Решение от 30 ноября 2020 г. по делу № А75-10271/2020

Арбитражный суд

Ханты-Мансийского автономного округа - Югры

ул. Мира, 27, г. Ханты-Мансийск, 628011, тел. (3467) 95-88-71, сайт http://www.hmao.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А75-10271/2020
30 ноября 2020 года
г. Ханты-Мансийск


Резолютивная часть решения объявлена 23 ноября 2020 года

Полный текст решения изготовлен 30 ноября 2020 года

Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в составе судьи Заболотина А.Н., при ведении протокола секретарем ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению акционерного общества «Управление теплоснабжения и инженерных сетей» (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения 628007, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, <...>) к Думе города Ханты-Мансийска об оспаривании представления и действий Счетной палаты г. Ханты-Мансийска по проведению контрольного мероприятия, с участием в деле Администрации города Ханты – Мансийска в качестве заинтересованного лица,

при участии представителей сторон: от заявителя – ФИО2 по доверенности от 30.06.2020; от Счетной палаты – ФИО3 по доверенности от 21.09.2020, ФИО4 по доверенности от 21.09.2020; от Администрации города Ханты – Мансийска – ФИО5 по доверенности от 10.11.2016, ФИО6 по доверенности от 18.10.2019,

у с т а н о в и л:

акционерное общество «Управление теплоснабжения и инженерных сетей» (далее – заявитель, общество, АО «УТС») обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением об оспаривании действий Счетной палаты города Ханты – Мансийска по проведению контрольного мероприятия в отношении общества, а так же об оспаривании представления, выданного по результатам такого мероприятия.

Требование мотивировано отсутствием у Счетной палаты полномочий и оснований для проведения проверки, а так же отсутствием в деятельности общества нарушений и недостатков, послуживших основанием для выдачи предписания.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал требования в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении и в дополнениях к заявлению и в письменных пояснениях.

Представители Счетной палаты и Администрации города Ханты – Мансийска в судебном заседании возражали относительно заявленных требований по основаниям, изложенным в отзывах на заявление. Полагают оспоренные действия и представление законными и обоснованными, в связи с чем просили в удовлетворении заявления отказать.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, и изучив представленные доказательства, суд постановил следующий вывод.

Из материалов дела следует, что акционерное общество «Управление теплоснабжения и инженерных сетей» создано путем преобразования муниципального предприятия «Управление теплоснабжения и инженерных сетей» муниципального образования город Ханты – Мансийск (т. 2 л.д. 25-47). Согласно выписки № 748 от 24.07.2020 150 622 акции АО «УТС» являются муниципальной собственностью (т. 2 л.д.56).

30.07.2019 между муниципальным образованием Ханты-Мансийского автономного округа - Югры город Ханты – Мансийск в лице Главы города, обществом с ограниченной ответственностью «Универсальный фондовый банк» и акционерным обществом «Управление теплоснабжения и инженерных сетей» заключен договор о предоставлении муниципальной гарантии № 1 (т. 2 л.д. 57-68). По условиям договора муниципальное образование обязалось перед ООО «Универсальный фондовый банк» отвечать за исполнение АО «УТС» обязательств по возврату кредита в сумме 250 000 000 руб.

На основании письма заместителя Главы города Ханты – Мансийска от 17.04.2020 (т. 4 л.д. 130) и плана работы Счетной палаты на 2020 год, утвержденного приказом от 30.12.2019 № 132, в период с 21.04.2020 по 31.12.2019 в отношении АО «УТС» проведено контрольное мероприятие на предмет проверки использования кредитных ресурсов, полученных акционерным обществом под муниципальную гарантию Администрации города Ханты – Мансийска, о чем составлен акт от 29.05.2020 и отчет о результатах контрольного мероприятия от 19.06.2020 (т. 1 л.д. 31-34,47-61, т. 4 л.д. 114-129).

05.06.2020 АО «УТС» заявлены возражения относительно проведения контрольного мероприятия и результатов такого мероприятия, которые оставлены Счетной палатой без удовлетворения (т. 1 л.д. 63-70, 74-79).

В результате проверки в деятельности АО «УТС» выявлены нарушения Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», Положения о закупках товаров, работ и услуг для собственных нужд акционерного общества «Управление теплоснабжение и инженерных сетей», в связи с чем в адрес акционерного общества выдано представление от 19.06.2020 № 65 (т. 1 л.д. 80-83).

Действия Счетной палаты города Ханты – Мансийска, а так же представление оспорены АО «УТС» в судебном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных актов государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 3 статьи 189 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

В соответствии со статьей 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.

Статьей 64 Устава города Ханты – Мансийска предусмотрено, что постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля на территории муниципального образования является Счетная палата города Ханты-Мансийска.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

В силу пункта 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах, являются объектами государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно статьи 268 названного Кодекса органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля наделены следующими полномочиями по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля: 1. контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета; 2. контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; 3. контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Пунктом 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно – счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» закреплены дополнительные полномочия, в том числе: 1) контроль за исполнением местного бюджета; 2) экспертиза проектов местного бюджета; 3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета; 4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; 5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию; 6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности; 7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ; 8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование; 9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования; 10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; 11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Из приведенных норм права следует вывод об отсутствии у Счетной палаты города Ханты – Мансийска компетенции на проведение проверок в отношении акционерного общества, не являющегося участником бюджетных отношений, не являющегося получателем бюджетных средства, а так же не имеющего муниципального имущества и не наделенного полномочиями на управление и распоряжение таким имуществом.

Отнесение АО «УТС» к объектам государственного (муниципального) финансового контроля само по себе не является основанием для проведения в отношении общества мероприятий финансового контроля. Такие мероприятия должны проводится при наличии оснований и в пределах компетенции органа контроля.

Доводы Счетной палаты города Ханты – Мансийска об использовании акционерным обществом муниципального имущества основаны на неверном толковании норм материального права и не являются основанием для проведения в отношении общества внешнего финансового контроля.

Являясь владельцем акций юридического лица, муниципальное образование город Ханты - Мансийск не является собственником его имущества. Муниципальному образованию на праве собственности принадлежат лишь акции акционерного общества как самостоятельные объекты гражданских прав. Доля публично-правового образования в уставном капитале акционерного общества также не порождают у него права собственности на все имущество этого общества. Иной подход противоречит правовой сущности такой организационно-правовой формы юридического лица, как акционерное общество, каковым и является АО «Управление теплоснабжения и инженерных сетей».

Акционеры, не являясь собственниками или титульными владельцами имущества акционерного общества, имеют в отношении этого общества корпоративные права. Как владелец 100% акций, муниципальное образование не лишено возможности реализовать свои права на проверку финансово-хозяйственной деятельности акционерного общества в рамках корпоративных правоотношений (ревизия, аудит).

В поставленном перед судом спорном правоотношении действия Счетной палаты города Ханты – Мансийска являются неправомерным вмешательством муниципального органа в хозяйственную деятельность юридического лица и ограничении его самостоятельности, что не отвечает основным началам гражданского законодательства, регламентированным в статье 1 ГК РФ (недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела).

В подтверждение полномочий на проведение контрольного мероприятия в отношении АУ «УТС» представлено дополнительное соглашение № 1 от 20.07.2020 (т. 2 л.д. 66). Пунктом 1.4 названного соглашения стороны дополнили подпункт 2.1.1 пункта 2.1 договора о предоставлении муниципальной гарантии № 1 от 30.07.2019 новым абзацем, предоставляющим Администрации города Ханты – Мансийска право на проведение силами Счетной палаты проверки законности, результативности и целевого использования кредитных средств, полученных акционерным обществом по кредитному договору от ООО «Универсальный фондовый банк».

Суд полагает такое условие договора ничтожным и не являющимся основанием для возникновения у Счетной палаты полномочий на проведение контрольного мероприятия.

Ранее судом отмечено, что полномочия Счетной палаты как органа внешнего финансового контроля и вытекающие из таких полномочий права и обязанности предусмотрены Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Названными законодательными актами предусмотрен единственный случай возникновения полномочий органа финансового контроля из договора. В частности, подпунктом 2 пункта 4 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ закреплена возможность проведения внешнего муниципального финансового контроля путем осуществления проверки соблюдения условий получения юридическими лицами субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

В спорном правоотношении проверки в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта не проводились, в связи с чем включение в договор муниципальной гарантии условия о проведении внешнего финансового контроля в отношении акционерного общества нарушает принцип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела и является ничтожным в силу пункта 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Наряду с изложенным суд полагает возможным отметить следующее.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из приведенной нормы следует, что оспоренные действия и решения подлежат оценке на дату их совершения.

Из представленных доказательств следует, что контрольное мероприятия в отношении АО «УТС» проводилось до 19.06.2020. Изменения в договор внесены 20.07.2020. Тем самым такое условие договора в период проведения контрольного мероприятия отсутствовало. Предпринятая попытка придания действиям Счетной палаты города Ханты – Мансийска признаков правомерности не основана на нормах права, так как бюджетное законодательство не содержит норм права, допускающих одобрение действий органов финансового контроля, совершенных при отсутствии полномочий, а равно не допускает возможность оформления полномочий органов контроля на истекший период.

Положения гражданского законодательства к спорным правоотношения не подлежит применению в силу пункта 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Кроме прочего оспоренные действия и решения Счетной палаты города Ханты – Мансийска совершены с нарушением постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Пунктами 1,2 названного постановления установлен исчерпывающий перечень оснований, по которым допускается проведение государственного и муниципального контроля в 2020 году. 13.06.2020 в пункт 5 постановления внесены изменения, согласно которым ограничения на проведения проверок распространяются, в том числе, и на муниципальный контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере.

Пунктом 3 постановления закреплена обязанности исключении из ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых не допускается проведение контроля и надзора.

В соответствии со статьей 9 Регламента Счетной палаты города Ханты – Мансийска датой окончания контрольного мероприятия считается дата утверждения отчета о результатах мероприятия председателем Счетной палаты города либо его заместителем и принятия решения о его окончании.

В поставленном перед судом споре отчет о результатах контрольного мероприятия утвержден 19.06.2020.

На основании приведенных норм права суд пришел к убеждению, что даже при наличии у Счетной палаты полномочий на проведение контрольного мероприятия в отношении АО «УТС», орган внешнего финансового контроля не имел законных оснований для завершения такого мероприятия и для выдачи представления, так как 13.06.2020 у Счетной палаты возникла обязанность для исключения контрольного мероприятия в отношении АО «УТС» из плана проверок.

Оценив в совокупности представленные доказательства, с учетом приведенных норм права суд пришел к выводу об отсутствии у Счетной палаты города Ханты – Мансийска законных оснований и полномочий на проведение контрольного мероприятия в отношении АО «УТС», в связи с чем действия по проведения проверки и оформленные по результатам таких действий документы повлекли нарушение прав и законных интересов акционерного общества «Управление теплоснабжения и инженерных сетей».

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

решил:

заявление удовлетворить.

Действия Счетной палаты города Ханты – Мансийска по проведению контрольного мероприятия в отношении акционерного общества «Управление тепловодоснабжения и инженерных сетей» в период с 21.04.2020 по 19.06.2020 на предмет выявления и пресечения нарушения законодательства Российской Федерации, нарушений муниципальных правовых актов, при использовании кредитных ресурсов, полученных под муниципальную гарантию, признать незаконными.

Представление Счетной палаты города Ханты – Мансийска от 19.06.2020 № 65 признать недействительным.

Обеспечительные меры, принятые определением суда от 13.07.2020, отменить.

Взыскать с Думы города Ханты – Мансийска в пользу акционерного общества «Управление тепловодоснабжения и инженерных сетей» расходы по уплате государственной пошлины в размере 6 000 руб.

Решение может быть обжаловано в Восьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа Югры.

Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры разъясняет, что в соответствии со статьей 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

По ходатайству указанных лиц копии решения, вынесенного в виде отдельного судебного акта, на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства в арбитражный суд заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Судья А. Н. Заболотин