Решение от 28 марта 2023 г. по делу № А56-101922/2022

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д.6

http://www.spb.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Санкт-Петербург

28 марта 2023 года Дело № А56-101922/2022

Резолютивная часть решения объявлена 16 марта 2023 года.

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

в составе судьи Бокановой М.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

Заявитель: Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Ленинградской области «Волховская межрайонная больница» (187406, ЛЕНИНГРАДСКАЯ ОБЛАСТЬ, ВОЛХОВСКИЙ РАЙОН, ВОЛХОВ ГОРОД, АВИАЦИОННАЯ УЛИЦА, 42, ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 05.09.2002, ИНН: <***>)

Заинтересованное лицо: Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Ленинградской области (188640, ЛЕНИНГРАДСКАЯ ОБЛАСТЬ, ВСЕВОЛОЖСКИЙ РАЙОН, ВСЕВОЛОЖСК ГОРОД, КОЛТУШСКОЕ ШОССЕ, ДОМ 20, КАБИНЕТ 526, ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 05.02.2003, ИНН: <***>)

о признании незаконным акта плановой комплексной проверки использования средств сферы обязательного медицинского страхования от 08.08.2022 в части, требования,

при участии:

от заявителя: ФИО2, по доверенности от 29.11.2022,

от заинтересованного лица: ФИО3, по доверенности от 09.01.2023, ФИО4, по доверенности от 09.01.2023,

ус т а н о в и л :

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Ленинградской области «Волховская межрайонная больница» (далее – заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Ленинградской области (далее – заинтересованное лицо, Фонд, Учреждение) с заявлением об оспаривании акта плановой комплексной проверки использования средств сферы обязательного медицинского страхования Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ленинградской области «Волховская межрайонная больница» от 08.08.2022 в части нарушений, указанных в пунктах 1.1 и 1.2 таблицы на 124 листе, требования уплатить в бюджет Фонда штраф за использование средств ОМС в сумме 25 587 руб. 10 коп.

В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал.

Представители заинтересованного лица относительно удовлетворения заявленных требований возражали.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд установил следующее.

Из материалов дела усматривается, что Фондом на основании приказа от 29.06.2022 № 266а проведена плановая комплексная проверка использования средств сферы обязательного медицинского страхования Учреждением в соответствии с утвержденной программой проверки за период с 01.07.2020 по 30.06.2022, в срок с 11.07.2022 по 08.08.2022, по результатам которой составлен акт от 08.08.2022.

В акте, в числе прочего, сделаны выводы о нецелевом использовании средств на сумму 2 680 152, 07 руб., выразившимся в осуществлении доплат за работу с вредными и (или) опасными условиями труда в размере 64 % должностного оклада за счет средств обязательного медицинского страхования сотрудникам СПИД лаборатории. Нецелевое использование средств составило 2 548 578,32 руб., в том числе за 2020 год – 545 162,62 руб., за 2021 – 1 350 384,46 руб., за 2022 год – 653 031,24 руб. (пункт 1.1.);

в осуществлении расходов средств сферы обязательного медицинского страхования на приобретение «вакцина антирабическая культурная концентрированная сухая, лиофилизат для приготовления раствора внутримышечного введена (ампула) 1 доза (2,5 МЕ) + растворитель», далее – вакцина. Нецелевое использование средств составило 131 573,75 руб. (пункт 1.2.).

В соответствии с актом в связи с указанными выявленными нарушениями Учреждению следует возвратить в бюджет Фонда средства сферы ОМС, использованные не по целевому назначению в сумме 2 680 152,07 руб., в срок до 22.08.2022 (в течении 10 рабочих дней со дня предъявления), в том числе за 2020 – 545 162,62 руб., за 2021 – 1 481 958,21 руб., за 2022 – 653 031,24 руб. (124 страница акта).

Кроме того, в акте содержится требование об уплате в бюджет Фонда штрафа за использование не по целевому назначению средств сферы ОМС в сумме 268 015,21 руб.

Полагая содержащиеся в акте выводы в оспариваемой части неправомерными, нарушающими права и законные интересы, Учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав и оценив доказательства, представленные участниками спора, их доводы, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств (п. 1 ст. 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Статья 3 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее – Закон N 326-ФЗ) определяет ОМС как вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств ОМС в пределах территориальной программы ОМС и в установленных названным Законом случаях в пределах базовой программы ОМС.

Согласно п. 5 ч. 2 ст. 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства ОМС, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами ОМС.

В соответствии с ч. 6 ст. 14, ч. 2 ст. 28, ч. 1 ст. 38 Закона N 326-ФЗ средства, получаемые медицинскими организациями в счет оплаты оказанной медицинской помощи по договорам со страховщиками, являются целевыми.

Территориальный фонд осуществляет контроль за использованием средств ОМС страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии (п. 12 ч. 7 ст. 34 Закона N 326-ФЗ).

За использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования средств. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования (ч. 9 ст. 39 Закона N 326-ФЗ).

Частями 1, 2 ст. 30 Закона N 326-ФЗ предусмотрено, что тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил ОМС, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой ОМС. Тарифы на оплату медицинской помощи устанавливаются тарифным соглашением между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями (ассоциациями). Требования к структуре и содержанию указанного тарифного соглашения устанавливаются Федеральным фондом.

Структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя в том числе расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации (ч. 7 ст. 35 Закона N 326-ФЗ).

Частью 6 ст. 36 Закона N 326-ФЗ предусмотрено, что территориальная программа ОМС в рамках реализации базовой программы определяет на территории субъекта Российской Федерации способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по ОМС, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, содержит реестр медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы, определяет условия оказания медицинской помощи в них, а также целевые значения критериев доступности и качества медицинской помощи. Методика расчета тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию установлена приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования" (далее - Методика расчета).

Повышения оплаты труда за работу с вредными и (или) опасными условиями труда лицам, подвергающихся риску заражения вирусом иммунодефицита человека при исполнении своих трудовых (должностных) обязанностей, в том числе медицинским и иным работникам, осуществляющим диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных, а также лицам, работа которых связана с материалами, содержащими вирус иммунодефицита человека гарантируется Федеральным законом от 30.03.1995 № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)».

В соответствии с частью 1.1. статьи 6 указанного Закона финансовое обеспечение мероприятий по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции, проводимых медицинскими организациями, подведомственными исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

Размеры повышения оплаты труда за работу с вредными и (или) опасными условиями труда медицинским работникам, осуществляющим диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных, и лицам, работа которых связана с материалами, содержащими вирус иммунодефицита человека, работающим в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливаются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 22).

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства РФ от 03.04.1996 № 391 «О порядке предоставления льгот работникам, подвергающимся риску заражения вирусом иммунодефицита человека при исполнении своих служебных обязанностей» надбавки работникам организаций здравоохранения, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляющим диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных, а также работникам организаций, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, работа которых связана с материалами, содержащими вирус иммунодефицита человека, устанавливаются субъектами Российской Федерации самостоятельно за счет средств указанных бюджетов.

Во исполнение указанных нормативных правовых актов Российской Федерации на территории Ленинградской области приняты соответствующие нормативные правовые акты, определяющие размеры повышения оплаты труда за работу с вредными и (или) опасными условиями труда медицинским работникам, осуществляющим диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных, и лицам, работа которых связана с материалами, содержащими вирус иммунодефицита человека.

В проверяемом периоде действовали следующие нормативные правовые акты Ленинградской области:

- с 01.07.2020 по 31.10.2020 - постановление Правительства Ленинградской области от 15.06.2011 № 173 «Об утверждении Положения о системах оплаты труда в государственных бюджетных учреждениях Ленинградской области и государственных казенных учреждениях Ленинградской области по видам экономической деятельности» (далее - Постановление №173);

- с 01.11.2020 по 30.06.2021 - постановление Правительства Ленинградской области от 30.04.2020 № 262 «Об утверждении Положения о системах оплаты труда в государственных учреждениях Ленинградской области по видам экономической деятельности и признании утратившими силу полностью или частично отдельных постановлений Правительства Ленинградской области» (далее - Постановление №262).

Приложением №7 Постановления №173 определен перечень учреждений здравоохранения, подразделений и должностей, работа, в которых дает право на повышение оплаты труда в связи с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, в который входят учреждения, подразделения и должности, работа в которых связана с непосредственным обследованием, диагностикой, лечением, обслуживанием, а также проведением судебно-медицинской экспертизы и т.д. больных СПИДом и ВИЧ-инфицированных и дает право на применение доплаты к должностному окладу в размере 64 процентов.

Пунктом 3.4 Положения о системах оплаты труда в государственных учреждениях Ленинградской области по видам экономической деятельности, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 30.04.2020 № 262 (далее – Положение № 262), предусмотрено повышение оплаты труда за работу с вредными и (или) опасными условиями труда в размере 64% должностного оклада установлено медицинским работникам, осуществляющим обследование, диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных; лицам, работа которых связана с материалами, содержащими вирус иммунодефицита человека.

При этом в соответствии с пунктом 4 Положения № 262 Финансовое обеспечение расходных обязательств Ленинградской области, связанных с реализацией настоящего Положения, осуществляется в пределах предусмотренных в областном бюджете Ленинградской области на соответствующий финансовый год бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций государственных казенных учреждений в части оплаты труда работников, а также на предоставление государственным бюджетным и автономным учреждениям Ленинградской области субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в части расходов на оплату труда работников.

В данном случае из материалов дела следует, что осуществление доплат за работу с вредными и (или) опасными условиями труда в размере 64 % должностного оклада за счет средств обязательного медицинского страхования сотрудникам СПИД лаборатории производились Учреждением за счет средств ОМС, что не соответствует приведенным нормативным положениям.

При таких обстоятельствах суд признает обоснованными выводы Фонда о нецелевом использовании Учреждением средств ОМС и об отсутствии у Учреждения возможности самостоятельного выбора средств, за счет которых будет производиться возмещение таких расходов; указанный вывод соответствует судебной практике (определение Верховного Суда РФ от 18.05.2018 N 309-КГ18-5173 по делу N А50-9311/2017).

По эпизоду, связанному с нарушением расходования средств сферы обязательного медицинского страхования на приобретение вакцины, суд приходит к следующему.

Вакцина антирабическая, в соответствие с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности (принят и введен в действие приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст), относится к группе 21.20.21.125 "Вакцины вирусные профилактические, инактивированные, применяемые в медицине".

Согласно Инструкции по применению вакцины антирабической культуральной концентрированной очищенной инактивированной сухой, лиофилизата для приготовления раствора для внутримышечного введения и антирабического иммуноглобулина, утвержденной Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26.03.2009 N 01-11/34-09, вакцина антирабическая индуцирует выработку иммунитета против бешенства. Назначение: лечебно-профилактическая и профилактическая иммунизация человека против бешенства.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья определены в статье 16 Закона N 323-ФЗ.

В частности, к ним относится организация осуществления мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни у граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации; организация осуществления мероприятий по проведению дезинфекции, дезинсекции и дератизации, а также санитарнопротивоэпидемических (профилактических) мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 4 Федерального закона от 17.09.1998 N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (далее - Закон об иммунопрофилактике), государственная политика в области иммунопрофилактики направлена на предупреждение, ограничение распространения и ликвидацию инфекционных болезней. В области иммунопрофилактики государство гарантирует, в том числе использование для осуществления иммунопрофилактики эффективных медицинских иммунобиологических препаратов. Реализацию государственной политики в области иммунопрофилактики обеспечивают Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 6 Закона об иммунопрофилактике финансовое обеспечение противоэпидемических мероприятий, осуществляемых в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней является расходным обязательством Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают расходные обязательства субъектов Российской Федерации по реализации мер в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней на территории субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий.

Статьей 29 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" закреплено, что в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.

Согласно п. 1772 СанПиН 3.3686-21 оказание квалифицированной медицинской (антирабической) помощи лицам, подвергшимся риску заражения, служит основным мерой для предупреждения заболеваний людей бешенством. Постэкспозиционная профилактика бешенства (лечебно-профилактические прививки) оказывается по жизненным показаниям путем проведения курса иммунизации с использованием антирабического иммуноглобулина и антирабической вакцины, согласно инструкциям по их применению.

В силу методических указаний 3.3.2.1172-02. 3.3.2. Медицинские иммунобиологические препараты. Порядок обеспечения государственных муниципальных организаций здравоохранения медицинскими иммунобиологическими препаратами в рамках национального календаря профилактических прививок и календаря профилактических прививок по эпидемическим показаниям. Методические указания (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 14.11.2002) оплата и доставка медицинских иммунобиологических препаратов (вакцинами, анатоксинами, иммуноглобулинами, предназначенными для создания специфической невосприимчивости к инфекционным болезням) производятся за счет средств федерального и местного бюджетов.

Минздравом РФ издан приказ N 297 от 07.10.1997 "О совершенствовании мероприятий по профилактике заболевания людей бешенством" (далее - приказ N 297), пунктом 3 которого руководителям органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации, Главным государственным санитарным врачам по субъектам Российской Федерации предписано обеспечить работу подведомственных учреждений в соответствии с инструкцией "О порядке работы лечебно-профилактических учреждений и центров госсанэпиднадзора по профилактике заболевания людей бешенством", обеспечить расширение применения концентрированной очищенной культуральной антирабической вакцины (КОКАВ) и осуществлять строгий контроль за наличием антирабических препаратов и условиями их хранения в лечебно-профилактических учреждениях.

Пунктом 4.3 Постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 01.02.2012 N 13 "Об усилении мероприятий, направленных на профилактику бешенства в Российской Федерации" рекомендовано руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны здоровья граждан принять меры по обеспечению лечебно-профилактических организаций, оказывающих антирабическую помощь населению, неснижаемым запасом антирабических иммунобиологических препаратов.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

В данном случае Фонд установил и не опровергнут Учреждением факт приобретения вакцины за счет средств сферы обязательного медицинского страхования, что не соответствует закону.

В этой связи суд признает обоснованными выводы Фонда о нецелевом использовании Учреждением средств ОМС на приобретение вакцины.

Ввиду изложенного акт Фонда в оспариваемой части суд признает законным и обоснованным, оснований для признания нарушенными прав и законных интересов заявителя не имеется, что в силу части 3 статьи 201 АПК РФ влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Вместе с тем, при определении суммы подлежащего взысканию с Учреждения штрафа суд считает необходимым учесть следующее.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 24.06.2009 № 11-П, в силу статей (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации исходящее из принципа справедливости конституционное требование соразмерности установления правовой ответственности предполагает в качестве общего правила ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.1999 № 11-П).

Аналогичная позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.02.2012 № 14379/11.

Следовательно, любая мера публичной ответственности, в том числе штрафная санкция за нецелевое расходование средств обязательного медицинского страхования, предусмотренная пунктом 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ, должна отвечать принципам справедливости, соразмерности и пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения.

Соответственно, при назначении рассматриваемой в настоящем случае санкции судом могут быть учтены установленные на основании представленных в материалы дела доказательств факты, характеризующие обстоятельства совершения правонарушения и отношение привлекаемого к ответственности лица к совершенному правонарушению, и позволяющие индивидуализировать назначаемое наказание, соответствующее совершенному правонарушению.

Эти обстоятельства могут быть установлены, в том числе судом по собственной инициативе в силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, с учетом доводов Учреждения, на основании внутреннего убеждения, принимая во внимание выполнение Учреждением социально-значимых функций в регионе; его финансирование за счет бюджетных средств; совершение нарушений без определенного умысла, а так же характер деятельности Учреждения, с учетом принципов справедливости и соразмерности при назначении наказания суд считает возможным снизить размер штрафа до 25 000 руб.

Руководствуясь статьями 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области

решил:

Признать недействительным акт Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ленинградской области от 08.08.2022 в части требования об уплате в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ленинградской области штрафа за использование средств сферы ОМС в сумме, превышающей 25 000 руб.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.


Судья Боканова М.Ю.