенными документами согласно описи.

15 февраля 2023 года от прокуратуры в суд нарочным поступили пояснения от 14 февраля 2023 года № 08-18-2023 с приложением копии письма Администрации № 92 от 14 февраля 2023 года и отчета об отправке по электронной почте, заявление об отказе от требований в части возложения на Администрацию обязанности создать координационный или совещательный орган в области развития малого или среднего предпринимательства на территории городского поселения «Новоорловск» муниципального района «Агинский район» Забайкальского края в соответствии с требованиями пункта 5 статьи 11 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда.

Протокольным определением суда от 15 февраля 2023 года дополнительные документы приобщены к материалам дела.

В части представленного отказа от требований суд поясняет следующее.

Требования прокуратуры как органа, обратившегося в защиту неопределенного круга лиц, заявлены в суд в порядке главы 24 АПК Российской Федерации.

Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 АПК Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании бездействия органа, осуществляющего публичные полномочия, должно содержаться указание на признание оспариваемого бездействия незаконным и обязанность соответствующего органа, осуществляющего публичные полномочия, совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения в установленный судом срок.

В пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление Пленума ВС РФ № 21) также разъяснено, что признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (часть 2 статьи 201 АПК Российской Федерации).

Из буквального толкования приведенной нормы процессуального права следует, что арбитражные суды не только констатируют незаконность оспариваемого бездействия, но и обязывают соответствующие органы и должностные лица к совершению активных действий по устранению допущенных нарушений. Иными словами, признав незаконным бездействие органа местного самоуправления, суд автоматически обязывает такой орган устранить допущенные нарушения.

Следовательно, указание на способ защиты права в случае признания бездействия соответствующего органа незаконным является обязательным требованием к резолютивной части решения, без чего оно не может считаться полным.

При этом арбитражный суд самостоятельно определяет способ восстановления нарушенного права. Таким образом, суд может ограничиться восстановительной мерой общего характера либо обязать соответствующий орган совершить определенные действия.

Арбитражный суд, рассматривая в рамках главы 24 АПК Российской Федерации дело об оспаривании бездействия Администрации, расценивает заявленное прокуратурой требование об обязании Администрации создать координационный или совещательный орган в области развития малого или среднего предпринимательства на территории городского поселения в качестве способа восстановления нарушенных прав и законных интересов неопределенного круга лиц, в защиту которых и обратилась прокуратура.

С учетом приведенных ранее положений АПК Российской Федерации представленный прокуратурой отказ от требований в указанной части не подлежит рассмотрению по существу, поскольку названное требование не является самостоятельным. При этом доводы прокуратуры, отраженные в представленном заявлении об отказе от требований, будут учтены судом при вынесении итогового судебного акта по настоящему делу.

Заслушав доводы представителя прокуратуры, исследовав материалы дела, в том числе, дополнительно представленные документы, арбитражный суд установил следующее.

Прокуратурой Агинского района Забайкальского края в рамках надзорной деятельности проведена проверка исполнения законодательства в сфере развития субъектов малого и среднего предпринимательства, в ходе которой в адрес Администрации вынесено представление от 05 декабря 2022 года № 07-25а-2022 об устранении нарушений законодательства в сфере развития субъектов малого и среднего предпринимательства (т. 1, л.д. 34-37).

В письме от 08 декабря 2022 года № 677 (т. 1, л.д. 38) Администрация сообщила, что на территории поселения функционирует Совет предпринимателей при Администрации муниципального района «Агинский район», который распространяет свою деятельность на территорию всех муниципальных образований, входящих в состав района, в том числе и на предпринимателей, проживающих в городском поселении «Новоорловск», в связи с чем в создании дублирующего координационного или совещательного органа нет необходимости.

Посчитав незаконным бездействие Администрации в части разработки порядка создания координационного или совещательного органа в области развития малого и среднего предпринимательства, первый заместитель прокурора обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд полагает, что в рассматриваемом случае требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим причинам.

Согласно статье 198 АПК Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1).

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если он полагает, что решение и действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2).

При этом в соответствии с пунктом 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 марта 2012 года № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абзац первый части 1 статьи 52, часть 2 статьи 198 АПК Российской Федерации).

В пункте 13 Постановления Пленума ВС РФ № 21 разъяснено, что в арбитражном суде подлежат рассмотрению заявления прокурора об оспаривании решений, действий (бездействия), нарушающих права и законные интересы неопределенного круга граждан, организаций – субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также публичные интересы в сфере указанной деятельности (абзац первый части 1 статьи 52 и часть 1 статьи 53, часть 2 статьи 198 АПК Российской Федерации).

Согласно пункту 17 Постановления Пленума ВС РФ № 21 осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 6 и часть 4 статьи 200 АПК Российской Федерации).

Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение).

При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (часть 4 статьи 200 АПК Российской Федерации).

Отсутствие вины органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца (заявителя) не является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (заявления).

В соответствии с частью 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При этом согласно пункту 28 части 1 статьи 14 и пункту 25 части 1 статьи 15 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения, а также муниципального района относится содействие развитию малого и среднего предпринимательства.

Отношения, возникающие между юридическими лицами, физическими лицами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере развития малого и среднего предпринимательства регулирует Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее – Закон № 209-ФЗ).

В соответствии с частью 5 статьи 11 Закона № 209-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится образование координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления.

Частью 3 статьи 13 Закона № 209-ФЗ предусмотрено, что координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства создаются в целях:

1) привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства к выработке и реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства;

2) выдвижения и поддержки инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства;

3) проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства;

4) выработки рекомендаций органам исполнительной власти Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления при определении приоритетов в области развития малого и среднего предпринимательства;

5) привлечения граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся реализации права граждан на предпринимательскую деятельность, и выработки по данным вопросам рекомендаций.

Согласно части 4 статьи 13 Закона № 209-ФЗ порядок создания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Решения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о создании координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства подлежат опубликованию в средствах массовой информации, а также размещению на официальных сайтах соответствующих государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в сети «Интернет» (часть 5 статьи 13 Закона № 209-ФЗ).

Пунктом 30 части 1 статьи 8 Устава городского поселения «Новоорловск» (т. 1, л.д. 17-33) к вопросам местного значения городского поселения, помимо прочего, относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

Изложенное свидетельствует о наличии обязанности у Администрации по созданию на территории городского поселения координационного или совещательного органа в области развития малого и среднего предпринимательства.

Ранее уже отмечалось, что прокуратурой Агинского района Забайкальского края в рамках надзорной деятельности проведена проверка исполнения законодательства в сфере развития субъектов малого и среднего предпринимательства, в ходе которой в адрес Администрации вынесено представление от 05 декабря 2022 года № 07-25а-2022 об устранении нарушений законодательства в сфере развития субъектов малого и среднего предпринимательства (т. 1, л.д. 34-37).

В письме от 08 декабря 2022 года № 677 (т. 1, л.д. 38) Администрация сообщила, что на территории поселения функционирует Совет предпринимателей при Администрации муниципального района «Агинский район», который распространяет свою деятельность на территорию всех муниципальных образований, входящих в состав района, в том числе и на предпринимателей, проживающих в городском поселении «Новоорловск», в связи с чем в создании дублирующего координационного или совещательного органа нет необходимости.

Таким образом, Администрацией не приняты все зависящие от нее и входящие в сферу ее компетенции действия (меры) по созданию координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства непосредственно в городском поселении, то есть по решению в установленном порядке одного из вопросов местного значения.

Наличие Совета предпринимателей при Администрации муниципального района «Агинский район» не освобождает Администрацию поселения от установленной Законом № 209-ФЗ обязанности создать соответствующий орган в области развития малого и среднего предпринимательства непосредственно в своем поселении.

Лишь 13 января 2023 года (то есть после обращения с соответствующим заявлением прокуратуры в арбитражный суд, т. 1, л.д. 4) Администрацией приняты постановление № 5 «Об утверждении Порядка создания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства на территории городского поселения «Новоорловск» (т. 1, л.д. 48-49) и постановление № 6 «О Координационном совете по развитию малого и среднего предпринимательства при администрации городского поселения «Новоорловск» (т. 1, л.д. 50-52).

Согласно пункту 18 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2005 года № 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» отмена оспариваемого ненормативного правового акта или истечение срока его действия не препятствует рассмотрению по существу заявления о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя. Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт (отмененный или утративший силу в связи с истечением срока его действия) не нарушал законные права и интересы заявителя, арбитражный суд прекращает производство по делу в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации.

В этой связи последующее устранение органом местного самоуправления допущенных нарушений (создание Координационного совета в городском поселении «Новоорловск») не является основанием для отказа в удовлетворении требований прокуратуры.

В пункте 25 Постановления Пленума ВС РФ № 21 определено право суда прекратить производство по делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями, если оспариваемое решение отменено или пересмотрено, совершены необходимые действия (прекращено оспариваемое бездействие) и перестали затрагиваться права, свободы и законные интересы административного истца (заявителя) (пункт 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации).

Разрешая вопрос о прекращении производства по делу по соответствующему основанию, суд должен предоставить административному истцу (заявителю) возможность изложить доводы по вопросу о том, устранено ли вмешательство в права, свободы, законные интересы гражданина или организации, и оценить такие доводы (часть 1 статьи 41 АПК Российской Федерации).

Производство по делу не может быть прекращено при наличии оснований полагать, что оспариваемым решением, действием (бездействием) нарушены права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), которые могут быть защищены посредством предъявления другого требования в рамках данного или иного дела, основанного на незаконности оспоренного решения, действия (бездействия).

В рассматриваемом случае суд соглашается с доводами заявителя о том, что оспариваемым бездействием органа местного самоуправления нарушены права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности неограниченного круга лиц – субъектов малого и среднего предпринимательства, лишенных возможности реализовать в установленном законом порядке свое право на участие в деятельности координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства. Указанное бездействие влечет за собой потерю доверия у предпринимателей к органам местного самоуправления.

При этом субъекты малого и среднего предпринимательства не лишены возможности в будущем обратиться с самостоятельными требованиями к органу местного самоуправления в части устранения последствий, к которым привело его длительное бездействие, в том числе в судебном порядке.

Следовательно, производство по настоящему делу прекращению не подлежит.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Поскольку бездействие Администрации, выразившееся в нереализации своих полномочий в части создания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства на территории городского поселения «Новоорловск» муниципального района «Агинский район» Забайкальского края, нарушает права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности и других заинтересованных лиц, суд полагает установленной совокупность условий, предусмотренных частью 1 статьи 198 и частью 4 статьи 200 АПК Российской Федерации, для признания такого бездействия Администрации не соответствующим Закону № 209-ФЗ.

Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 АПК Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании бездействия органа, осуществляющего публичные полномочия, должно содержаться указание на признание оспариваемого бездействия незаконным и обязанность соответствующего органа, осуществляющего публичные полномочия, совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения в установленный судом срок.

При этом в пункте 26 Постановления Пленума ВС РФ № 21 указано, что суд вправе ограничиться признанием оспоренного решения незаконным без возложения на наделенные публичными полномочиями орган или лицо определенных обязанностей в случае, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса (например, при признании незаконным постановления судебного пристава-исполнителя о наложении ареста на имущество административного истца или при состоявшемся добровольном удовлетворении предъявленных требований).

В рассматриваемом случае судом установлено, а также не оспаривается прокуратурой, что фактически незаконное бездействие Администрацией устранено в ходе рассмотрения дела в арбитражном суде, органом местного самоуправления принято постановление от 13 января 2023 года № 6 «О Координационном совете по развитию малого и среднего предпринимательства при администрации городского поселения «Новоорловск» (т. 1, л.д. 50-52).

В связи с чем суд полагает возможным не указывать на восстановительную меру в названном судебном акте.

Руководствуясь статьями 110, 167, 168, 169, 170, 176 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



РЕШИЛ:

Бездействие Администрации городского поселения «Новоорловск» (ОГРН <***>, ИНН <***>) по реализации полномочий в части создания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства на территории городского поселения «Новоорловск» муниципального района «Агинский район» Забайкальского края признать незаконным как не соответствующее Федеральному закону от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца через Арбитражный суд Забайкальского края.

Судья Е.С. Сюхунбин