Решение от 23 мая 2017 г. по делу № А27-2125/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Красная ул., д. 8, Кемерово, 650000

http://www.kemerovo.arbitr.ru

E-mail: info@kemerovo.arbitr.ru

Тел. (384-2) 58-43-26, тел./факс (384-2) 58-37-05

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело №А27-2125/2017
город Кемерово
24 мая 2017 года
Резолютивная часть объявлена 17 мая 2017 года

Решение в полном объеме изготовлено 24 мая 2017 года

Арбитражный суд Кемеровской области в составе судьи В.Я. Драпезо, при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению открытого акционерного общества «Угольная компания «Кузбассразрезуголь», г. Кемерово

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области, г. Кемерово

об оспаривании предписаний от 26.12.2016 г. №ТАВ-1088-в/13 и №ТАВ-1088-в/14,

при участии:

от заявителя – ФИО2 – представитель по доверенности от 04.02.2016 г. №66-2016/УК, паспорт; ФИО3 – представитель по доверенности от 01.03.2016 г. №207-2016/УК, паспорт; ФИО4 – представитель по доверенности от 01.03.2016 №206-2016/УК, паспорт;

от Управления Росприроднадзора – ФИО5 – представитель по доверенности от 18.03.2016 г. №13, сл. удостоверение; ФИО6 – представитель по доверенности от 21.12.2016 г. №49, сл. удостоверение;

у с т а н о в и л :

открытое акционерное общество «Угольная компания «Кузбассразрезуголь» (далее – «Общество», «ОАО «УК «Кузбассразрезуголь») обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными предписаний Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области (далее – «Управление», «Росприроднадзор») от 27.12.2016 №ТАВ-1088-в/13 и №ТАВ-1088-в/14 (требования уточнены в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Лица, участвующие в деле, уведомлены о времени и месте рассмотрения дела по правилам статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – «АПК РФ»), обеспечили явку представителей в судебное заседание 17.05.2017.

Общество в заявлении и его представитель в судебном заседании в качестве оснований для признания оспариваемых предписаний Росприроднадзора недействительными ссылаются на то, что требование административного органа о ликвидации выбросов вредных веществ от горящих породных отвалов филиалов «Краснобродский угольный разрез» (о котором говорится и в мотивировочной, и в предписывающей части предписания №ТАВ-1088-в/13), «Бачатский угольный разрез» (о котором упоминается в мотивировочной части предписания №ТАВ-1088-в/14) не соответствует закону и нарушает права ОАО «УК «Кузбассразрезуголь» в сфере предпринимательской деятельности, так как административный орган незаконно возлагает на Общество обязанность по разработке и реализации мероприятий по недопущению воспламенения пород.

Кроме того, предписания, по мнению заявителя, не отвечают критериям исполнимости, поскольку административный орган в нарушение законодательно установленного порядка выдачи предписаний не указывает на конкретные очаги возгорания, не называет идентифицирующих признаков имеющихся возгораний, что не позволяет установить факт выполнения либо невыполнения указанного предписания.

Подробнее доводы Общества изложены в заявлении.

Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании, возражая против удовлетворения требований Общества, в подтверждение правомерности оспариваемых предписаний ссылаются на нарушение Обществом требований части 1 статьи 14 Федерального закона №96-ФЗ «об охране атмосферного воздуха», в соответствии с которой юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ, обязаны осуществлять мероприятия по предупреждению и устранению аварийных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также по ликвидации последствий его загрязнения, выполнять предписания должностных лиц федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и его территориальных органов, других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Также Управление ссылается на необходимость выполнения Обществом требований пункта 6 Приказа Росстата от 04.08.2016 №387 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за сельским хозяйством и окружающей природной средой», согласно которому все загрязняющие вещества, содержащиеся в отходящих газах от стационарных источников загрязнения, имеющихся у респондента, и аспирационном воздухе (кроме перечисленных в пункте 5, а также не учитываются данные о выбросах диоксида углерода (ССЬ), озона (Оз) и радиоактивных веществ) подлежат учету. Количество загрязняющих веществ за отчетный период (всего, твердых, газообразных и жидких и по отдельным ингредиентам) указывают на основании инструментальных замеров и расчетов, проводимых в соответствии с методиками, утвержденными в установленном порядке.

Кроме того, Управление указывает на то, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии двух совокупных условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Между тем, в жалобе Общества ни одно из указанных выше условий не отражено, следовательно, правовых основания для признания оспариваемых предписаний незаконными в данном случае, по мнению Росприроднадзора, не имеется.

Подробнее доводы Управления изложены в отзыве на заявление.

Рассмотрев имеющиеся в деле материалы и заслушав представителей заявителя и Росприроднадзора, суд установил следующее.

Управлением была проведена внеплановая документарная проверка в отношении ОАО «УК «Кузбассразрезуголь», по результатам которой 27.12.2016 был составлен акт проверки №ТАВ-1088-в, выданы предписания №ТАВ-1088-в/13 и №ТАВ-1088-в/14 сроком исполнения 01.12.2017.

Согласно предписания №ТАВ-1088-в/13 Обществу было предписано ликвидировать выбросы вредных веществ от горящих породных отвалов филиала «Краснобродский угольный разрез», согласно предписания №ТАВ-1088-в/14 – ликвидировать выбросы вредных веществ от горящих породных отвалов филиала «Бачатский угольный разрез» (с учетом пояснений представителя Росприроднадзора о допущенной Управлением при изготовлении предписаний опечатки в наименовании филиала ОАО «УК «Кузбассразрезуголь»).

Посчитав указанные предписания незаконными и нарушающими его права и охраняемые законом интересы, Общество в пределах установленных частью 2 статьи 208 АПК РФ сроков подало соответствующее заявление в арбитражный суд об оспаривании данных предписаний.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, доводы и возражения сторон, суд считает заявленные Обществом требования подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

По смыслу статьи 17 Федерального закона №294-ФЗ от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – «Федеральный закон №294-ФЗ»), регулирующего отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении, предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер. Тем самым, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить некоторые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

При этом критериями законности предписания, помимо соответствия содержащихся в предписании требований закону, являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для организации в силу закона, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности административной ответственностью, за нарушение установленного в нем срока исполнения (статья 19.5 КоАП РФ).

Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным; доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить, какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Таким образом, предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его недействительность.

Как следует из представленных материалов, в оспариваемых предписаниях Управления указано на обязанность ОАО «УК «Кузбассразрезуголь» по ликвидации выбросов вредных веществ от горящих отвалов.

При этом, суд отмечает, что фактически заявителю выдано два предписания идентичного содержания в предписывающей (резолютивной) части. Соответственно, невыполнение Обществом одного из этих предписания порождает двойную ответственность для заявителя в виде привлечения к административной ответственности (статья 19.5 КоАП РФ) за неисполнении каждого из них.

С другой стороны, суд отмечает, что в обоснование правомерности оспариваемых предписаний Росприроднадзор указывает на нарушение ОАО «УК «Кузбассразрезуголь» части 1 статьи 14 Федерального закона №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», согласно которой выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха.

Между тем, в отзыве на заявленные требования Управление поясняет, что пунктом 681 Правил безопасности на предприятиях по обогащению и брикетированию углей (сланцев), утвержденных постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 30.05.2003 №46, пунктом 15.2.5 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.2948-11 «Гигиенические требования к организациям, осуществляющим деятельность по добыче и переработке угля (горючих сланцев) и организации работ», утвержденных постановлением главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 21.07.2011 №102, установлен запрет эксплуатации горящего отвала, что исключает возможность нормирования выбросов загрязняющих веществ от горящих отвалов.

Правила безопасности при разработке угольных месторождений открытым способом, утверждённые постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 3.05.2003 №45, предусматривают выполнение на действующих разрезах мероприятий по профилактике и тушению пожаров, устранению условий возникновения пожаров. Выполнение в полном объёме всех мероприятий по профилактике возникновения самовозгорания углесодержащих пород на отвалах должно исключить их возгорание.

Следовательно, ликвидация указанных выбросов возможна, по мнению административного органа, путем разработки и реализации мероприятий по недопущению воспламенения пород.

Однако, содержание предписания совсем иное: ликвидировать выбросы вредных веществ от горящих породных отвалов.

Таким образом, содержащиеся в предписании формулировки имеют двоякое толкование и не позволяют определить, что именно необходимо сделать заявителю: ликвидировать выбросы загрязняющих веществ или получить разрешение на эти выбросы, исходя из указания на часть 1 статьи 14 Федерального закона №96-ФЗ.

Поскольку содержание данных предписаний не соответствует основаниям выдачи, данное обстоятельство свидетельствует о неисполнимости оспариваемых предписаний, а, следовательно, влечет их недействительность.

Кроме того, суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

Выдача предписания с требованием о ликвидации выбросов вредных (загрязняющих) веществ не соответствует Положению об ограничении, приостановлении или прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2002 №847 «О порядке ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух» (далее – «Положение»).

Указанное положение устанавливает порядок ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, осуществляемых при отсутствии разрешений на выбросы и вредные физические воздействия, а также с нарушением условий, предусмотренных этими разрешениями.

Согласно пункту 4 указанного Положения предписания о приостановлении выбросов и вредных физических воздействий выдаются лицам, имеющим стационарные источники выбросов и вредных физических воздействий, причем только в указанных в данном Положении случаях, а именно:

а) при невыполнении предписаний об ограничении выбросов и вредных физических воздействий;

б) при невыполнении плана уменьшения выбросов в период неблагоприятных метеорологических условий;

в) при отсутствии разрешений на выбросы и вредные физические воздействия.

При этом, согласно пункту 5 указанного Положения предписания о прекращении выбросов и вредных физических воздействий выдаются лицам, имеющим стационарные источники выбросов и вредных физических воздействий, при систематическом превышении предельно допустимых или временно согласованных выбросов, а также нормативов вредных физических воздействий, приводящем к превышению установленных нормативов качества атмосферного воздуха и предельно допустимых уровней физических воздействий. Указанные предписания выдаются на основе показателей, определяемых с учетом кратности и повторяемости превышения установленных нормативов выбросов и качества атмосферного воздуха.

А в соответствии с пунктом 7 указанного Положения выдача предписаний об ограничении, приостановлении и прекращении выбросов и вредных физических воздействий возможна не иначе как на основании протоколов о нарушениях законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, составляемых в установленном порядке.

Поскольку в рассматриваемом случае речь не идет о стационарных источниках выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, нормируемых в установленном порядке, основания для выдачи подобных предписаний отсутствуют.

Помимо изложенного, суд соглашается с доводами заявителя о том, что, поскольку в оспариваемых предписаниях отсутствуют указания на местонахождение эндогенных пожаров, являющихся источником выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также не указаны иные параметры, позволяющие идентифицировать имеющиеся на момент проведения проверки эндогенные пожары, следовательно, в оспариваемых предписаниях отсутствуют четко сформулированные требования, что делает невозможным исполнение указанных предписаний.

Так, исходя из специфики горных отвалов и их склонности к самовозгоранию, при проведении Управлением проверки по результатам выданных предписаний в любом случае будет иметь место горящий породный отвал, даже при условии ликвидации действующих на момент первичной проверки очагов эндогенных пожаров, что в соответствии с формулировкой предписывающей части оспариваемых предписаний позволит Росприроднадзору привлечь заявителя к административной ответственности за неисполнение выданного предписания и вновь выдать не конкретизированные и неисполнимые предписания.

При этом, суд принимает во внимание то обстоятельство, что Росприроднадзор на момент выдачи оспариваемых предписаний располагал всей необходимой информацией, позволяющей идентифицировать очаги имеющихся эндогенных пожаров, в частности, содержащейся в представленной Обществом Книге регистрации эндогенных пожаров, согласно которой каждому очагу возгорания присваивается номер, указывается место и причина возгорания, даты замеров температур, предполагаемая область распространения, дата списания пожара.

Тем не менее, предписывающая часть оспариваемых предписаний не была конкретизирована, сведения об идентифицирующих признаках очагов возгорания на соответствующих отвалах, отсутствовали, что свидетельствует о неисполнимости выданных Обществу предписаний.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что предписания Управления от 27.12.2016 №ТАВ-1088-в/13 и №ТАВ-1088-в/14 не соответствуют действующему законодательству Российской Федерации, нарушают права и охраняемые законом интересы Общества, в силу чего подлежат признанию недействительными.

Поскольку требования ОАО «УК «Кузбассразрезуголь» удовлетворены полностью, судебные расходы в виде уплаченной государственной пошлины в соответствии со статьей 110 АПК РФ подлежат взысканию с административного органа.

Допущенную при изготовлении резолютивной части решения опечатку в указании даты принятия оспариваемых предписаний «26.12.2016» вместо «27.12.2017» суд с целью экономии процессуального времени исправляет непосредственно при изготовлении полного текста решения без вынесения отдельного определения.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 180, 181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

Заявленные требования удовлетворить.

Предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области от 27.12.2016 №ТАВ-1088-в/13 и №ТАВ-1088-в/14 признать недействительными.

Взыскать с Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) в пользу открытого акционерного общества «Угольная компания «Кузбассразрезуголь» (ОГРН <***>, ИНН <***>) расходы по оплате государственной пошлины в сумме 6 000 (шесть тысяч) руб.

Решение в месячный срок со дня его принятия может быть обжаловано в Седьмой арбитражный апелляционный суд.

Судья В.Я. Драпезо